國(guó)家的空間再造與社會(huì)邊界：鄉(xiāng)村治理中的基層政權(quán)建設(shè)

高成軍

摘 要：基層政權(quán)的運(yùn)作邏輯及治理能力直接型塑了鄉(xiāng)村治理樣態(tài)及發(fā)展走向，需就其歷史脈絡(luò)及現(xiàn)實(shí)問(wèn)題進(jìn)行分析。晚近以來(lái)在現(xiàn)代民族國(guó)家敘事替代王朝國(guó)家傳統(tǒng)的陵替過(guò)程中，尋求國(guó)家權(quán)力的空間在場(chǎng)及通過(guò)一定的憲制架構(gòu)實(shí)現(xiàn)政治整合，是現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)的必要努力之一，基層政權(quán)建設(shè)正是實(shí)現(xiàn)此種任務(wù)的重犁，國(guó)家通過(guò)組織嵌入及圍繞組織運(yùn)作的制度加持，實(shí)現(xiàn)了國(guó)家在鄉(xiāng)村社會(huì)的空間再造及合法性敘事。但是這一實(shí)踐過(guò)程始終面臨著國(guó)家與社會(huì)、官治與民治、集權(quán)與分權(quán)、自上而下與自下而上等緊張關(guān)系與矛盾糾結(jié)，這也引起既有鄉(xiāng)村治理理論上的分歧雜陳，“重建社會(huì)”與“回歸國(guó)家”等聲音不絕于耳。立基于歷史考察形成的一般性結(jié)構(gòu)原則與既有實(shí)踐面臨的二元悖論消解，邊界厘定下權(quán)威的結(jié)構(gòu)化建設(shè)應(yīng)是選擇，這需適切性、可及性的制度安排及耦合體系建設(shè)。對(duì)此應(yīng)以互嵌共生共強(qiáng)為治理目標(biāo)、以公共性為價(jià)值皈依、以權(quán)威的制度化建構(gòu)為路徑、以三治結(jié)合為運(yùn)作方式、以能力和隊(duì)伍建設(shè)為保障。循此，才能架構(gòu)一個(gè)國(guó)家與社會(huì)良性互動(dòng)的鄉(xiāng)村治理體系。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村治理;基層政權(quán);空間;回歸國(guó)家;重建社會(huì)

中圖分類(lèi)號(hào)：C911

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1000-5099（2019）04-0096-10

National Spatial Reconstruction and Social Boundary：

The Construction of Grassroots Political Power in Rural Governance

GAO Chengjun1，2

（1.School of Law， Tsinghua University， Beijing， 100084， China;

2. School of Law， Gansu University of Political Science and Law? Lanzhou， Gangsu， 730070， China）

Abstract：The operational logic and governance ability of the grassroots political power directly shape the rural governance and development orientation， and it is necessary to analyze its historical context and practical problems. In the recent process of replacing the dynasty’s national tradition with the narrative of the modern nation-state， the space for seeking state power and the political integration through a certain constitutional structure is one of the necessary efforts for the construction of a modern state， and the construction of grassroots political power is exactly the pillar. The state has achieved the space re-creation and legal narrative of the country in rural society through organizational embedding and system around the operation of the organization. However， this practice has always faced tensions and contradictions between the state and the society， the governance by the government and by the people， the centralization and decentralization， the top-down and the bottom-up， which also leads to the differences in the existing rural governance theory. The appeal to “rebuilding the society” and “returning to the country” keep lingering on. The general structural principle based on historical investigation and the dual paradox faced by existing practice are in disintegration; the authoritative structural construction under the boundary determination should be the choice， which requires appropriate and accessible institutional arrangements and coupling system construction. . In this regard， we should regard embedded symbiosis， common strength as the governance goal， publicity as the value， the authoritative institutionalization as the path， the combination of the three and the three as the mode of operation， and the ability and team building as the guarantee. In this way， a rural governance system in which the state and the society interact positively can be constructed.

Key words：rural governance; grassroots political power; space; return to the country; social reconstruction

黨的十九大報(bào)告指出，“加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”。2018年頒布的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》也強(qiáng)調(diào)建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會(huì)治理體制，堅(jiān)持自治、法治、德治相結(jié)合，確保鄉(xiāng)村社會(huì)充滿(mǎn)活力、和諧有序。這是中國(guó)鄉(xiāng)村秩序變遷及治理轉(zhuǎn)型的一個(gè)發(fā)展方向，其標(biāo)志著既有的政治表達(dá)和公共討論從以往強(qiáng)調(diào)村民自治、管理民主向突出治理體系及治理有效轉(zhuǎn)換。從自治到治理、從民主到有效，不僅僅是一個(gè)語(yǔ)詞表達(dá)的外在轉(zhuǎn)換，其更為深層的意義是話(huà)語(yǔ)體系背后函攝的治理理念變遷及與此相伴而生的制度規(guī)則體系的重構(gòu)，這需要我們從一個(gè)更為深層、更為系統(tǒng)、更為立體的角度去理解分析。而作為勾連國(guó)家與社會(huì)，起著上通下達(dá)組織和協(xié)調(diào)作用的農(nóng)村基層政權(quán)，其運(yùn)作邏輯及治理能力直接型塑了鄉(xiāng)村治理樣態(tài)及發(fā)展走向，因此需現(xiàn)階段的鄉(xiāng)村治理研究給予足夠的重視。其中函攝的問(wèn)題有：鄉(xiāng)村治理與基層政權(quán)建設(shè)的關(guān)系在那里？在現(xiàn)階段的鄉(xiāng)村治理中，到底更應(yīng)該強(qiáng)調(diào)“重建社會(huì)”，通過(guò)鄉(xiāng)村社會(huì)的活力再造尋求秩序維系，還是應(yīng)該側(cè)重“回歸國(guó)家”，借助于國(guó)家的空間再造及其基層政權(quán)能力建設(shè)防止秩序失范并進(jìn)行公共產(chǎn)品供給？我們需要何種意義上的基層政權(quán)建設(shè)？以組織及制度嵌入的國(guó)家空間再造其社會(huì)邊界在哪里？如何通過(guò)基層政權(quán)建設(shè)推進(jìn)鄉(xiāng)村治理等等。對(duì)這些問(wèn)題的思考，不僅需要將其放逐于晚近以來(lái)基層政權(quán)建設(shè)的整體歷史脈絡(luò)，在梳理總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，就其目標(biāo)指涉及功能意涵達(dá)成一個(gè)基本的共識(shí)，更應(yīng)該從既有治理實(shí)踐面臨的問(wèn)題及政治需求入手，通過(guò)適切性、可及性的制度安排及支撐體系建設(shè)，以此架構(gòu)一個(gè)國(guó)家與社會(huì)良性互動(dòng)的鄉(xiāng)村治理體系。

一、為什么重提基層政權(quán)建設(shè)

就學(xué)術(shù)研究而言，對(duì)鄉(xiāng)村治理我們可以以村治場(chǎng)域中的“行動(dòng)者”為中心進(jìn)行討論，探討行為—角色—利益背后行動(dòng)者的現(xiàn)實(shí)地位、方式策略、行動(dòng)邏輯與村治影響，進(jìn)而進(jìn)行相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)。亦可以以制度為中心，探討制度—變遷—秩序背后的行為、規(guī)則與結(jié)構(gòu)，最終尋求制度機(jī)制的完善。但是，無(wú)論是以行動(dòng)者為中心的微觀考察，還是以制度為中心的宏觀討論，其視野投射的場(chǎng)域及所涉問(wèn)題根本都離不開(kāi)權(quán)力的空間敘事及政治表達(dá)。而在權(quán)力的空間敘事中，政治國(guó)家與鄉(xiāng)村社會(huì)的二域劃分，以及勾連這兩個(gè)領(lǐng)域的組織建設(shè)自然會(huì)進(jìn)入我們的視野。因?yàn)椤霸谝话阋饬x上，國(guó)家這一宏大的政治概念在實(shí)踐層面上更多的被理解為地方政府，即代表和實(shí)踐著國(guó)家的意圖和各類(lèi)方針政策，并承擔(dān)相應(yīng)維護(hù)政權(quán)穩(wěn)定職責(zé)的基層政權(quán)。地方政府包括省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)，其中，縣鄉(xiāng)兩級(jí)是直接與農(nóng)民發(fā)生各種關(guān)系的最基層政府，省市兩級(jí)政府在國(guó)家和農(nóng)民的關(guān)系框架中，主要起上傳下達(dá)的作用。能夠主導(dǎo)鄉(xiāng)村發(fā)展實(shí)踐的往往是鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級(jí)政府，而廣大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部則是國(guó)家意志的實(shí)踐主體，往往成為政府的代言人?！盵1]現(xiàn)代國(guó)家正是通過(guò)組織及圍繞組織運(yùn)作的制度嵌入，希冀下得去上得來(lái)的效果：一方面通過(guò)國(guó)家對(duì)社會(huì)的整合使得國(guó)家力量下得去，最終達(dá)致國(guó)家建構(gòu)，另一方面通過(guò)組織的上通下達(dá)和能量交換，使下面的呼聲和訴求能上得來(lái)，達(dá)到知識(shí)、信息及需求的雙向流動(dòng)，進(jìn)而提高國(guó)家的治理能力及治理成效。因此，以組織為中心，分析國(guó)家—組織—社會(huì)背后的治理邏輯及制度安排也是鄉(xiāng)村治理討論中一個(gè)很好的分析框架，這要求我們對(duì)勾連國(guó)家與社會(huì)的農(nóng)村基層政權(quán)給予足夠的重視。

