軍用土地儲備模式創(chuàng)新研究

裴澤寧 劉瀟 周航

軍隊全面停止有償服務工作完成后，創(chuàng)新軍用土地儲備模式成為當前面臨的重要課題。介紹軍用土地儲備現(xiàn)狀，分析產(chǎn)生原因，從體系重構(gòu)、職能回歸、模式探討、技術(shù)支撐四個方面構(gòu)建軍用土地儲備模式創(chuàng)新邏輯框架，最后，提出軍用土地儲備模式優(yōu)化策略。

1.引言

隨著國防和軍隊全面深化改革的不斷推進、軍隊全面停止有償服務工作的完成，面對大量空余軍用土地資源，如何有效整合與合理利用，成為停償工作后的重要課題。軍用土地的整合利用是軍隊發(fā)展的全局性、綜合性和戰(zhàn)略性問題，它確定了未來軍隊空間發(fā)展格局的基本框架。隨著我軍發(fā)展進入新常態(tài)，更加強調(diào)軍用土地這個國防資源的軍事屬性，更加要求軍用土地的集約高效利用。在此背景下，探索創(chuàng)新軍用土地儲備模式，堅持樹立儲備為戰(zhàn)備、保障為打贏的意識，既是順應國防和經(jīng)濟建設融合發(fā)展的必然趨勢，又是提升軍用土地保障力的內(nèi)在要求，更是將存量資源轉(zhuǎn)化為戰(zhàn)斗力的創(chuàng)新舉措。

2.軍用土地儲備現(xiàn)狀及原因分析

2.1軍用土地集約程度不高

軍隊全面停止有償服務后，收回的土地有相當數(shù)量處于閑置狀態(tài)，閑置土地與在用土地坐落數(shù)量基本一致，集約利用程度低，并且呈現(xiàn)出“多、小、散、零”的特點。這是由于營區(qū)絕大多數(shù)成形于上世紀五、六十年代，調(diào)控力度不夠、規(guī)劃先天不足、總體布局零散、功能區(qū)劃不明、建筑選址不妥、環(huán)境品質(zhì)較差等。因而，面對空余閑散土地資源多與日益增長的土地需求之間的矛盾，樹立憂患意識，加強軍用土地集約利用已迫在眉睫。

2.2軍用土地高效利用率低

軍隊大量空余資源長期閑置與國家建設用地緊缺、耕地保護形勢嚴峻的矛盾十分突出， 軍用土地被強征強占、強種強栽等擅自處置的現(xiàn)象時有發(fā)生，部分土地商業(yè)化用途較多，導致空余土地軍事功能弱化、高效利用率低，影響軍地團結(jié)穩(wěn)定大局。從深層次分析，出現(xiàn)這一問題的原因有以下幾方面：受長期和平環(huán)境、市場經(jīng)濟影響，有的單位重當前、輕長遠，有的單位重創(chuàng)收、輕戰(zhàn)備，還有的單位重租賃、輕維護。

2.3軍用土地儲備機制不完善

軍用土地資源集中統(tǒng)管儲備是跨區(qū)域保障的有效途徑，但在實際中，跨建制、跨軍種、跨軍地、跨區(qū)域協(xié)調(diào)機制缺失以及資金籌集困難等原因，致使土地資源難以在軍內(nèi)、軍地之間整合優(yōu)化、科學配置，用地需求大部分供給來源于新征土地，在軍內(nèi)調(diào)整比例較低。這是由于我國土地儲備制度起源于20世紀90年代，土地制度缺乏頂層設計的先天缺陷，而軍用土地儲備制度更是剛剛起步，缺乏與相關法律制度規(guī)范的有效銜接，各種政策、規(guī)章之間的沖突較多，缺乏統(tǒng)一性。

