WTO“雙軌制”下的農(nóng)業(yè)補貼制度改革探析

張曉京

農(nóng)業(yè)補貼制度改革是影響WTO現(xiàn)代化改革未來走向的核心傳統(tǒng)議題?，F(xiàn)有WTO體制采取“雙軌制”嚴(yán)格區(qū)分農(nóng)業(yè)補貼和非農(nóng)業(yè)補貼，通過《農(nóng)業(yè)協(xié)議》確立了一套獨立于《補貼協(xié)議》的獨特農(nóng)業(yè)補貼規(guī)則體系。“雙軌制”作為一種過渡性安排，邁出了農(nóng)業(yè)貿(mào)易自由化的第一步，但是也帶來WTO補貼監(jiān)管體制的不一致，“和平條款”更是加劇了WTO補貼規(guī)則體系的結(jié)構(gòu)性問題，對農(nóng)業(yè)補貼爭端解決實踐提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。為此，建議WTO未來改革實現(xiàn)兩套補貼制度的逐步融合。短期來看，爭端解決機構(gòu)應(yīng)澄清《農(nóng)業(yè)協(xié)議》與《補貼協(xié)議》間的概念差異，為未來談判監(jiān)管融合問題奠定基礎(chǔ);長遠來看，未來改革應(yīng)避免規(guī)則的簡單一體化，采用“靈活性規(guī)定”推進補貼制度融合。

農(nóng)業(yè)補貼;補貼規(guī)則;雙軌制;和平條款;制度融合

農(nóng)業(yè)補貼是一國對本國農(nóng)業(yè)支持與保護政策體系中最主要、最常用的政策工具，是國家對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、流通和貿(mào)易進行的轉(zhuǎn)移支付。WTO框架下的農(nóng)業(yè)補貼是指針對國內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、貿(mào)易給予的國內(nèi)支持和出口補貼。因為農(nóng)業(yè)補貼的敏感性和復(fù)雜性，長期以來遠離多邊貿(mào)易體制的約束，直至WTO成立，農(nóng)業(yè)補貼才被納入《農(nóng)業(yè)協(xié)議》這一過渡性安排之下，適用不同于《補貼協(xié)議》的特殊規(guī)則體系加以規(guī)范。為推進農(nóng)業(yè)貿(mào)易自由化進程，使之回歸統(tǒng)一的貿(mào)易規(guī)則體系，農(nóng)業(yè)補貼成為多哈談判的焦點議題，但因成員間利益分歧嚴(yán)重，農(nóng)業(yè)談判幾度導(dǎo)致多哈回合陷入僵局。作為核心傳統(tǒng)議題，農(nóng)業(yè)補貼制度改革成敗將直接影響WTO現(xiàn)代化改革未來走向。本文通過梳理農(nóng)業(yè)補貼制度的歷史演進，比較分析WTO“雙軌制”下補貼規(guī)則體系的結(jié)構(gòu)性問題，探討未來農(nóng)業(yè)補貼制度的改革趨勢。

農(nóng)業(yè)補貼歷來是各國農(nóng)業(yè)保護政策的核心，但不當(dāng)?shù)难a貼極易造成生產(chǎn)和貿(mào)易的扭曲。因此，GATT體制下的歷輪談判均將農(nóng)業(yè)補貼問題納入多邊貿(mào)易體制，嘗試確立數(shù)量限制、出口補貼、國內(nèi)支持等相關(guān)規(guī)則。

進出口數(shù)量限制是自由貿(mào)易的一大阻礙，GATT始終把取消進口限制作為實現(xiàn)貿(mào)易自由化的主要環(huán)節(jié)，并在第11.1條將取消數(shù)量限制作為締約方的一項普遍義務(wù)。但要求取消數(shù)量限制的同時，GATT對農(nóng)產(chǎn)品規(guī)定了一項特殊例外。根據(jù)GATT第11.2條C項規(guī)定，對于以任何形式進口的農(nóng)、漁產(chǎn)品的數(shù)量限制，除非為執(zhí)行政府措施所必須，可以不受第11.1條（取消數(shù)量限制）的約束。該例外規(guī)定為農(nóng)產(chǎn)品進出口數(shù)量限制打開了一個缺口。

出口補貼是GATT關(guān)于農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易另一項例外規(guī)定。GATT第16條B節(jié)明確禁止對任何非初級產(chǎn)品的出口補貼，但對包含農(nóng)產(chǎn)品在內(nèi)的初級產(chǎn)品的出口補貼卻網(wǎng)開一面，只要補貼的實施不得使締約方在相關(guān)產(chǎn)品的世界出口貿(mào)易中占有不公平的份額。