引起本文討論的第二個(gè)因素是現(xiàn)階段基層政權(quán)建設(shè)在實(shí)踐和理論方面面臨的種種糾結(jié)和困惑。就實(shí)踐而言，基層政權(quán)建設(shè)是近現(xiàn)代中國(guó)國(guó)家建構(gòu)過(guò)程中憲制架構(gòu)與政治現(xiàn)代化發(fā)展的一個(gè)重要內(nèi)容，晚近中國(guó)鄉(xiāng)村治理中的基層政權(quán)建設(shè)，其實(shí)踐過(guò)程始終面臨著國(guó)家與社會(huì)、集權(quán)與分權(quán)、官治與民治、自上而下與自下而上等緊張關(guān)系，此種緊張關(guān)系亦引起了基層政權(quán)建設(shè)的實(shí)踐悖論：一方面，地方世界中的國(guó)家嵌入太重，難免造成如人民公社時(shí)期對(duì)社會(huì)創(chuàng)造活力的壓倒性窒息，最終影響鄉(xiāng)村發(fā)展;而另一方面，國(guó)家的退場(chǎng)又導(dǎo)致鄉(xiāng)村社會(huì)公共產(chǎn)品不濟(jì)及資本或灰惡勢(shì)力把持下的秩序失范。此種實(shí)踐悖論也引起了理論上的分歧雜陳、新舊云集，“重建社會(huì)”與“回歸國(guó)家”等聲音不絕于耳?！爸亟ㄉ鐣?huì)”論者主張通過(guò)鄉(xiāng)村社會(huì)自組織建設(shè)及傳統(tǒng)治理資源的挖掘和重建，形塑鄉(xiāng)村社會(huì)治理秩序。而“回歸國(guó)家”論者則希冀通過(guò)國(guó)家的空間再造及基層政權(quán)能力建設(shè)，為鄉(xiāng)村社會(huì)的公共產(chǎn)品供給和社會(huì)秩序維系提供力量。因此，這種實(shí)踐方面的悖論和理論方面的糾結(jié)，也需要我們重視這一問(wèn)題的探討。

二、

基層政權(quán)建設(shè)與現(xiàn)代國(guó)家的空間再造

晚近以來(lái)的中國(guó)農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)是在現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)這一大的時(shí)空背景下展開(kāi)的。肇事于反帝反封建和國(guó)家的現(xiàn)代化建設(shè)這兩大歷史任務(wù)，現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)是近現(xiàn)代中國(guó)歷史鋪敘的主線(xiàn)之一，其一方面在現(xiàn)代民族國(guó)家敘事替代王朝國(guó)家傳統(tǒng)的陵替過(guò)程中，通過(guò)國(guó)家的空間再造及其政權(quán)體系建設(shè)，將國(guó)家的權(quán)力邊界達(dá)致所轄疆土，并尋求轄轄民眾的身份認(rèn)同;另一方面按照現(xiàn)代民主國(guó)家的理念要求，通過(guò)憲制法律架構(gòu)及建制化的官僚體系運(yùn)作，鑄造國(guó)家運(yùn)行的民主化和法治化底色。而無(wú)論是民族國(guó)家建構(gòu)還是民主國(guó)家建設(shè)，尋求國(guó)家權(quán)力的空間在場(chǎng)及通過(guò)一定的制度架構(gòu)實(shí)現(xiàn)政權(quán)鞏固、社會(huì)管理等政治功能，是維系現(xiàn)代國(guó)家這一共同體作為一個(gè)整體得以存在并強(qiáng)大的必要努力之一。據(jù)此“對(duì)傳統(tǒng)社會(huì)的改造和重塑一直是民族國(guó)家建構(gòu)和現(xiàn)代化的主題，這樣的社會(huì)改造被稱(chēng)為規(guī)劃的社會(huì)變遷，傳統(tǒng)的國(guó)家結(jié)構(gòu)和社會(huì)形態(tài)是社會(huì)改造的對(duì)象，同時(shí)也是社會(huì)改造運(yùn)動(dòng)發(fā)生和展開(kāi)于其中的歷史背景和社會(huì)條件?！盵2]在社會(huì)改造過(guò)程中通過(guò)組織和制度嵌入及政治性符號(hào)的身份改造是現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)中一個(gè)重要所涉，晚近中國(guó)對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的改造，無(wú)論是政權(quán)下鄉(xiāng)、組織下鄉(xiāng)、法律下鄉(xiāng)，還是代表國(guó)家形象及其意識(shí)形態(tài)的符號(hào)、身份的下鄉(xiāng)，其開(kāi)展的因由及背后的深層邏輯恰恰如此。

隨著現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)的漸遞推進(jìn)，當(dāng)國(guó)家力量在進(jìn)入鄉(xiāng)村社會(huì)時(shí)，其面對(duì)的是一個(gè)傳承已久的鄉(xiāng)治秩序，此種鄉(xiāng)治秩序無(wú)論在社會(huì)的權(quán)力結(jié)構(gòu)及社群聯(lián)結(jié)體系，還是地方世界中人們對(duì)自己所屬的身份、符號(hào)以及社群的權(quán)威、秩序認(rèn)知，乃至背后反映的秩序邏輯及運(yùn)行法則等等方面，都與現(xiàn)代民族國(guó)家的要求相去甚遠(yuǎn)。因此，國(guó)家為了完成政治整合、資源汲取、社會(huì)動(dòng)員、身份認(rèn)同等宣示國(guó)家在場(chǎng)的建構(gòu)任務(wù)，必將通過(guò)建制化的政治手段重建國(guó)家權(quán)威的組織及制度嵌入，無(wú)論是清末民初的區(qū)鄉(xiāng)行政、人民公社時(shí)期的政社合一，還是改革開(kāi)放后的鄉(xiāng)政村治及后稅費(fèi)時(shí)代國(guó)家力量的部門(mén)條塊化下移，都是此種建構(gòu)訴求的實(shí)踐性嘗試。而在其中，基層政權(quán)建設(shè)正是實(shí)現(xiàn)此種任務(wù)的重犁，因?yàn)椤皣?guó)家政權(quán)建設(shè)是指國(guó)家通過(guò)官僚機(jī)構(gòu)的下沉，加強(qiáng)對(duì)基層社會(huì)的滲透和控制從而將分散、多中心的、割據(jù)性的權(quán)威體系，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€(gè)以現(xiàn)代國(guó)家組織為中心的權(quán)威結(jié)構(gòu)的過(guò)程?！盵3]在這一過(guò)程中，國(guó)家通過(guò)科層化的組織建制，以及法律制度等強(qiáng)制性力量的加持，實(shí)現(xiàn)了國(guó)家的空間再造及合法性敘事。

（一）“士紳自治”與“區(qū)鄉(xiāng)行政”

近代中國(guó)第一次集中化的鄉(xiāng)村基層政權(quán)建設(shè)起始于清末民初以鄉(xiāng)地保甲、區(qū)鄉(xiāng)行政、地方自治為代表的新政運(yùn)動(dòng)。清末民初，無(wú)數(shù)仁人志士提出以富國(guó)強(qiáng)兵為口號(hào)的中國(guó)早期現(xiàn)代化建設(shè)運(yùn)動(dòng)，當(dāng)國(guó)家企圖借助建制化的組織設(shè)置以加強(qiáng)地方社會(huì)控制及社會(huì)改造的時(shí)候，其首先面對(duì)的中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)是一個(gè)與立憲維新思想關(guān)于新型地方政府設(shè)想殊異的社會(huì)。這種社會(huì)無(wú)論是如費(fèi)正清所言的“士紳社會(huì)”[4]，還是其他論者所指的“吏民社會(huì)”[5]或者“官督紳辦”社會(huì)[6]，都不符合現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)的要求：一是國(guó)家的治理結(jié)構(gòu)由兩種秩序力量得以維系，一種是以皇權(quán)為中心自上而下的官僚體系，一種是以宗族士紳為中心的地方權(quán)力系統(tǒng)，這種治理格局就如費(fèi)孝通所說(shuō)的雙軌政治，在這一由“紳?rùn)?quán)和皇權(quán)主導(dǎo)的鄉(xiāng)村治理格局中，鄉(xiāng)村社會(huì)有自身的治理規(guī)則、治理領(lǐng)域和治理邏輯，是一個(gè)完全意義上的鄉(xiāng)村政治系統(tǒng)?！盵7]二是國(guó)家的統(tǒng)治力量，至少是官僚建制沒(méi)有沉入鄉(xiāng)村社會(huì)，“正式的皇權(quán)統(tǒng)轄只施行于都市地區(qū)和次都市地區(qū)……出來(lái)城墻之外，統(tǒng)轄權(quán)威的有效性便大大地減弱，乃至消失。”[8]三是“宗族特有的勢(shì)力卻維護(hù)著鄉(xiāng)村的安定和秩序?！盵9]鄉(xiāng)村社會(huì)的秩序依靠鄉(xiāng)紳、宗族等地方權(quán)威進(jìn)行自治，這些“地方權(quán)威并不經(jīng)由官方授權(quán)，其所依賴(lài)的支持系統(tǒng)主要來(lái)自于地方社會(huì)，由一系列相互配套的地方性制度保證?！盵10]他們?cè)趪?guó)家與地方社會(huì)直接擁有足夠的權(quán)力空間及行動(dòng)能力;四是民眾對(duì)國(guó)家及其政治性符號(hào)沒(méi)有一個(gè)清晰的身份認(rèn)同，宗法血緣關(guān)系是個(gè)人身份認(rèn)同的基本歸屬。這種狀態(tài)正如秦暉概括的“國(guó)權(quán)不下縣， 縣下惟宗族， 宗族皆自治， 自治靠倫理， 倫理造鄉(xiāng)紳?！盵5]