2.4軍用土地集中儲備精準度不高

在停償收回工作后，軍用土地集中儲備也得到了進一步推進。但是在這一過程中，存在簡單將暫無調(diào)整利用價值的停償收回空余土地納入集中儲備范圍，沒有充分考慮部隊發(fā)展需要、單位整體規(guī)劃。大多停償項目雖然按照要求已經(jīng)完成，但不少項目存在遺留問題，少數(shù)單位借集中儲備之機轉(zhuǎn)嫁矛盾，對下一步整合利用造成困難。原因主要是：部隊調(diào)整改革后，編制體制發(fā)生較大變化，新的機構(gòu)人員成立時間短，對于儲備對象多、土地原有狀況復雜等情況摸得不深不透。

2.5軍用土地看管維護力量薄弱

以往軍隊空余土地的看管維護方式主要是“以租看房、以租養(yǎng)房”，隨著停償工作全面實施，與地方管護力量完全脫鉤，部分單位缺乏管護人員、經(jīng)驗，空余土地管護難度增大、管護任務增多。這是由于管護工作是儲備后的長期性、經(jīng)常性工作，軍隊房管系統(tǒng)自身處于改革階段，首先要解決的是儲備問題，相應的管護制度、措施、經(jīng)費等還未跟上。

3.軍用土地儲備模式創(chuàng)新的邏輯框架

當前背景下，軍隊迎來了儲備制度的重要發(fā)展機遇，加強軍用土地儲備制度的頂層設計，明確科學合理的土地儲備目標，采用先進的技術(shù)支撐，建立完善的土地儲備模式。

3.1儲備體系重構(gòu)

根據(jù)現(xiàn)行政策法規(guī)框架，可明確土地儲備組織體系設計為軍委、聯(lián)勤保障部隊、軍兵種三級土地儲備體系。這一組織體系在總結(jié)近年來軍用土地儲備制度建設實踐的基礎上，客觀分析與準確把握軍用土地狀況，并借鑒地方土地儲備發(fā)展走在全國前列的省市成功經(jīng)驗而設計的。三級土地儲備組織體系明確了決策、管理和執(zhí)行等不同層面的職能部門及其職責分工，既全面又具有較強的可操作性，對于土地儲備機構(gòu)的高效運作也具有良好的指導和協(xié)調(diào)作用。從功能層面看，三級土地儲備組織體系也是三層功能組織體系，具體而言，可分為決策層、管理層和執(zhí)行、操作層。

第一層次是決策層面——軍用土地儲備管理委員會，主要負責審核批準土地儲備計劃，協(xié)調(diào)解決軍用土地儲備中的重大問題，它是土地儲備體系的決策機構(gòu)，對土地儲備工作起著宏觀決策作用。

第二層次是管理層面——聯(lián)勤保障部隊儲備資產(chǎn)管理局，主要負責本區(qū)域內(nèi)土地儲備計劃的組織編制和執(zhí)行情況的監(jiān)督管理，它是土地儲備體系的具體業(yè)務指導機構(gòu)。

第三層次是執(zhí)行、操作層面——軍用土地儲備中心，在本區(qū)域內(nèi)實施土地儲備，負責儲備地塊的前期開發(fā)，承辦儲備地塊按計劃供應的前期準備工作。

3.2強化目標體系，回歸軍用土地儲備職能

軍用土地儲備通過調(diào)整增量與存量資源之間的平衡關系，從而轉(zhuǎn)化為保障力影響戰(zhàn)斗力發(fā)展格局。戰(zhàn)場形勢瞬息萬變，軍事斗爭準備一直在進行中，牢固樹立“儲備為戰(zhàn)備、保障為打贏”的核心目標，有助于理解軍用土地儲備是一個動態(tài)變化的過程，促進軍用土地均是智能的回歸因此，“即空即儲、隨用隨供”的快速保障要求對傳統(tǒng)的實物資產(chǎn)儲備模式造成了沖擊。

3.3創(chuàng)新保障途徑，建立指標儲備模式

軍用土地實物資產(chǎn)儲備模式是指儲備資產(chǎn)管理部門為了實現(xiàn)調(diào)控軍用土地、促進土地資源合理利用，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃、戰(zhàn)略規(guī)劃、土地利用年度計劃和土地儲備計劃，由土地儲備機構(gòu)通過收回、收購、優(yōu)先購買、征收、征用等方式，取得使用權(quán)或集體土地，并進行征地補償、拆遷補償、安置補償、土地平整等一系列前期開發(fā)工作后予以存儲，然后根據(jù)土地供應計劃和國防建設用地的客觀需要將儲備土地通過劃撥、協(xié)議、授權(quán)等方式輸出的過程。實物資產(chǎn)儲備是面積有限、區(qū)域固定的靜態(tài)儲備，不利于快速形成保障力。