農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持是進口限制和出口補貼的重要根源。盡管歐共體在肯迪尼回合談判中提出應(yīng)參照世界市場價格對各國國內(nèi)農(nóng)業(yè)保護程度加以確定和約束，但GATT卻表現(xiàn)出極大的容忍。GATT第3條確立了國民待遇原則，同時卻規(guī)定該原則“不應(yīng)妨礙專門對國內(nèi)生產(chǎn)者提供的補貼”。此外，《東京守則》第11條雖然認(rèn)識到國內(nèi)農(nóng)業(yè)支持可能影響競爭條件并對其他國家的利益造成損害，但具體到法律義務(wù)，也僅僅要求締約方“設(shè)法避免”這些后果的產(chǎn)生。

GATT關(guān)于取消數(shù)量限制、出口補貼、國內(nèi)支持方面的規(guī)定表明農(nóng)業(yè)補貼始終是GATT紀(jì)律的一項例外。在GATT幾十年的實踐中，多邊貿(mào)易規(guī)則對農(nóng)業(yè)補貼的約束力度及締約方對規(guī)則的遵守程度也不盡人意。因此，農(nóng)業(yè)補貼事實上合法地游離于GATT多邊紀(jì)律的約束之外。

農(nóng)業(yè)補貼問題在GATT體制下長期得不到解決，與主要發(fā)達國家缺乏改革國內(nèi)農(nóng)業(yè)政策的壓力密切相關(guān)。20世紀(jì)80年代，糧食危機席卷全球，不斷升級的貿(mào)易沖突和巨額的農(nóng)業(yè)保護預(yù)算使發(fā)達國家的農(nóng)業(yè)保護政策陷入內(nèi)憂外患。在內(nèi)外壓力之下，各國開始尋求改革農(nóng)業(yè)保護政策的途徑。為此，烏拉圭回合多邊貿(mào)易談判將農(nóng)業(yè)政策納入改革議程，并在《埃斯特角城宣言》中提出要將所有影響市場競爭和出口競爭的農(nóng)業(yè)政策措施置于強化的、更行之有效的GATT規(guī)則與紀(jì)律約束之下，并加強對所有直接或間接影響貿(mào)易的其他措施的約束。

經(jīng)過一系列談判，最終于1994年達成《農(nóng)業(yè)協(xié)議》，使其成為《WTO協(xié)議》附件1A（貨物貿(mào)易多邊協(xié)議）的重要組成部分。附件1A雖然包含關(guān)于貨物貿(mào)易的諸多協(xié)議，但只有《農(nóng)業(yè)協(xié)議》以具體產(chǎn)業(yè)命名，而其他協(xié)議均對所有貨物貿(mào)易一體適用。因此，WTO體制并沒有取消農(nóng)業(yè)在多邊貿(mào)易體制中的特殊地位，反而將其事實上的特殊地位轉(zhuǎn)化為法律上的特殊地位。具體到補貼領(lǐng)域，WTO設(shè)計了“雙軌制”補貼規(guī)則，即對于農(nóng)業(yè)補貼，適用《農(nóng)業(yè)協(xié)議》確立的特殊補貼規(guī)則;對于非農(nóng)業(yè)補貼，普遍適用《補貼與反補貼協(xié)議》（以下簡稱《補貼協(xié)議》）確立的一般補貼規(guī)則。

《補貼協(xié)議》第1條規(guī)定，補貼是指一成員政府或某一成員政府的任何公共機構(gòu)向產(chǎn)業(yè)或企業(yè)提供的財政資助、對企業(yè)收入和價格的支持。《農(nóng)業(yè)協(xié)議》采納了《補貼協(xié)議》關(guān)于補貼的定義，但是兩個協(xié)議對補貼的監(jiān)管機制差異較大，適用時極易產(chǎn)生協(xié)議間的沖突，導(dǎo)致WTO體系結(jié)構(gòu)上的不一致。具體而言，雙軌制產(chǎn)生的兩套補貼規(guī)則體系在管理目標(biāo)、國內(nèi)支持措施、出口補貼豁免、進口替代補貼規(guī)則、違約補救措施以及特別保障措施等方面存在諸多不一致（具體見表1）。