在維新思想的影響下，清末民初“中國(guó)政治的新生有賴(lài)于新型地方政府形成的思想觀念占了絕對(duì)上風(fēng)。”[11]于是，國(guó)家權(quán)力及相關(guān)組織如何進(jìn)入鄉(xiāng)村社會(huì)，改變鄉(xiāng)村社會(huì)狀況就被提上日程。在這一背景下，國(guó)家基層政權(quán)建設(shè)進(jìn)而被迅速推進(jìn)，《各省官制通則》《地方自治試行條例》《縣治戶(hù)口編查規(guī)則》《鄉(xiāng)自治制》等制度不斷頒布，鄉(xiāng)地保甲、區(qū)鄉(xiāng)行政、地方自治等新政措施也在各地不斷推進(jìn)，國(guó)家權(quán)力不斷伸入鄉(xiāng)村社會(huì)，國(guó)家政權(quán)建制也以不同形式在鄉(xiāng)村社會(huì)得以保存并逐步發(fā)展。但是經(jīng)濟(jì)上的財(cái)政壓力導(dǎo)致地方政府不得不聯(lián)合甚至吸納豪強(qiáng)惡霸進(jìn)入政權(quán)組織，以擴(kuò)大稅收、攫取資源進(jìn)而維持政權(quán)建設(shè)，導(dǎo)致國(guó)家權(quán)力的擴(kuò)展破壞了鄉(xiāng)村社會(huì)既有的“權(quán)力文化網(wǎng)絡(luò)”，基層政權(quán)蛻變?yōu)椤摆A利型經(jīng)紀(jì)”，替代了傳統(tǒng)的“保護(hù)型經(jīng)紀(jì)”，基層政權(quán)建設(shè)的“內(nèi)卷化”不斷形成[12]，造成費(fèi)孝通所說(shuō)的使雙軌政治演變?yōu)閱诬壵?，鄉(xiāng)村治理衰敗及秩序失范日益嚴(yán)重，最終使所謂的基層政權(quán)建設(shè)和地方自治嘗試以失敗告終。

（二）全面嵌入與政社合一

新中國(guó)成立后，新生的國(guó)家政權(quán)如何通過(guò)權(quán)力集中和權(quán)威再造，以提升社會(huì)動(dòng)員能力及基層控制，實(shí)現(xiàn)國(guó)家政治一體化和通過(guò)優(yōu)先發(fā)展工業(yè)和城市建立國(guó)民經(jīng)濟(jì)體系，是執(zhí)政黨面臨的重大問(wèn)題。建國(guó)初期國(guó)家通過(guò)土地革命、合作化和農(nóng)村社會(huì)主義改造等運(yùn)動(dòng)，最終建立了“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的高度集中統(tǒng)一的人民公社制度。人民公社制度的確立標(biāo)志著國(guó)家通過(guò)公社體制，將國(guó)家行政權(quán)力歷史性地嵌入到鄉(xiāng)村社會(huì)，其政社合一的體制使國(guó)家政權(quán)力量以歷史上前所未有的深度強(qiáng)制性滲透到了鄉(xiāng)村社會(huì)的每一個(gè)角落，實(shí)現(xiàn)了國(guó)家力量對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)及人民群眾的全方位覆蓋及資源汲取和統(tǒng)轄控制。

公社體制對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的全方位控制，是通過(guò)以下幾種方式進(jìn)行的：一是一元化的政黨建政。國(guó)家深入鄉(xiāng)村社會(huì)，通過(guò)黨組織和人民政府建設(shè)，實(shí)現(xiàn)了國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的全覆蓋和一元化領(lǐng)導(dǎo);二是依附性的經(jīng)濟(jì)控制。國(guó)家將強(qiáng)制性的行政權(quán)力與土地集體所有基礎(chǔ)上的集體生產(chǎn)和資源分配結(jié)合起來(lái)，實(shí)現(xiàn)了人民群眾在經(jīng)濟(jì)生活方面對(duì)國(guó)家的依附;三是革命化的政治動(dòng)員。人民公社通過(guò)革命化的動(dòng)員手段和社會(huì)主義改造運(yùn)動(dòng)，將國(guó)家意志及體現(xiàn)國(guó)家意志的一些意識(shí)形態(tài)符號(hào)滲透在群眾生活的方方面面，以此保證國(guó)家的行政命令和集體生產(chǎn)任務(wù)暢通無(wú)阻地實(shí)施;四是全能主義的社會(huì)整合。國(guó)家通過(guò)“組織軍事化 、生活集體化 、行動(dòng)戰(zhàn)斗化”等全能主義的整合方式，實(shí)現(xiàn)了國(guó)家行政權(quán)力對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)和人民群眾的嚴(yán)格控制。

政社合一的人民公社體制，使國(guó)家力量全方位的控制鄉(xiāng)村社會(huì)的公共生活乃至群眾私人生活，導(dǎo)致“主要的社會(huì)資源幾乎盡在國(guó)家的掌握之中，各種相對(duì)獨(dú)立的社會(huì)力量很難發(fā)育出來(lái)，國(guó)家和社會(huì)通過(guò)國(guó)家對(duì)社會(huì)強(qiáng)有力的滲透和控制而融為一體。”[13]看似國(guó)家在農(nóng)村的基層政權(quán)建設(shè)取得了較大成績(jī)，但是長(zhǎng)時(shí)間、高強(qiáng)度的以“剪刀差”和農(nóng)村服務(wù)城市為代表的資源汲取方式也造成鄉(xiāng)村發(fā)展緩慢，最終窒息了鄉(xiāng)村社會(huì)的自身活力和廣大人民群眾的生產(chǎn)積極性和自主性，“在鄉(xiāng)村社會(huì)實(shí)踐中給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村社會(huì)帶來(lái)了諸多不利影響。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平較低，農(nóng)村社會(huì)發(fā)展滯后，農(nóng)民日常生活也存在諸多問(wèn)題。”[14]最后導(dǎo)致在鄉(xiāng)村社會(huì)的內(nèi)部生發(fā)了解構(gòu)性的動(dòng)力。

（三）草根民主與社會(huì)重構(gòu)

上世紀(jì)70年代末，隨著由安徽省鳳陽(yáng)縣農(nóng)戶(hù)首創(chuàng)的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行，拉開(kāi)了中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的序幕，在改革推行下原先“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的人民公社體制逐漸解體。后來(lái)在填補(bǔ)舊有的基層控制機(jī)制失效造成鄉(xiāng)村社會(huì)無(wú)序和失范狀態(tài)的過(guò)程中，以廣西宜山縣為開(kāi)始的一些自治性的村民委員會(huì)組織在各地出現(xiàn)，這一管理形式由于與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的實(shí)際比較符合，隨后得到中央的肯定。1982年12月修改后的《中華人民共和國(guó)憲法》第95條規(guī)定“鄉(xiāng) 、民族鄉(xiāng) 、鎮(zhèn)是我國(guó)最基層的行政區(qū)域，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)域內(nèi)的行政工作由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府負(fù)責(zé)，設(shè)立人民代表大會(huì)和人民政府?！钡?110 條規(guī)定“農(nóng)村按居住地設(shè)立的村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織?！睉椃ㄒ試?guó)家根本法的形式，明確了村民委員會(huì)的法律地位。而1987年11月通過(guò)的《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法（試行）》，則系統(tǒng)確立了村民自治的基本原則和框架，至此“政社合一”的人民公社體制轉(zhuǎn)變成了“鄉(xiāng)政村治”的農(nóng)村基層政權(quán)運(yùn)作模式。

“鄉(xiāng)政村治”模式下，國(guó)家權(quán)力的收縮改變了對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的控制形式，使國(guó)家與基層社會(huì)的關(guān)系以及鄉(xiāng)村社會(huì)的組織形式發(fā)生了結(jié)構(gòu)性變化，“在基層農(nóng)村管理體制中就并存著兩個(gè)處于不同層面且相對(duì)獨(dú)立的權(quán)力：一是自上而下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（代表國(guó)家）的行政管理權(quán)，二是村委會(huì)（代表村民）的自治權(quán)?！盵15]鄉(xiāng)村社會(huì)從一個(gè)行政化的社會(huì)變成了群眾自治性的社會(huì)。由于其將國(guó)家的行政管理與鄉(xiāng)村社會(huì)的自主性發(fā)展契合起來(lái)，對(duì)于調(diào)動(dòng)農(nóng)民群眾的生產(chǎn)積極性和主動(dòng)性，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展作用重大。同時(shí)，實(shí)施“鄉(xiāng)政村治”使政府集中力量進(jìn)行行政引導(dǎo)，鄉(xiāng)村內(nèi)部事務(wù)由群眾自治性組織管理，國(guó)家與社會(huì)形成二元互動(dòng)的模式：一方面通過(guò)群眾民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，激活了鄉(xiāng)村社會(huì)的創(chuàng)造性活力，減少了國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)管理的成本;另一方面通過(guò)國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村群眾自治組織的指導(dǎo)協(xié)助和一些公共服務(wù)，提高了國(guó)家對(duì)基層社會(huì)的影響。然而“鄉(xiāng)政村治”的治理并非一帆風(fēng)順，由于國(guó)家權(quán)力的部分分權(quán)顯示出了更大的彈性和自主性，在與各方利益的互動(dòng)中形成了自身獨(dú)立的利益追求，加上這一制度設(shè)計(jì)本身存在的問(wèn)題和農(nóng)村社會(huì)不斷出現(xiàn)的新情況的影響，為此也引發(fā)了一系列問(wèn)題，需要新近的基層政權(quán)建設(shè)得以解決。