基于上述軍用土地的目標只能，創(chuàng)新保障途徑建立軍用土地指標儲備模式。指標儲備模式是指建立軍用土地等級，在綜合評定軍用土地質(zhì)量差異的基礎上，將軍事利用價值較小的軍用土地轉(zhuǎn)換為軍用土地指標掛賬管理，并無償移交省級人民政府規(guī)劃利用。未來軍事需要時，再由政府將相應指標等級和數(shù)量的軍用土地無償劃撥部隊。這是一種土地資源的虛擬儲備，平時不需要在空間上落實到具體地塊，只有未來部隊發(fā)生實際需求的情況下，政府才需要啟動資金或土地進行保障，并落實到具體地塊。它具有以下四個特點。一是工作效率更高，利于實現(xiàn)“適時”保障目標。軍用土地指標是軍地之間資源配置的紐帶，有利于建立順暢高效的協(xié)調(diào)機制和信息透明的共享機制，優(yōu)化軍地職能部門有關土地調(diào)整利用的行政審批流程，縮短保障與需求的時間差、數(shù)質(zhì)量差，及時為部隊部署定點提供用地保障。二是資源流通順暢，利于實現(xiàn)“適地”保障目標。軍用土地指標是不受面積和區(qū)域限制的動態(tài)儲備，可在省級行政區(qū)域范圍內(nèi)跨縣市區(qū)轉(zhuǎn)換使用，實質(zhì)上是流通的“土地貨幣”，能夠解決資源供需矛盾，平衡不同地區(qū)軍事用地需求。三是整合效益明顯，利于實現(xiàn)“適量”保障目標。通過指標轉(zhuǎn)換，優(yōu)化空間布局，將地理空間面積小、分布散、利用難的土地在虛擬空間聚零為整，實現(xiàn)軍用土地儲備集中化、規(guī)?；?，為部隊建設提供優(yōu)質(zhì)保障。四是管理成本較低，利于實現(xiàn)“高效”保障目標。軍用土地資源轉(zhuǎn)換為指標后，其所有權(quán)、發(fā)展權(quán)一并轉(zhuǎn)移，由地方政府規(guī)劃利用。同時，管護成本由地方政府承擔，節(jié)約了維護整治經(jīng)費和看管力量，有利于提高儲備效能。

3.4創(chuàng)新技術(shù)支撐，促進信息化發(fā)展

信息化是降低管理成本的重要手段，也是軍用土地儲備發(fā)展的必然趨勢。軍用土地儲備的規(guī)劃編制、信息管理、監(jiān)督平臺應從整體規(guī)劃視角進行考量，融合多學科知識，合理運用定性與定量相結(jié)合、宏觀與微觀相結(jié)合、靜態(tài)與動態(tài)相結(jié)合、系統(tǒng)分析與GIS空間數(shù)據(jù)分析相結(jié)合等多種方法和手段。一方面，建立完整的土地可視數(shù)據(jù)庫，很大程度上可避免信息校對、現(xiàn)場勘查等工作的頻繁發(fā)生，對于降低業(yè)務層面操作成本有重要作用。另一方面，建立完整的軍用土地儲備管理信息系統(tǒng)，實現(xiàn)取得、管理和分配儲備土地的科學決策，可有效降低管理成本與決策成本。

4.軍用土地儲備模式優(yōu)化策略

4.1軍用土地儲備流程優(yōu)化

集中收儲。按照資源集中統(tǒng)管的原則會同政府部門拆除違章建筑，解決遺留問題，為資源整合提供“凈地”。將全軍空余土地資產(chǎn)進行全面精確集中收儲，建立儲備資源可視數(shù)據(jù)庫。