首先，《農(nóng)業(yè)協(xié)議》的長期目標(biāo)是“建立一個公平的、市場導(dǎo)向的農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易體制”，“在議定的期限內(nèi)農(nóng)業(yè)支持和保護逐步進行實質(zhì)性削減”。因此，《農(nóng)業(yè)協(xié)議》并未禁止農(nóng)業(yè)補貼，只是要求逐步削減農(nóng)業(yè)補貼。而《補貼協(xié)議》則根據(jù)補貼對貿(mào)易的扭曲程度，采用交通信號燈分類方法對補貼進行積極的監(jiān)管，將補貼分為禁止性補貼（又稱“紅色補貼”）、可訴補貼（又稱“黃色補貼”）、不可訴補貼（又稱“綠色補貼”，目前已終止適用）。如果一補貼被爭端解決機構(gòu)認(rèn)定為禁止性補貼，進行補貼的成員方應(yīng)立即撤銷該補貼?？稍V補貼并不當(dāng)然被禁止，只有當(dāng)它們對另一成員的利益造成不利影響，受損方可以通過提起爭端解決訴訟或采取反補貼措施來救濟。因此，《補貼協(xié)議》旨在禁止對貨物貿(mào)易產(chǎn)生扭曲的補貼。從長期目標(biāo)來看，兩個協(xié)議在預(yù)期阻止補貼的水平上是不對稱的。

其次，《農(nóng)業(yè)協(xié)議》將純屬于國內(nèi)農(nóng)業(yè)政策范疇的國內(nèi)支持直接納入多邊紀(jì)律約束，并適用不同于《補貼協(xié)議》的特殊補貼規(guī)則。根據(jù)對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和貿(mào)易的扭曲程度，《農(nóng)業(yè)協(xié)議》對國內(nèi)支持實行“三箱”（“綠箱”、“藍箱”和“黃箱”支持）分類管理體制，采用漸進和靈活方式削減國內(nèi)支持。“綠箱”支持因其對貿(mào)易和生產(chǎn)沒有扭曲作用和影響，或只有最小限度的扭曲作用和影響，得到各國認(rèn)可并免于削減;“藍箱”支持對于符合限產(chǎn)計劃條件的國內(nèi)支持免于削減;“黃箱”支持中不屬于微量支持和發(fā)展性支持的部分受削減承諾的約束，需在一定期限內(nèi)按照一定比例削減。因此，WTO并未禁止農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持，只要符合削減承諾要求，各成員仍可合法使用?！堆a貼協(xié)議》則未對國內(nèi)支持做出任何專門規(guī)定，僅要求禁止對其他成員利益造成不利影響的補貼。

第三，《補貼協(xié)議》禁止任何形式的出口補貼，而《農(nóng)業(yè)協(xié)議》允許出口補貼存在，只要出口補貼額和補貼出口量按照一定比例削減。因此，WTO成員沒有義務(wù)完全取消農(nóng)業(yè)出口補貼，而只需在實施期內(nèi)對每年的出口補貼預(yù)算支出水平和受補貼產(chǎn)品數(shù)量水平做出削減承諾。

第四，進口替代補貼和出口補貼同屬于《補貼協(xié)議》禁止之列，但《農(nóng)業(yè)協(xié)議》并未將進口替代補貼納入管轄范圍?！堆a貼協(xié)議》第3.1條b項規(guī)定：將進口替代作為唯一或多種條件之一而提供的補貼屬于禁止性補貼。而《農(nóng)業(yè)協(xié)議》沒有做出任何類似規(guī)定。在巴西訴美國陸地棉案中，上訴機構(gòu)解釋，“（WTO協(xié)議）的起草者如果真的打算規(guī)定與農(nóng)產(chǎn)品有關(guān)的此類禁止補貼，就應(yīng)該在《農(nóng)業(yè)協(xié)議》中加入同樣直接和明確的條款。”然而，上訴機構(gòu)在最終裁定中卻將美國對陸地棉出口商和陸地棉使用者的補貼（step 2）認(rèn)定為《補貼協(xié)議》第3.1條b項下的進口替代補貼，為禁止性補貼，不受《農(nóng)業(yè)協(xié)議》管轄。該裁決表明，上訴機構(gòu)一方面確認(rèn)進口替代補貼不屬于《農(nóng)業(yè)協(xié)議》調(diào)整范圍，一方面又將農(nóng)產(chǎn)品出口替代補貼認(rèn)定為禁止性補貼，適用《補貼協(xié)議》中的一般補貼規(guī)則。這實際上變相地承認(rèn)農(nóng)產(chǎn)品出口替代補貼受《補貼協(xié)議》第3.1條b項的約束，意味著農(nóng)產(chǎn)品進口替代補貼并未完全排除《補貼協(xié)議》的適用。

第五，《補貼協(xié)議》允許對禁止性補貼和可訴補貼采取報復(fù)行動或反補貼措施，一是直接通過WTO爭端解決機制得到救濟;二是通過國內(nèi)反補貼措施程序，征收反補貼稅得到救濟。但《農(nóng)業(yè)協(xié)議》對于違約行為，缺乏報復(fù)性措施作為補救措施。而且，《農(nóng)業(yè)協(xié)議》第13條（又稱為“和平條款”，《補貼協(xié)議》第5、6、7條中的對應(yīng)條款）在法律上并不鼓勵對農(nóng)產(chǎn)品采取反補貼措施或提起爭端解決訴訟。