三、

鄉(xiāng)村治理：重建社會(huì)還是回歸國(guó)家？

（一）歷史考察得出的一般性結(jié)構(gòu)原則

激蕩百年有余的農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)歷史，構(gòu)成了近現(xiàn)代中國(guó)國(guó)家空間再造的一種歷史敘事。在尋求國(guó)家現(xiàn)代化及社會(huì)治理的實(shí)踐過(guò)程中，因應(yīng)于不同時(shí)空背景下的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題及政治需求，不同的基層政權(quán)建設(shè)模式及相應(yīng)的制度架構(gòu)鋪敘展呈，構(gòu)成了百年中國(guó)鄉(xiāng)村治理之路的一種本土化探索和努力。但是，無(wú)論這些模式基于何種目標(biāo)指涉進(jìn)行機(jī)制架構(gòu)，也不論這些模式呈現(xiàn)出何種制度面向，其在形成和實(shí)踐過(guò)程中卻始終面臨著國(guó)家與社會(huì)、官治與民治、集權(quán)與分權(quán)、自上而下與自下而上等治理選擇難題及陣痛糾結(jié)。對(duì)這些價(jià)值的選擇和平衡，也造成了不同階段鄉(xiāng)村治理的不同效果?，F(xiàn)階段的鄉(xiāng)村振興抑或鄉(xiāng)村治理實(shí)踐，亦面臨著這些選擇和糾結(jié)。以何種價(jià)值依歸進(jìn)行模式選擇，又以何種邏輯起點(diǎn)進(jìn)行制度的鋪陳，都是面臨的問(wèn)題。對(duì)此，基于百年實(shí)踐引出的一些討論，以及在此基礎(chǔ)上形成的一些經(jīng)驗(yàn)和一般性結(jié)構(gòu)原則，或許可能對(duì)新近開(kāi)展的鄉(xiāng)村治理實(shí)踐有很好的啟示。

第一，基層政權(quán)建設(shè)與鄉(xiāng)村治理。通過(guò)歷史的考察，我們看到鄉(xiāng)村基層政權(quán)建設(shè)的運(yùn)作邏輯和治理能力直接形塑了鄉(xiāng)村社會(huì)的治理水平及發(fā)展走向。清末民初的基層政權(quán)建設(shè)使雙軌政治變?yōu)閱诬壵?，在?duì)既有鄉(xiāng)村社會(huì)“權(quán)力的文化網(wǎng)絡(luò)”破壞的情況下，國(guó)家權(quán)力又無(wú)力提供秩序供給和規(guī)則輸送，反而在資源汲取的政治需求下，使“贏利型經(jīng)紀(jì)”替代了傳統(tǒng)的“保護(hù)型經(jīng)紀(jì)”，最終導(dǎo)致鄉(xiāng)村社會(huì)秩序失范及治理衰敗。而人民公社體制下的基層政權(quán)建設(shè)，由于國(guó)家力量的全能主義社會(huì)整合，政社不分、權(quán)力集中，導(dǎo)致國(guó)家與社會(huì)融為一體，高度集中統(tǒng)一的公社體制在實(shí)現(xiàn)國(guó)家權(quán)力對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)全范圍滲透的過(guò)程中，亦因?yàn)楦锩氖侄味鴮?dǎo)致對(duì)群眾私性生活的管控，看似權(quán)力無(wú)所不在、無(wú)所不能，恰恰危機(jī)四伏，最后因?yàn)閹讉€(gè)農(nóng)民的私下創(chuàng)造而被解構(gòu)。而鄉(xiāng)政村治下的基層政權(quán)建設(shè)，由于其制度的合理性而促進(jìn)了鄉(xiāng)村治理的良性發(fā)展，雖然有問(wèn)題，但是問(wèn)題也能在既有的制度框架下通過(guò)政策修正而加以解決。因此，農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)是現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)的一種鋪陳方式，其在鄉(xiāng)村治理中扮演著重要角色，也是鄉(xiāng)村治理的重要組成部分，其建設(shè)的理念設(shè)計(jì)、制度架構(gòu)和運(yùn)作邏輯直接決定了鄉(xiāng)村治理的生態(tài)及成效。

第二，基層政權(quán)建設(shè)與社會(huì)自治。百年中國(guó)基層政權(quán)建設(shè)歷史，基本上交織著兩個(gè)主題：一是國(guó)家權(quán)力的下沉和控制，二是基層自治的要求和表達(dá)。通過(guò)上文對(duì)基層政權(quán)建設(shè)歷史的考察，我們不難看到，在尋求國(guó)家權(quán)力在場(chǎng)的空間再造過(guò)程中，國(guó)家及其代表國(guó)家的組織及制度建構(gòu)，一直試圖通過(guò)基層政權(quán)的建制化努力，將觸角延伸到鄉(xiāng)村社會(huì)，達(dá)到對(duì)社會(huì)的控制。無(wú)論是清末民初的區(qū)鄉(xiāng)行政還是上世紀(jì)中葉的人民公社體制，都是這一目標(biāo)驅(qū)使的政治努力。但是，在國(guó)家權(quán)力嵌入的過(guò)程中，來(lái)自鄉(xiāng)村社會(huì)的自治性力量一直都試圖尋找自己的生存空間，進(jìn)而與國(guó)家權(quán)力游弋爭(zhēng)斗。由此，在基層政權(quán)建設(shè)過(guò)程中，如何對(duì)待社會(huì)自治就是一個(gè)很重要的問(wèn)題，對(duì)這個(gè)問(wèn)題的應(yīng)對(duì)，也直接造成了不同的鄉(xiāng)村治理效果。清末民初雖然提出了鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，但國(guó)家政權(quán)的努力還在于加強(qiáng)國(guó)家權(quán)力對(duì)區(qū)鄉(xiāng)乃至區(qū)鄉(xiāng)之下的鄉(xiāng)村控制，由于權(quán)力下沉對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)既有的“權(quán)力的文化網(wǎng)絡(luò)”破壞，導(dǎo)致了這一階段的基層政權(quán)建設(shè)以失敗而告終。而新中國(guó)成立初期的人民公社體制，由于國(guó)家權(quán)力的強(qiáng)制嵌入，直接造成了國(guó)家與社會(huì)混為一體，窒息了社會(huì)內(nèi)生活力和人民群眾的積極性和自主性，最后導(dǎo)致了由內(nèi)而外的解構(gòu)。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著村民自治的推行，國(guó)家權(quán)力從村一級(jí)收縮，鄉(xiāng)村社會(huì)的活力逐漸被激活，這也促進(jìn)了農(nóng)村的快速發(fā)展，但是權(quán)力擴(kuò)展的沖動(dòng)亦造成了自治的行政化傾向。因此，通過(guò)上述歷史考察，我們基本可以得到這些結(jié)論：基層政權(quán)建設(shè)不拒斥社會(huì)自治，它的活力更需要社會(huì)自治的支撐。同時(shí)，社會(huì)自治也需要國(guó)家力量的引導(dǎo)，只有將基層政權(quán)建設(shè)與社會(huì)自治協(xié)調(diào)發(fā)展好，才能促進(jìn)鄉(xiāng)村治理的良性發(fā)展，以國(guó)家權(quán)力的強(qiáng)制嵌入替代社會(huì)自身發(fā)展空間的做法，終將傷及基層政權(quán)在鄉(xiāng)村的權(quán)威而遭致失敗，而以社會(huì)自治排斥國(guó)家權(quán)力，亦會(huì)因?yàn)槿狈?guó)家力量的支持和引導(dǎo)而破壞鄉(xiāng)村自治的發(fā)展。