土地評估。遵循等值原則組織土地評估，協(xié)助用地單位簽訂實施協(xié)議。

分類定級。對儲備資產(chǎn)分類定級，調(diào)整優(yōu)化儲備布局，整合縮減坐落總量。將軍事價值較小的土地進行指標掛賬管理，交由地方政府規(guī)劃利用。

整合利用。建立儲備資源整合項目庫，穩(wěn)固屬地職能部門工作關系，統(tǒng)籌部隊需求與地方承受能力，銜接平衡軍地資源，確保論證一批、成熟一批、推出一批。依據(jù)儲備資產(chǎn)存量和管理實際，逐步構(gòu)建完善重點突出、梯次銜接的區(qū)域儲備資產(chǎn)布局體系。

有效管護。擔起區(qū)域鋪開主責，對轄區(qū)內(nèi)部隊自留的空余坐落實行專業(yè)化、精細化、常態(tài)化維護管理，實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)明晰、狀態(tài)良好、儲調(diào)有序的管理目標。

4.2軍用土地儲備模式制度優(yōu)化

土地等級制度。軍用土地分等定級體現(xiàn)了軍事用地質(zhì)量區(qū)域差異，是對軍用土地進行宏觀掌控、科學管理、合理利用的重要手段，也是軍隊房地產(chǎn)指標轉(zhuǎn)換的衡量標準。根據(jù)國家和軍隊有關法規(guī)，制定《軍用土地分等定級規(guī)程》，對軍用土地分等定級基本定義、技術(shù)途徑、程序步驟、工作成果、更新應用等進行規(guī)范，并制定不同等級軍用土地的基礎設施建設標準?？紤]到國家區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展極不平衡，以省級行政區(qū)劃為基本單元，由地區(qū)性軍隊房管部門和省國土資源主管部門依據(jù)各縣級行政單元軍事經(jīng)濟社會發(fā)展、基準地價等因素，開展軍用土地分等定級專項工作，建立科學適用、技術(shù)規(guī)范的軍用土地等級序列。

戰(zhàn)備功能評價制度。按照戰(zhàn)斗力標準，全面分析影響軍隊空余土地資產(chǎn)保障力的軍事、經(jīng)濟、社會、環(huán)境因素，建立科學、系統(tǒng)的軍隊空余土地資產(chǎn)戰(zhàn)備功能評價指標和辦法，從戰(zhàn)略要義、地形地貌、保障容量、交通環(huán)境、水源能源、管理成本、社會影響等方面對軍隊空余土地資產(chǎn)的軍事儲備價值進行評估，界定納入指標儲備的范圍。經(jīng)評估，將軍事價值高且對未來部隊建設發(fā)展具有不可替代作用，或者未來可能要重新利用的空余土地，納入核心資源實施直接看管。經(jīng)評估軍事價值較低，確定為需要處置的，可以轉(zhuǎn)換為指標掛賬管理。

儲備基金制度。由省級人民政府設立軍用土地儲備基金，建立資金籌集、供給的長效機制，以保障未來使用的資金需求及風險防范。該基金與納入儲備的空余土地資產(chǎn)掛鉤，按照“所有權(quán)與處置權(quán)分離”的原則，基金所有權(quán)歸地方政府，履行出資義務；基金運營實行專家管理制度，聘請具有專業(yè)技能和豐富投資經(jīng)驗的專業(yè)人員或機構(gòu)，實現(xiàn)軍用土地基金的保值增值。基金的資金來源主要靠銀行政策性貸款，以及從轉(zhuǎn)換為指標的軍隊空余土地資產(chǎn)運營收益中拿出一定比例來設立?；鹬荒苡糜谲娛掠猛菊鞯匮a償或其他軍事用途。

（作者簡介：裴澤寧，工作單位：陸軍勤務學院訓練基地，現(xiàn)就讀海軍工程大學，碩士研究生，研究方向：軍用土地整合利用）

（作者單位：劉瀟，海軍勤務學院；周航，陸軍勤務學院訓練基地）

參考文獻：

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