最后，《農(nóng)業(yè)協(xié)議》中的特別保障措施與《補貼協(xié)議》中的一般保障措施存在較大差異，兩者針對農(nóng)產(chǎn)品和非農(nóng)產(chǎn)品適用不同的保障措施程序。與非農(nóng)產(chǎn)品實施一般保障措施前必須經(jīng)過嚴(yán)格的損害調(diào)查程序不同，農(nóng)產(chǎn)品特殊保障措施的實施無須證明相關(guān)產(chǎn)品進口對國內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成嚴(yán)重?fù)p害，只要該產(chǎn)品進口量或進口價格超過一定數(shù)量或價格觸發(fā)水平，就會自動觸發(fā)特殊保障機制。WTO體制下不同的保障機制設(shè)計實際上給予了農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)惠待遇。

綜上所述，“雙軌制”深化了WTO體制下補貼監(jiān)管機制法律上的不對稱性。雖然兩項協(xié)議對補貼的界定具有共性，但彼此相對獨立，確立了不同的目標(biāo)和監(jiān)管機制，如《農(nóng)業(yè)協(xié)議》在一定條件下允許出口補貼合法存在，設(shè)計了特殊的保障措施，創(chuàng)造了前所未有的國內(nèi)支持紀(jì)律以及“和平條款”，消極處理進口替代補貼措施等。因此，“雙軌制”最終帶來的是WTO補貼監(jiān)管體制的不一致。

《WTO協(xié)議》項下的農(nóng)業(yè)補貼規(guī)則與一般補貼規(guī)則（主要為《補貼協(xié)議》、GATT1994確立的規(guī)則）存在明顯差異。為確保農(nóng)業(yè)補貼規(guī)則的實施不受一般補貼規(guī)則的隨意干預(yù)，烏拉圭回合談判各方在《農(nóng)業(yè)協(xié)議》中加入了一項特殊條款——“和平條款”（《農(nóng)業(yè)協(xié)議》第13條，又稱為“適當(dāng)克制條款”），以保護農(nóng)業(yè)補貼（包括農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持、出口補貼）在不同程度上免于《補貼協(xié)議》和GATT1994中一般補貼規(guī)則的約束。

“和平條款”規(guī)定，對于農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持和出口補貼措施，如符合規(guī)定的條件，則不能按照《補貼協(xié)議》關(guān)于可訴補貼的規(guī)定，提起爭端解決訴訟，包括 “違約之訴”和“非違約之訴”。對于這些補貼措施采取反補貼調(diào)查時，也應(yīng)當(dāng)表現(xiàn)適當(dāng)?shù)目酥?，即豁免于反補貼稅。但“和平條款”也規(guī)定了農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持、出口補貼豁免于爭端解決訴訟的條件：一是只有完全符合《農(nóng)業(yè)協(xié)議》附件2規(guī)定的免于削減承諾的國內(nèi)支持（即“綠箱”支持）才能享有免于“違約之訴”和“非違約之訴”;二是只有完全符合《農(nóng)業(yè)協(xié)議》第6條的國內(nèi)支持（即“綠箱”支持之外的支持，包括“黃箱”支持、“藍箱”支持、微量支持、發(fā)展性支持）不超過1992年銷售年度中確定的支持水平，才能免于“違約之訴”和“非違約之訴”;三是完全符合《農(nóng)業(yè)協(xié)議》第五部分（出口補貼）規(guī)定，并且列入成員減讓表中的出口補貼才能免于“違約之訴”，但不能免于“非違約之訴”（具體見表2）。

“和平條款”努力澄清農(nóng)業(yè)補貼規(guī)則和一般補貼規(guī)則適用的關(guān)系，但未能將農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持和出口補貼完全排除在《補貼協(xié)議》和GATT1994規(guī)定的救濟措施之外。換言之，只有符合了一定的條件，農(nóng)業(yè)補貼才能豁免于反補貼調(diào)查和爭端解決訴訟。因此，雖然“和平條款”一定程度上緩解了執(zhí)行《農(nóng)業(yè)協(xié)議》補貼紀(jì)律免受WTO一般補貼規(guī)則的沖擊，但并未能完全排除《補貼協(xié)議》規(guī)定的一般補貼規(guī)則在農(nóng)業(yè)補貼領(lǐng)域的適用，由此導(dǎo)致《農(nóng)業(yè)協(xié)議》與《補貼協(xié)議》的適用缺乏明確界限，往往會進一步加劇WTO補貼規(guī)則體系的結(jié)構(gòu)性問題，WTO農(nóng)業(yè)補貼爭端解決實踐充分證明了這一事實。