第三，基層政權(quán)建設(shè)與政府職能。從基層政權(quán)建設(shè)的歷史發(fā)展及成效看，強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)，絕不是意味著權(quán)力的一種單向控制和支配，也絕不是意味著一種行政權(quán)力的資源汲取和社會(huì)管控。加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)毋寧是促其向“小政府、強(qiáng)政府”的方向發(fā)展，因此秩序供給、規(guī)則輸送、公共服務(wù)和發(fā)展引導(dǎo)才是其根本目的。清末民初為了動(dòng)亂時(shí)代的政權(quán)維持而借助基層政權(quán)建設(shè)進(jìn)行資源攫取，以及人民公社時(shí)期為了支持城市和工業(yè)的發(fā)展而剪刀差的一種資源汲取，都由于背離了其內(nèi)在目的而達(dá)致問(wèn)題亂生。所以加強(qiáng)基層政權(quán)不是意味著國(guó)家強(qiáng)制性力量的加強(qiáng)，而是意味著國(guó)家公共職能的轉(zhuǎn)變：一是政府行為的范圍從無(wú)限走向有限，將由市場(chǎng)和社會(huì)主導(dǎo)的領(lǐng)域讓與市場(chǎng)和社會(huì)，而將自己作用力集中在諸如促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定、維護(hù)鄉(xiāng)村社會(huì)治安、引導(dǎo)民眾發(fā)展經(jīng)濟(jì)、提供公共產(chǎn)品等方面;二是政府行為的理念從管理走向服務(wù)。政府應(yīng)提高與各種非政府組織、私人組織和公民個(gè)人的合作、互動(dòng)、協(xié)調(diào)、配合，加強(qiáng)對(duì)公眾需求的回應(yīng)性，根據(jù)公眾需求來(lái)提供各種服務(wù);三是政府行為方式手段由主要依靠行政命令向多種方式綜合并用轉(zhuǎn)向。改變傳統(tǒng)以計(jì)劃指令為主進(jìn)行社會(huì)管理的手段，更強(qiáng)調(diào)通過(guò)經(jīng)濟(jì)、政策、法律手段使政府行為方式變得越來(lái)越民主、人性，進(jìn)而減少政府行為成本，增強(qiáng)行為的效能;四是政府行為目的從汲取轉(zhuǎn)為輸入。農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)從先前那種深入鄉(xiāng)村社會(huì)進(jìn)行資源汲取，轉(zhuǎn)為對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的發(fā)展及鄉(xiāng)村治理輸入資源和財(cái)力，并提供公共產(chǎn)品供給。

（二）既有實(shí)踐面臨的二元悖論

在現(xiàn)有的鄉(xiāng)村振興或鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中，到底更應(yīng)該強(qiáng)調(diào)“重建社會(huì)”，通過(guò)鄉(xiāng)村社會(huì)自身治理資源的重建尋求秩序供給，還是強(qiáng)調(diào)“回歸國(guó)家”，通過(guò)國(guó)家力量在鄉(xiāng)村社會(huì)的加強(qiáng)提高有效治理，除需要對(duì)中國(guó)鄉(xiāng)村治理整體歷史發(fā)展考量外，也應(yīng)對(duì)中國(guó)社會(huì)獨(dú)特的政治運(yùn)作邏輯和鄉(xiāng)村發(fā)展面臨的問(wèn)題進(jìn)行考察。行政主導(dǎo)是中國(guó)社會(huì)獨(dú)特的政治運(yùn)作邏輯，在現(xiàn)有的鄉(xiāng)村治理中，一方面隨著傳統(tǒng)治理資源的消解，鄉(xiāng)村的秩序維持和公共產(chǎn)品供給，迫切需要國(guó)家力量在場(chǎng)并作出應(yīng)有的努力。但是，另一方面，隨著村民自治尤其是稅費(fèi)改革后國(guó)家與村民關(guān)系在制度外表方面的消弱，國(guó)家力量進(jìn)而通過(guò)項(xiàng)目制、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼、轉(zhuǎn)移支付等手段，以部門(mén)條塊化的臉譜進(jìn)入鄉(xiāng)村社會(huì)，但是在進(jìn)入鄉(xiāng)村社會(huì)時(shí)，由于權(quán)力獲取方式的變化和村民信息不對(duì)稱(chēng)的現(xiàn)實(shí)，又造成資源的不平等獲取，最終造成基層政權(quán)的信任危機(jī)。這二元悖論及其造成的問(wèn)題，正是現(xiàn)階段基層政權(quán)建設(shè)中需要解決的問(wèn)題。

一方面，鄉(xiāng)村治理需要加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)。首先，隨著開(kāi)放的空間結(jié)構(gòu)及人員、知識(shí)和信息的流入流出，一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)是現(xiàn)有的鄉(xiāng)村社會(huì)較傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村社會(huì)，無(wú)論是社會(huì)結(jié)構(gòu)、文化樣式，還是人與人之間的交往倫理、行為模式和社會(huì)心理都發(fā)生了或多或少的變化，鄉(xiāng)村社會(huì)傳統(tǒng)治理資源及支撐化體系亦日漸消解，社群成員對(duì)鄉(xiāng)土社會(huì)的歸屬及互助紐帶也日漸脆弱，在此情況下，村莊內(nèi)部公共權(quán)力缺失、公共產(chǎn)品供給等都面臨著很大的問(wèn)題，而如果國(guó)家不在場(chǎng)，難免會(huì)導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理的無(wú)序和混亂，灰惡勢(shì)力及資本就會(huì)把持鄉(xiāng)村的發(fā)展;其次，在既有的鄉(xiāng)村振興中，脫貧致富依然是面臨的一個(gè)重要任務(wù)。為了脫貧致富，提高人民生活水平，就需要進(jìn)行跨越式發(fā)展，而在脫貧致富中鄉(xiāng)村自身的社會(huì)發(fā)育程度和社會(huì)自力量卻很難滿(mǎn)足現(xiàn)實(shí)要求，這在客觀上要求基層政權(quán)組織充分履行社會(huì)管理職能，發(fā)揮推動(dòng)和幫助作用，引導(dǎo)鄉(xiāng)村社會(huì)的跨越式發(fā)展。在中國(guó)行政主導(dǎo)的政治運(yùn)作邏輯下，一個(gè)高效有力的鄉(xiāng)村基層政權(quán)是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)的引導(dǎo)者，是農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力。相反如果沒(méi)有一個(gè)高效的基層政權(quán)引導(dǎo)幫助，鄉(xiāng)村社會(huì)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和人民生活質(zhì)量很難取得多大的進(jìn)展，脫貧致富也面臨很大的問(wèn)題;再次，現(xiàn)階段鄉(xiāng)村基層政權(quán)面臨的問(wèn)題，也迫切要求我們?cè)卩l(xiāng)村治理中加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)。改革開(kāi)放以來(lái)，由于村民自治制度的推行，鄉(xiāng)村社會(huì)呈現(xiàn)出“鄉(xiāng)政村治”的政治格局，在這種格局下，政府對(duì)村域的政權(quán)調(diào)控至少在制度外表方面能力弱化。尤為重要的是，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革力度加大，政府職能進(jìn)一步轉(zhuǎn)變，農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的取消，農(nóng)民對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的依賴(lài)性進(jìn)一步降低。這在一定程度上弱化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在老百姓心中的“無(wú)所不能”的形象，鄉(xiāng)村基層政權(quán)組織的權(quán)威也大大受到削弱，鄉(xiāng)村社會(huì)基層政權(quán)面臨著權(quán)威問(wèn)題、財(cái)力問(wèn)題、人力問(wèn)題等，這些問(wèn)題的存在導(dǎo)致基層政權(quán)出現(xiàn)“權(quán)小、責(zé)大、能弱”等張力，必然影響了基層政權(quán)作用的發(fā)揮，也不利于鄉(xiāng)村社會(huì)的發(fā)展，所以應(yīng)對(duì)這些問(wèn)題，在現(xiàn)有的鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中需要加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)。