在WTO農(nóng)業(yè)補貼爭端典型案例中，如加拿大乳制品案、美國陸地棉補貼案，專家組和上訴機構(gòu)在其報告中均未能明確地解釋澄清與《補貼協(xié)議》掛鉤的“和平條款”的適用范圍。

加拿大乳制品案中，美國和新西蘭以加拿大政府有關(guān)工業(yè)用奶特殊類別計劃違反了《農(nóng)業(yè)協(xié)議》第3條和第9條，同時違反《補貼協(xié)議》第1.1條和第3.1條為由，向WTO爭端解決機構(gòu)提起訴訟。案件審理過程中，專家組指出，“完全符合本協(xié)議（《農(nóng)業(yè)協(xié)議》）第五部分的規(guī)定”是裁決工業(yè)用奶特殊類別計劃是否屬于《補貼協(xié)議》第3條規(guī)定的禁止性補貼的關(guān)鍵因素，即如果加拿大的工業(yè)用奶特殊類別計劃屬于《農(nóng)業(yè)協(xié)議》第五部分規(guī)定的出口補貼，則不受《補貼協(xié)議》一般補貼規(guī)則調(diào)整;反之，凡不符合《農(nóng)業(yè)協(xié)議》第五部分的出口補貼，則歸《補貼協(xié)議》調(diào)整。經(jīng)審查，專家組認(rèn)為加拿大超過承諾水平的出口補貼（即不符合《農(nóng)業(yè)協(xié)議》第五部分規(guī)定）可以被視為禁止性補貼，應(yīng)根據(jù)《補貼協(xié)議》予以撤銷。因此，本案中，專家組實際上承認(rèn)了“和平條款”與《補貼協(xié)議》之間的整體聯(lián)系，即一項農(nóng)業(yè)出口補貼既可能受《農(nóng)業(yè)協(xié)議》調(diào)整，也可能受《補貼協(xié)議》規(guī)制，但對兩項協(xié)議適用于農(nóng)業(yè)補貼的界限并未明確解釋。

巴西訴美國陸地棉補貼案中，上訴機構(gòu)同樣遇到援引“和平條款”予以豁免的難題。本案中，巴西指控美國對陸地棉提供的農(nóng)業(yè)補貼措施違反了GATT1994第16條、《補貼協(xié)議》以及《農(nóng)業(yè)協(xié)議》的相關(guān)規(guī)定：一是美國對其棉產(chǎn)品所提供的生產(chǎn)靈活性合同支付、直接支付和反周期支付屬于“黃箱”支持，并對巴西實質(zhì)損害和嚴(yán)重侵害，不符合《農(nóng)業(yè)協(xié)議》第13條b款ⅱ項的規(guī)定;二是美國對陸地棉出口商和國內(nèi)使用者提供的補貼（step2）、出口信貸擔(dān)保計劃、境外收入排除法案提供的補貼不符合《農(nóng)業(yè)協(xié)議》第五部分規(guī)定，屬于出口補貼，構(gòu)成《補貼協(xié)議》第3.1（a）款規(guī)定的禁止性補貼。美國援引“和平條款”堅決回?fù)?，認(rèn)為對陸地棉的國內(nèi)支持分別屬于《農(nóng)業(yè)協(xié)定》下的“綠箱”和“黃箱”支持，step2支付和出口信貸擔(dān)保等項目屬于《農(nóng)業(yè)協(xié)定》下的出口補貼，不屬于《補貼協(xié)議》下的禁止性補貼，應(yīng)免于“違約之訴”。通過對美國陸地棉補貼性質(zhì)的審查，專家組和上訴機構(gòu)均裁定美國不能援引“和平條款”來免除其根據(jù)GATT1994第16條或《補貼協(xié)議》第3條、5條、6條條所采取的措施。該案中，專家組和上訴機構(gòu)實際上也確認(rèn)了農(nóng)業(yè)補貼爭端可以同時適用《農(nóng)業(yè)協(xié)議》、《補貼協(xié)議》及GATT1994等相關(guān)協(xié)議，但同樣回避了上述協(xié)議間的適用關(guān)系這一理論難題。

因此，無論是規(guī)則分析層面，還是實踐案例運用層面，“和平條款”均未能厘清農(nóng)業(yè)補貼規(guī)則和一般補貼規(guī)則的適用范圍，未能解決雙軌制下WTO補貼規(guī)則體系的結(jié)構(gòu)性問題。根據(jù)《農(nóng)業(yè)協(xié)議》，“和平條款”的有效期只有9年，意味著從2004年起，農(nóng)業(yè)補貼將失去“和平條款”的保護，除非WTO成員通過談判延長。然而，農(nóng)業(yè)補貼是否受WTO一般補貼規(guī)則調(diào)整這一懸未決的問題并未因“和平條款”的終結(jié)而終止。2014年巴厘島部長會議期間，總理事會通過《用于糧食安全目的的公共儲備》決議，確立了新“和平條款”，要求成員不得通過WTO爭端解決機制對發(fā)展中國家的糧食安全儲備補貼提起爭端解決訴訟，除非達成永久性解決方案，該條款法律效力將一直持續(xù)，比《農(nóng)業(yè)協(xié)議》“和平條款”更長效。該決議基于糧食安全的考慮進一步認(rèn)可了農(nóng)業(yè)補貼的獨特性，但新“和平條款”同樣會導(dǎo)致不一致的補貼規(guī)則體系，在巴厘島部長級會議期間再次引起廣泛的質(zhì)疑。

《WTO協(xié)議》起草階段曾提出過兩種方案：一是《農(nóng)業(yè)協(xié)議》與《補貼協(xié)議》完全獨立，各自保持不同的監(jiān)管與實施機制;二是合并兩項協(xié)議，以加強WTO補貼規(guī)則法律上的一致性。最終起草者選擇以雙軌制規(guī)范農(nóng)業(yè)補貼和非農(nóng)業(yè)補貼，并試圖通過“和平條款”保護農(nóng)業(yè)補貼不受一般補貼規(guī)則的調(diào)整，形成了農(nóng)業(yè)補貼規(guī)則的特殊地位，既未完全獨立于一般補貼規(guī)則，也未完全納入一般補貼規(guī)則，導(dǎo)致WTO補貼規(guī)則結(jié)構(gòu)體系的不一致。

從農(nóng)業(yè)補貼制度改革的趨勢來看，《農(nóng)業(yè)協(xié)議》和《補貼協(xié)議》兩者間究竟是選擇融合模式，還是分離模式？目前學(xué)者對該問題的研究尚處于起步階段。本文認(rèn)為，基于長遠考慮，應(yīng)促進兩者的逐步融合，以充分發(fā)揮WTO全球貿(mào)易體系的監(jiān)管作用。

首先，構(gòu)建公平的、以市場為導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)貿(mào)易體制需要兩套補貼制度的融合。這是《農(nóng)業(yè)協(xié)議》的根本目標(biāo)。如果農(nóng)業(yè)補貼繼續(xù)脫離于一般補貼規(guī)則管轄，仍然允許各國通過高額補貼對農(nóng)業(yè)進行支持和保護，不僅不利于糾正農(nóng)產(chǎn)品市場的扭曲，相反會導(dǎo)致偏離農(nóng)業(yè)改革的根本目標(biāo)?；蛟S反對者會認(rèn)為，“雙軌”補貼制度正是基于農(nóng)業(yè)特殊性考量的“公平性”的體現(xiàn)。實際未必如此，如果農(nóng)業(yè)因為弱質(zhì)性和多功能性一直處于高度保護之下，免于其他產(chǎn)業(yè)的市場競爭，結(jié)果不僅會對其他產(chǎn)業(yè)形成新的不公平，而且最終會導(dǎo)致農(nóng)業(yè)因失去競爭能力而顯失公平。

其次，維持現(xiàn)行補貼制度框架將對WTO成員及適用爭端解決機制造成負(fù)擔(dān)。WTO爭端解決機制適用于烏拉圭回合達成的各項協(xié)議，用來保障成員方在相關(guān)協(xié)議中的權(quán)利、義務(wù)?！掇r(nóng)業(yè)協(xié)議》通過措辭模棱兩可的“和平條款”來保護農(nóng)業(yè)補貼免于提交爭端解決訴訟，無疑會增加爭端雙方適用爭端解決機制的困擾，也變相增加了爭端解決機構(gòu)適用和解釋兩種不同補貼規(guī)則的負(fù)擔(dān)，阻礙其作出有效和一致的裁決。一旦《農(nóng)業(yè)協(xié)議》和《補貼協(xié)議》相關(guān)規(guī)則之間發(fā)生沖突，累加適用也將使WTO成員無所適從。在這一混亂的框架體系內(nèi)，接下來的多哈回合農(nóng)業(yè)談判可能進一步面臨農(nóng)業(yè)補貼規(guī)則與一般規(guī)則脫鉤的問題，未來農(nóng)業(yè)補貼規(guī)則只有建立在堅實的制度基礎(chǔ)上才能防止結(jié)構(gòu)性問題。