另一方面，權(quán)力不斷介入又造成一些新的問(wèn)題。首先，國(guó)家權(quán)力的部門(mén)條塊化下沉與基層政府權(quán)力的懸浮。以村民自治為架構(gòu)的鄉(xiāng)村治理體系變遷，使國(guó)家與鄉(xiāng)村社會(huì)的關(guān)系，至少在制度外表方面有了很大的變化，國(guó)家行政權(quán)力觸角上移至鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下實(shí)行村民自治。在這一體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)是我國(guó)國(guó)家政權(quán)在農(nóng)村的基層組織，具有上通下達(dá)的橋梁作用，“上邊千條線(xiàn)，下邊一針穿”，由于其直接面對(duì)國(guó)家與社會(huì)，維系了國(guó)家與社會(huì)的聯(lián)系，因此，一開(kāi)始在這一體制下鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)承擔(dān)著很重的任務(wù)，黨的路線(xiàn)、方針、政策及國(guó)家的憲法、法律和法規(guī)，都要靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)組織在農(nóng)村貫徹落實(shí)，計(jì)劃生育、農(nóng)業(yè)稅收繳等事務(wù)需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)監(jiān)督實(shí)施，鄉(xiāng)村道路、水利灌溉等公共設(shè)施的修繕也需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織。但是在取消農(nóng)業(yè)稅后，國(guó)家政權(quán)力量通過(guò)項(xiàng)目制的形式，以部門(mén)條塊化的方式下沉到鄉(xiāng)村社會(huì)，與農(nóng)戶(hù)發(fā)生直接聯(lián)系，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)與農(nóng)民的聯(lián)系日益削弱，有學(xué)者把這種現(xiàn)象概括為懸浮型政府，這就對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)的功能、作用與定位造成了困惑，如何在新的環(huán)境下找尋鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)的地位和作用，也是現(xiàn)階段鄉(xiāng)村治理基層政權(quán)建設(shè)中面臨的問(wèn)題。其次，資源下鄉(xiāng)與與民爭(zhēng)利。后稅費(fèi)時(shí)代，國(guó)家權(quán)力與鄉(xiāng)村社會(huì)的制度性聯(lián)系看似薄弱，但是，區(qū)別與傳統(tǒng)那種行政命令、社會(huì)管控及資源汲取的連接方式，這時(shí)候國(guó)家權(quán)力通過(guò)轉(zhuǎn)移支付、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼、項(xiàng)目制等面孔進(jìn)入鄉(xiāng)村社會(huì)，這些資本、物資、人力、技術(shù)的輸入，在給鄉(xiāng)村社會(huì)帶來(lái)巨大資源供給的同時(shí)，也出現(xiàn)了基層政權(quán)與民爭(zhēng)利的問(wèn)題，由于原子化的村民個(gè)體在面對(duì)名目繁多的各種資源輸入時(shí)，基于自身信息、渠道的限制，難免造成這些資源在輸入時(shí)難以平等的惠濟(jì)普通村民，往往造成國(guó)家權(quán)力的資源輸入與農(nóng)村社會(huì)中業(yè)已形成的政治精英、經(jīng)濟(jì)精英、文化精英等權(quán)力尋租和截取，造成權(quán)力與民爭(zhēng)利的局面，影響了權(quán)力應(yīng)有的公共性姿態(tài)和權(quán)威，造成基層政權(quán)在人民群眾中威望、公信力的削弱，最終也無(wú)益于鄉(xiāng)村治理中的基層政權(quán)建設(shè)。再次，村政關(guān)系的科層化傾向。在鄉(xiāng)政村治的制度架構(gòu)下，基層政權(quán)與村民自治組織的關(guān)系一直是一個(gè)老生常談的問(wèn)題，既有討論大多圍繞“兩委”關(guān)系的處理，進(jìn)而由此導(dǎo)致的基層政權(quán)在行政發(fā)包的績(jī)效驅(qū)動(dòng)下對(duì)村民自治的侵蝕，以及在授權(quán)關(guān)系影響下權(quán)力獲取方式變動(dòng)引起村自治組織當(dāng)家人/代理人的角色定位模糊及與社會(huì)脫節(jié)矛盾等問(wèn)題展開(kāi)。但是，除卻兩委關(guān)系討論，新近村政關(guān)系的科層化傾向及村書(shū)記兼任村主任的制度全面推行，這里面對(duì)既有制度架構(gòu)的挑戰(zhàn)，以及因此引起的問(wèn)題，可能是現(xiàn)有鄉(xiāng)村治理中基層政權(quán)建設(shè)面臨的新問(wèn)題。在稅費(fèi)改革前，農(nóng)村自治組織的運(yùn)行及人員工資主要靠村提留進(jìn)行補(bǔ)給，但是稅費(fèi)改革后，農(nóng)業(yè)稅的取消導(dǎo)致這部分經(jīng)費(fèi)主要由國(guó)家財(cái)政支持，而國(guó)家在大幅度進(jìn)行資源下鄉(xiāng)及工資津貼補(bǔ)給的過(guò)程中，亦越來(lái)越按照行政機(jī)關(guān)科層制的管理模式對(duì)村自治組織進(jìn)行日常紀(jì)律管理和績(jī)效考核，如坐班制的推行、績(jī)效考核獎(jiǎng)勵(lì)等等，這就導(dǎo)致村自治組織的職業(yè)化、科層化、行政化日益彰顯。而5月5日，中共中央國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見(jiàn)》明確提到：“建立健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，發(fā)揮群眾參與治理主體作用，增強(qiáng)鄉(xiāng)村治理能力。強(qiáng)化農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)作用，全面推行村黨組織書(shū)記通過(guò)法定程序擔(dān)任村委會(huì)主任和村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織、合作經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人，健全以財(cái)政投入為主的穩(wěn)定的村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制?！盵16]以財(cái)政投入為主的穩(wěn)定的村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制和村支書(shū)兼任村主任制度的推行，就對(duì)既有制度架構(gòu)及治理理念提出了新的挑戰(zhàn)，也對(duì)鄉(xiāng)村治理中的基層政權(quán)建設(shè)提出了新的要求。

（三）

權(quán)威塑造：鄉(xiāng)村治理中基層政權(quán)建設(shè)的根本

對(duì)歷史考察得出的一般性結(jié)構(gòu)原則分析和既有鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中基層政權(quán)建設(shè)面臨的二元悖論探討，我們不難看出，在新近開(kāi)展的鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中究竟應(yīng)該強(qiáng)調(diào)“回歸國(guó)家”還是“重建社會(huì)”，本身就不是一個(gè)非此即彼的問(wèn)題。在鄉(xiāng)村治理中，既有實(shí)踐面臨的種種問(wèn)題，一方面與國(guó)家權(quán)力的消極無(wú)為息息相關(guān)，另一方面也與權(quán)力下鄉(xiāng)并沒(méi)有增進(jìn)治理有效有關(guān)。作為國(guó)家政權(quán)基礎(chǔ)的基層政權(quán)，其處在國(guó)家與社會(huì)的鏈接地帶，其一方面是國(guó)家權(quán)力在基層社會(huì)的組織建制，代表著國(guó)家以國(guó)家的身份及政治需求履行政治功能。另一方面，在社會(huì)結(jié)構(gòu)中，它又與鄉(xiāng)村社會(huì)有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，這種治理結(jié)構(gòu)上的位階設(shè)置，使基層政權(quán)這一節(jié)點(diǎn)在鄉(xiāng)村治理中起著非常重要的作用。面對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)自身傳統(tǒng)治理資源消解的不爭(zhēng)現(xiàn)實(shí)，在中國(guó)獨(dú)特的政治運(yùn)作邏輯下，如果單憑社會(huì)自治的那種理論上的美好設(shè)計(jì)，難免導(dǎo)致鄉(xiāng)村社會(huì)的失序和公共產(chǎn)品不濟(jì)。因此，在鄉(xiāng)村治理中基層政權(quán)“是新時(shí)期推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)建設(shè)、促進(jìn)廣大農(nóng)村地區(qū)社會(huì)和諧穩(wěn)定、全面承擔(dān)農(nóng)村涉農(nóng)項(xiàng)目和事務(wù)的組織者、參與者和行為主體?！盵17]要鞏固和完善基層政權(quán)組織在鄉(xiāng)村的發(fā)展，確保黨群干群關(guān)系的順暢，就必須加強(qiáng)和完善基層政權(quán)建設(shè)，鞏固和加強(qiáng)鄉(xiāng)村基層政權(quán)建設(shè)，是國(guó)脈之所系、穩(wěn)定之所倚的大事。只有在黨委、政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織權(quán)威、建立健全農(nóng)村基層黨政組織、充分發(fā)揮農(nóng)村黨支部和村民委員會(huì)的作用，才能從根本上促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)的發(fā)展。

但是，由于基層政權(quán)代表著國(guó)家以及國(guó)家背后的各種資源、機(jī)會(huì)、利益。因此，基層政權(quán)下鄉(xiāng)的過(guò)程本身就是一個(gè)資源分配和機(jī)會(huì)供給的過(guò)程，基層政權(quán)建設(shè)能否推進(jìn)鄉(xiāng)村社會(huì)的有效治理，取決于基層政權(quán)基于公共品行的運(yùn)作操守，以及在這一操守下建立的公信力及權(quán)威網(wǎng)絡(luò)。因此，鄉(xiāng)村治理中的基層政權(quán)建設(shè)到底應(yīng)該建設(shè)什么，我們認(rèn)為不是建設(shè)其統(tǒng)治力或者管控力，亦不是建設(shè)其資源汲取能力，而毋寧是權(quán)威建設(shè)，權(quán)威才是現(xiàn)階段鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中基層政權(quán)建設(shè)的根本。一個(gè)權(quán)威高效的基層政權(quán)對(duì)于維護(hù)鄉(xiāng)村社會(huì)穩(wěn)定、引導(dǎo)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)脫貧致富提高人民生活水平，推進(jìn)鄉(xiāng)村基層民主政治建設(shè)、推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)和和諧社會(huì)建設(shè)都有十分重要的意義。而一個(gè)軟弱渙散的基層政權(quán)，非但不能引導(dǎo)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而且可能會(huì)因?yàn)闊o(wú)力應(yīng)對(duì)各種危機(jī)，導(dǎo)致人們對(duì)其能力失去信任，而“一旦政府的效力受到懷疑，一場(chǎng)管理危機(jī)便在所難免;而如果不能得到及時(shí)解決，這種管理危機(jī)可能最終演變?yōu)槊裰魑C(jī)?！盵18]所以在現(xiàn)階段的鄉(xiāng)村治理中，我們應(yīng)將提高鄉(xiāng)村基層政權(quán)權(quán)威建設(shè)放在重要位置。鄉(xiāng)村基層政權(quán)建設(shè)的實(shí)質(zhì)是加強(qiáng)國(guó)家權(quán)威在鄉(xiāng)村社會(huì)的地位，鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，密切黨群、干群關(guān)系，發(fā)展和維護(hù)群眾利益，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的全面發(fā)展。