自《農(nóng)業(yè)協(xié)議》、《補貼協(xié)議》誕生以來，諸多農(nóng)業(yè)補貼爭端案件提交爭端訴訟解決，但專家組、上訴機對于兩項協(xié)議的適用性及一致性并未作出明確的裁決，也未在其報告中澄清農(nóng)業(yè)補貼規(guī)則和一般補貼規(guī)則之間的概念差異。WTO《關(guān)于爭端解決規(guī)則與程序的諒解》（以下簡稱DSU）規(guī)定，專家組應(yīng)按照爭端各方援引的適用協(xié)定，審查爭端各方提交的事項，并對其審議的事項作出客觀評估，包括對該案件事實及有關(guān)適用協(xié)定的適用性和一致性的客觀評估。上訴機構(gòu)對于爭端各方上訴案件，審理專家組報告涉及的法律問題和專家組所作的法律解釋。根據(jù)DSU賦予的職責(zé)權(quán)限，專家組和上訴機構(gòu)完全有權(quán)就《農(nóng)業(yè)協(xié)議》、《補貼協(xié)議》的適用性及其一致性進行澄清和解釋。而且專家組和上訴機構(gòu)一旦在某個案件中做出明確解釋，可能形成事實上的“先例約束力”。短期來看，在多哈回合農(nóng)業(yè)談判停滯不前的情況，由專家組或上訴機構(gòu)通過個案解釋澄清農(nóng)業(yè)補貼規(guī)則與一般補貼之間的差異，不僅有利于解決當(dāng)前法律文本實現(xiàn)不了的問題，而且有助于為未來談判兩個協(xié)議的融合提供動力。

實現(xiàn)《補貼協(xié)議》和《農(nóng)業(yè)協(xié)議》間的融合，需要一個漫長的過程，簡單地將《農(nóng)業(yè)協(xié)議》下的補貼規(guī)則整合納入到《補貼協(xié)議》的法律框架中，不僅缺乏現(xiàn)實基礎(chǔ)，而且會導(dǎo)致WTO體系內(nèi)更大的混亂。

首先，因農(nóng)業(yè)在許多發(fā)展中國家的經(jīng)濟中居于重要地位，簡單的一體化可能會導(dǎo)致這些國家脫離WTO談判。與《補貼協(xié)議》相比，《農(nóng)業(yè)協(xié)議》下的補貼紀(jì)律更具包容性，因此，如果簡單地將《農(nóng)業(yè)協(xié)議》紀(jì)律置于《補貼協(xié)議》的框架體系內(nèi)，可能被認(rèn)為是過分強調(diào)追求農(nóng)產(chǎn)品市場自由化而忽略農(nóng)業(yè)補貼政策的靈活性，對于強調(diào)農(nóng)業(yè)補貼政策具有特殊性的發(fā)展中國家而言，不會接受簡單一體化而缺乏靈活性的制度安排。

其次，因兩項補貼協(xié)議的監(jiān)管機制并不完全相符，簡單將農(nóng)業(yè)補貼納入《補貼協(xié)議》管轄會造成WTO補貼制度更大的混亂。一是《農(nóng)業(yè)協(xié)議》下根據(jù)貿(mào)易扭曲效果限制補貼的國內(nèi)支持規(guī)則在《補貼協(xié)議》中沒有對應(yīng)概念;二是反補貼稅征收的條件和程序僅在《補貼協(xié)議》下有規(guī)定，《農(nóng)業(yè)協(xié)議》“和平條款”阻止了針對農(nóng)產(chǎn)品補貼征收反補貼稅;三是《補貼協(xié)議》下的“黃箱”補貼（可訴性補貼）與《農(nóng)業(yè)協(xié)議》中的“黃箱”支持存在明顯差異，前者面臨被征收反補貼稅的風(fēng)險，而后者只要履行削減承諾即免于征收反補貼稅。因此，如果不考慮兩者不相符的情況，僅對兩個協(xié)議進行文字上的整合，將會導(dǎo)致更大的監(jiān)管漏洞。

根據(jù)烏拉圭回合歷輪農(nóng)業(yè)談判經(jīng)驗，進口國和出口國在農(nóng)業(yè)補貼削減上立場分歧嚴(yán)重。如果將農(nóng)業(yè)和和非農(nóng)業(yè)補貼納入一個法律框架下監(jiān)管，表面上似乎更符合農(nóng)業(yè)出口國的利益，而進口國則可能主張制度融合會侵害其國內(nèi)農(nóng)業(yè)補貼的政策空間，使其過分受制于WTO一般補貼規(guī)則。該分歧阻礙農(nóng)業(yè)談判已久。為在“單一承諾”制下取得所有WTO成員共識，未來融合模式的起草者應(yīng)考慮在符合WTO法律的一致性和國內(nèi)決策當(dāng)局政策制定的靈活性之間取得謹(jǐn)慎的平衡，即在兩套補貼制度融合的設(shè)計中，允許成員擁有一定的政策空間。