四、

權(quán)威的結(jié)構(gòu)化建設(shè)：邊界厘定下的應(yīng)有選擇

立基于歷史考察形成的一般性結(jié)構(gòu)原則及既有實(shí)踐面臨的二元悖論考察，我們認(rèn)為鄉(xiāng)村治理中的基層政權(quán)建設(shè)不是加強(qiáng)基層政權(quán)的權(quán)力范圍及領(lǐng)域，也不是加強(qiáng)基層政權(quán)的控制力及手段方式，而是通過(guò)基層政權(quán)權(quán)威建設(shè)，形成國(guó)家在鄉(xiāng)村社會(huì)的內(nèi)在威望及影響力。而如何達(dá)到這種影響力，可能存在一個(gè)權(quán)威的結(jié)構(gòu)化建制問(wèn)題，這恰恰也是國(guó)家空間再造及其社會(huì)邊界厘定下基層政權(quán)建設(shè)的應(yīng)有選擇。

（一）互嵌共生共強(qiáng)是目標(biāo)

作為國(guó)家治理重要組成部分的鄉(xiāng)村治理，其治理機(jī)制的架構(gòu)設(shè)計(jì)和具體制度的漸遞展開(kāi)，本身就應(yīng)該符合治理自身應(yīng)有的一些理念限制和邏輯函攝。從理論上來(lái)講，國(guó)家治理抑或所謂的國(guó)家治理體系及治理能力的現(xiàn)代化，本身就不同于統(tǒng)治或者管理，它不是單憑國(guó)家力量一廂情愿的長(zhǎng)驅(qū)直入就能達(dá)到應(yīng)有的效果，亦不是一個(gè)社會(huì)拒斥國(guó)家力量的一種自生自滅，毋寧是一個(gè)國(guó)家與社會(huì)的結(jié)構(gòu)平衡問(wèn)題，也正是在這一意義上才能形成社會(huì)治理的共識(shí)。而從我國(guó)鄉(xiāng)村治理的歷史發(fā)展看，國(guó)家與鄉(xiāng)村社會(huì)的關(guān)系經(jīng)歷了從依賴(lài)到強(qiáng)制再到指導(dǎo)的發(fā)展脈絡(luò)，但是無(wú)論這種發(fā)展怎么變化，其內(nèi)部一直暗含著國(guó)家與社會(huì)的互動(dòng)以及在互動(dòng)影響下二者生存空間及權(quán)力邊界的厘定問(wèn)題?，F(xiàn)階段鄉(xiāng)村治理的良性發(fā)展和秩序建構(gòu)，一方面需要加強(qiáng)國(guó)家的權(quán)威以及國(guó)家權(quán)威引導(dǎo)下的鄉(xiāng)村秩序，另一方面也要重視鄉(xiāng)村社會(huì)自身治理資源的挖掘及功能發(fā)揮。因此，良好的鄉(xiāng)村治理是在對(duì)國(guó)家權(quán)力與社會(huì)自治合理的空間劃分，以及在空間劃分基礎(chǔ)上二者功能能力的培植發(fā)育，進(jìn)而達(dá)到雙向合作、互動(dòng)共進(jìn)的目的。鄉(xiāng)村治理中基層政權(quán)的權(quán)威建設(shè)，應(yīng)以達(dá)到國(guó)家與社會(huì)的互嵌共生共強(qiáng)為目的，此種治理的結(jié)構(gòu)化模式，才會(huì)一方面提高基層政權(quán)與鄉(xiāng)村社會(huì)的融合度及權(quán)威，另一方面亦可以盤(pán)活鄉(xiāng)村社會(huì)自身治理資源的發(fā)展，進(jìn)而將國(guó)家力量的外部介入與鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)部力量的發(fā)育以及內(nèi)生秩序與外生秩序共治激活起來(lái)，最終將單向度的、自上而下的、層級(jí)式的治理模式變成一種各種治理資源縱橫拓展的、整體性的治理網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，達(dá)到治理資源整合。

（二）公共性是價(jià)值皈依

公共性是政治統(tǒng)治與政府合法性的內(nèi)在基礎(chǔ)，現(xiàn)有鄉(xiāng)村治理中的秩序失范及農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)面臨的各種問(wèn)題，一個(gè)重要的原因就是基層政權(quán)的公共性缺失。一方面稅費(fèi)改革后，在農(nóng)村公共資源和公共產(chǎn)品供給方面，國(guó)家力量繞過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過(guò)部門(mén)條塊化下沉，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)與農(nóng)民聯(lián)系的日益松散和消極，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)無(wú)力也無(wú)意進(jìn)行公共資源和產(chǎn)品的供給，進(jìn)而影響了其公共性和權(quán)威。但是，另一方面，基于自利化的權(quán)力傾向和授權(quán)關(guān)系影響下的唯上主義，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)又存在官僚化、與民爭(zhēng)利、精英勾結(jié)等問(wèn)題，甚至逐步溢生出自身的利益體系及政治運(yùn)作邏輯，這脫離了鄉(xiāng)村社會(huì)基礎(chǔ)，侵蝕了其公共性及權(quán)威樹(shù)立。因此，公共性建構(gòu)以及圍繞公共性的制度組織建設(shè)，才是基層政權(quán)權(quán)威建設(shè)以及鄉(xiāng)村治理的價(jià)值皈依，這意味著基層政權(quán)建設(shè)不是權(quán)力范圍和控制的擴(kuò)張，而更為根本的是基層政府的角色定位和權(quán)力品性的公共性加持，進(jìn)而通過(guò)保護(hù)公民利益、提供公共服務(wù)真正使基層政權(quán)成為國(guó)家公共機(jī)構(gòu)，提升國(guó)家權(quán)威在鄉(xiāng)村社會(huì)的影響力。

（三）權(quán)威的制度化建構(gòu)是路徑

基層政權(quán)的權(quán)威建設(shè)以及立基于權(quán)威基礎(chǔ)上鄉(xiāng)村治理的有效推進(jìn)，需要通過(guò)權(quán)威的制度化建設(shè)形成一定的政治運(yùn)作規(guī)則。這種規(guī)則包括明晰的權(quán)力范圍及職責(zé)規(guī)則、公開(kāi)透明的權(quán)力運(yùn)行規(guī)則、體系內(nèi)外的權(quán)力監(jiān)督規(guī)則。明晰的權(quán)力范圍及職責(zé)規(guī)則，需要就農(nóng)村基層政權(quán)的地位、作用及國(guó)家在公共資源及財(cái)政分配中對(duì)基層政權(quán)給予一個(gè)明確的定位，并就基層政權(quán)權(quán)力邊界及與鄉(xiāng)村社會(huì)的關(guān)系及基本職責(zé)做出明確的規(guī)定。公開(kāi)透明的權(quán)力運(yùn)行規(guī)則要求對(duì)基層政權(quán)在公共服務(wù)、社會(huì)管理過(guò)程中權(quán)力的運(yùn)行范圍及程序做出明確的規(guī)定。而體制內(nèi)外的權(quán)力監(jiān)督規(guī)則要求通過(guò)制度化的措施激活權(quán)力監(jiān)督機(jī)制。只有國(guó)家將這些環(huán)節(jié)的規(guī)則通過(guò)規(guī)范化、程序化的制度設(shè)計(jì)得以健全并進(jìn)而落實(shí)推進(jìn)，才能規(guī)范鄉(xiāng)村治理，使基層政權(quán)的運(yùn)作依法進(jìn)行，進(jìn)而樹(shù)立國(guó)家法律與制度的權(quán)威。

（四）三治結(jié)合是運(yùn)行方式

自上而下一元化的權(quán)威建構(gòu)路徑和鄉(xiāng)村社會(huì)多元化的現(xiàn)實(shí)，是中國(guó)作為一個(gè)大國(guó)在鄉(xiāng)村治理中面臨的矛盾沖突。在鄉(xiāng)村治理中，一方面國(guó)家對(duì)地方割據(jù)的消除和公共性規(guī)則的權(quán)威壟斷及制度嵌入，是現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)的必然選擇。另一方面，我們不能不承認(rèn)“在轉(zhuǎn)型期的鄉(xiāng)土社會(huì)，無(wú)論是自然性秩序與建構(gòu)性秩序，還是原生型秩序、次生型秩序及外生型秩序，都有可能同時(shí)存在?！盵19]不管已發(fā)生多大的變遷，鄉(xiāng)村社會(huì)依然或多或少是一個(gè)在地方性知識(shí)整合下的熟人半熟人社會(huì)，共同體內(nèi)部的非正式規(guī)范及道德戒律依然對(duì)這一社群內(nèi)部的行動(dòng)者有很強(qiáng)的約束力。因此，在這一社會(huì)現(xiàn)實(shí)下，基層政權(quán)能否有效嵌入既有的鄉(xiāng)村社會(huì)，取決于其與鄉(xiāng)村社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的適切性和融合度，以及在此基礎(chǔ)上形成的公共權(quán)威和公信力。因此，這一社會(huì)現(xiàn)實(shí)要求基層政權(quán)在其權(quán)力運(yùn)作及社會(huì)管理過(guò)程中，要將國(guó)家法治、村民自治和傳統(tǒng)德治結(jié)合起來(lái)，“按照‘自治、法治、德治相結(jié)合’的原則優(yōu)化整合多元規(guī)范結(jié)構(gòu)，構(gòu)建出以正式規(guī)范（國(guó)家法律、政策、黨內(nèi)法規(guī)等）為基礎(chǔ)，以非正式規(guī)范（村規(guī)民約等）為補(bǔ)充的多元規(guī)范合作治理結(jié)構(gòu)。強(qiáng)化國(guó)家法律在維護(hù)農(nóng)民權(quán)益、規(guī)范市場(chǎng)運(yùn)行、農(nóng)業(yè)支持保護(hù)、生態(tài)環(huán)境治理、化解農(nóng)村社會(huì)矛盾等方面的權(quán)威地位。發(fā)揮自治章程、村規(guī)民約的積極作用。強(qiáng)化道德規(guī)范的教化作用，引導(dǎo)農(nóng)民向上向善、孝老愛(ài)親、重義守信、勤儉持家。”[20]這樣才能使基層政權(quán)嵌入鄉(xiāng)村社會(huì)治理，進(jìn)而達(dá)到權(quán)威樹(shù)立和治理有效。

（五）能力和隊(duì)伍建設(shè)是保障

而基層政權(quán)組織發(fā)揮作用的大小，就取決于其能力的強(qiáng)弱，所以基層政權(quán)的權(quán)威建設(shè)中要把加強(qiáng)基層政權(quán)能力建設(shè)放在重要位置?；鶎诱?quán)能力是政府能力的一個(gè)重要組成部分，而政府能力是“為完成政府職能規(guī)范的目標(biāo)和任務(wù)，擁有一定的公共權(quán)力的政府組織所具有的維持本組織的穩(wěn)定存在和發(fā)展，有效地治理社會(huì)的能量和力量的總和?！盵21]鄉(xiāng)村基層政權(quán)能力就是最低一級(jí)國(guó)家政權(quán)，在整合和運(yùn)用各種社會(huì)資源和管理手段，履行自身職能，有效實(shí)現(xiàn)公共管理目標(biāo)的本領(lǐng)和力量。它是整體性與多項(xiàng)性的結(jié)合，是權(quán)威與高效的統(tǒng)一。而作為整體性與多項(xiàng)性結(jié)合的能力體，它是各個(gè)單項(xiàng)能力的有機(jī)結(jié)合。一是社會(huì)整合能力，即基層政權(quán)組織在規(guī)范和協(xié)調(diào)不同社會(huì)利益，保證與國(guó)家政治體系一體化的基礎(chǔ)上，動(dòng)員整合各種社會(huì)資源，實(shí)現(xiàn)本地區(qū)政治體系有序和統(tǒng)一運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)全面發(fā)展方面所具有的能力。二是環(huán)境應(yīng)變能力，即基層政權(quán)組織能否應(yīng)對(duì)國(guó)內(nèi)外環(huán)境的變化，根據(jù)外界環(huán)境的具體要求，調(diào)整自己的策略，防范和化解社會(huì)危機(jī)，促進(jìn)鄉(xiāng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定的能力;三是制度設(shè)計(jì)和執(zhí)行能力，即基層政權(quán)組織能否有力的貫徹和執(zhí)行國(guó)家方針政策，并結(jié)合本地實(shí)際，創(chuàng)造性進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，并保證其高效實(shí)施的能力。同時(shí)，隊(duì)伍建設(shè)也是基層政權(quán)權(quán)威建設(shè)的重要保障?；鶎痈刹筷?duì)伍是國(guó)家與人民相聯(lián)系的橋梁和紐帶，鄉(xiāng)村治理中把黨和國(guó)家的方針落到實(shí)處，靠的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的扎實(shí)工作。在體制既定的情況下，基層政權(quán)能力的高低主要取決于干部隊(duì)伍的素質(zhì)和能力。所以加強(qiáng)基層政權(quán)權(quán)威建設(shè)，就要加強(qiáng)干部隊(duì)伍建設(shè)，增強(qiáng)干部隊(duì)伍的文化水平，不斷提高其分析問(wèn)題、處理問(wèn)題、解決問(wèn)題的能力，加快其思想觀念和工作作風(fēng)轉(zhuǎn)變，克服“等靠要”的思想，加強(qiáng)廉政建設(shè)。

五、結(jié)語(yǔ)

治理體系的科學(xué)架構(gòu)和治理有效的實(shí)際實(shí)現(xiàn)是鄉(xiāng)村振興抑或鄉(xiāng)村治理的基礎(chǔ)，在基層政權(quán)公共討論方面出現(xiàn)的不同認(rèn)知，其實(shí)反應(yīng)了既有鄉(xiāng)村治理的公共討論始終存在國(guó)家主義和社會(huì)自主兩種觀察方式及話(huà)語(yǔ)體系。國(guó)家主義強(qiáng)調(diào)國(guó)家的空間在場(chǎng)和權(quán)威壟斷，將社會(huì)及其行動(dòng)空間視為國(guó)家政權(quán)應(yīng)予介入并改造的對(duì)象之一。在這一認(rèn)知視角下，所謂的農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)，就是通過(guò)國(guó)家力量的組織嵌入以及圍繞組織運(yùn)作的制度加持，將國(guó)家以外的社會(huì)空間收編入既有的國(guó)家政治體系，并進(jìn)而實(shí)現(xiàn)政治整合。而社會(huì)自主的視角則強(qiáng)調(diào)從鄉(xiāng)村社會(huì)自身觀察并理解社會(huì)治理，強(qiáng)調(diào)社會(huì)自身的內(nèi)生秩序及空間維護(hù)，在這一認(rèn)知模式下，所謂的基層政權(quán)建設(shè)，亦更加關(guān)注政權(quán)組織的公共性指涉及社會(huì)邊界。但是，治理不同于統(tǒng)治，亦不同于管理，鄉(xiāng)村治理中的基層政權(quán)建設(shè)，其重點(diǎn)不在于擴(kuò)大國(guó)家行政權(quán)力的范圍和領(lǐng)域，也不在于提高國(guó)家權(quán)力的強(qiáng)制，而更在于在多元合作主體的共治下，厘定權(quán)力空間表達(dá)的范圍和邊界，提升權(quán)力的公共性操守和運(yùn)作品質(zhì)，進(jìn)而提升其內(nèi)在的權(quán)威和影響力，其是一種超越外在物質(zhì)建設(shè)的一種內(nèi)在隱形影響力建設(shè)。對(duì)此，通過(guò)各種制度架構(gòu)及耦合機(jī)制形成的權(quán)威的結(jié)構(gòu)化建制，才能最終促進(jìn)國(guó)家與鄉(xiāng)村社會(huì)互嵌共生共強(qiáng)的治理格局。

參考文獻(xiàn)：

[1]李珂.鄉(xiāng)村精英：鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施中國(guó)家與民眾的有機(jī)勾連[J].貴州大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2018（5）：99-105.

[2]周慶智.中國(guó)基層社會(huì)秩序變遷及其建構(gòu)涵義[J].華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版），2018（1）：17-33.

[3]張靜.現(xiàn)代公共規(guī)則與鄉(xiāng)村社會(huì)[M].上海：上海書(shū)店出版社，2006：44.

[4]費(fèi)孝通.鄉(xiāng)土中國(guó)[M].上海：上海人民出版社，2007：275-293.

[5]秦暉.傳統(tǒng)中華帝國(guó)的鄉(xiāng)村基層控制：漢唐間的鄉(xiāng)村組織[M]//黃宗智.中國(guó)鄉(xiāng)村研究：第1輯.北京：商務(wù)印書(shū)館，2003：2-39.

[6]項(xiàng)繼權(quán).中國(guó)鄉(xiāng)村治理的層級(jí)及其變遷——兼論當(dāng)前鄉(xiāng)村體制的改革[J].開(kāi)放時(shí)代，2008（3）：77-87.

[7]徐勇.中國(guó)農(nóng)村村民自治[M]. 增訂版.北京：生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店，2018.

[8]馬克斯·韋伯.儒教與道教[M].南京：江蘇人民出版社，2000：93.

[9]W.古德.家庭[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，1986：166.

[10]張靜.基層政權(quán)：鄉(xiāng)村制度諸問(wèn)題[M].杭州：浙江人民出版社，2000：26.

[11]王鳳杰.略論民國(guó)時(shí)期奉天省農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)[J].社會(huì)科學(xué)輯刊，2012（4）：183-186.

[12]杜贊奇.文化、權(quán)力與國(guó)家： 1900—1942 年的華北農(nóng)村[M].劉東，王福明，譯.南京：江蘇人民出版社，1994：205-232.

[13]孫立平.轉(zhuǎn)型與斷裂[M].北京：清華大學(xué)出版社，2004：102.

[14]高其才，池建華.改革開(kāi)放40年來(lái)中國(guó)特色鄉(xiāng)村治理體制：歷程·特質(zhì)·展望[J].學(xué)術(shù)交流，2018（11）：66-77.

[15]徐勇.論鄉(xiāng)政管理與村民自治的有機(jī)銜接[J].華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），1997（1）：22-28.

[16]中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見(jiàn)[N].人民日?qǐng)?bào)，2019-05-06（1）.

[17]馬良燦，王一帆.基層政權(quán)組織行為的制度邏輯——基于一項(xiàng)文獻(xiàn)研究的考察與評(píng)析[J].貴州大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2013（2）：11-17.

[18]王紹光.有效的政府與民主[J].戰(zhàn)略與管理，2002（6）：89-101.

[19]陳寒非.從一元到多元：鄉(xiāng)土精英的身份變遷與習(xí)慣法的成長(zhǎng)[J].甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào)，2014（3）：33-43.

[20]高其才.健全自治法治德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系[N].光明日?qǐng)?bào)，2019-02-26（16）.

[21]施雪華.政府權(quán)能理論[M].杭州：浙江人民出版社，1998：308.