為實現(xiàn)這種平衡，可以在談判補貼制度融合時提出一些“靈活性規(guī)定”，賦予利益攸關(guān)的成員方未來在WTO框架下管理農(nóng)業(yè)補貼的自主權(quán)。方案起草者既可以設(shè)計全新的“靈活性規(guī)定”，也可以在WTO框架下升級現(xiàn)行的“靈活性規(guī)定”，如例外規(guī)定。通過擴大現(xiàn)有的特殊保障措施條款或者特殊差別待遇條款中產(chǎn)品的適用范圍，就不失為一種“靈活性”解決方法。考慮到WTO成員間的利益沖突，適用“靈活性規(guī)定”有助于促進農(nóng)業(yè)補貼制度的重新談判。如果談判成員能了解遵守結(jié)構(gòu)不一致的補貼制度需要付出的巨大成本，并且可以通過“靈活定規(guī)定”可以獲得更多國內(nèi)政策空間，即使那些不愿意開放農(nóng)業(yè)市場的WTO成員也會有動力重回談判。當(dāng)然，采取“靈活定規(guī)定”，并不等同于采取類似GATT1947例外規(guī)定的做法，僅在條約文本中使用條件寬松的措辭將農(nóng)業(yè)補貼排除適用補貼紀(jì)律，因為缺乏明確適用條件的例外規(guī)定只能是導(dǎo)致例外的濫用。

為保證靈活性政策空間的“靈活定規(guī)定”不超越WTO規(guī)則的合法邊界，其制度設(shè)計必須附加明確的實施條件?，F(xiàn)有WTO框架下例外規(guī)定主要是根據(jù)國家的發(fā)展水平具體設(shè)置實施期限，或基于國家集團發(fā)展階段的差異采取其他自定義方式。巴厘島部長會議期間達成的《貿(mào)易便利化協(xié)議》下的“靈活性規(guī)定”值得借鑒?！顿Q(mào)易便利化協(xié)議》規(guī)定，發(fā)達成員必須在協(xié)定生效后立即實施協(xié)定第一部分的所有條款的義務(wù)，而發(fā)展中成員則可以將協(xié)議條款的實施分為三類，即：A類，協(xié)定生效后立即實施的條款;B類，需要一定過渡期再實施的條款;C類，既需要一定的實施期，又需要在接受援助并具備了實施能力后再實施的條款?！顿Q(mào)易便利化協(xié)議》通過“靈活定規(guī)定”，成功保證了WTO各成員的政策靈活性，也促進了不同的貿(mào)易便利化措施融入同一法律體系。因此，通過“靈活定規(guī)定”，設(shè)計適用于不同國家的農(nóng)業(yè)補貼制度，既能滿足成員間不同的利益需求，又能促進農(nóng)業(yè)補貼規(guī)則與一般補貼規(guī)則的融合，從而實現(xiàn)WTO框架下補貼制度的一致性。

①參見Appellate Body Report，?United States—Subsides on Upland Cotton，?WT/DS267/AB/R，Mar.21，2005.

②按照《WTO協(xié)議》第2.2條規(guī)定，附件1、2、3所含協(xié)議及相關(guān)法律文件為該協(xié)定不可分割的組成部分，對所有成員方均具有約束力，因此，WTO一攬子協(xié)議間是累加適用的關(guān)系。

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[2]?龔宇.WTO農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易制度研究[M].廈門：廈門大學(xué)出版社，2003：227.

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[5] 張乃根.“一帶一路”視野下《貿(mào)易便利化協(xié)定》的實施問題[J].海關(guān)與經(jīng)貿(mào)研究，2017，（5）：1-10.

Agricultural subsidy system?reform?is the core traditional issue affecting the future trend of WTO modernization reform. The existing WTO system strictly distinguishes agricultural subsidies from non-agricultural subsidies under the dual-track system. Through the Agricultural Agreement， a set of unique agricultural subsidies rule system that is independent of the SCM has been established. As a transitional arrangement， the dual-track system has taken the first step of agricultural trade liberalization. However，?the dual-track system brings about the inconsistency of the WTO subsidy regulatory mechanism，?and the “peace clause” aggravates the structural problems of the WTO subsidy rule system， which poses a severe challenge to the practice of agricultural subsidy dispute settlement. Therefore， it is suggested that the future reform of WTO should realize the gradual integration of the two subsidy systems.?In the short term，?DSB should try to clarify the conceptual differences between the Agriculture Agreement and the Subsidy Agreement in order to discuss the issue of regulatory integration in future WTO negotiations. In the long run，?future reform should avoid?simple integration?and adopt “flexibility provisions” to achieve the gradual integration of subsidy system.

Agricultural Subsidies; Subsidies Rules; Dual-track System; Peace Provisions;?Institutional integration.