府際PPP政策差異研究

周付軍 胡春艷

中央和地方政府是中國(guó)PPP政策制定的重要主體，探索央地兩級(jí)政府間政策差異將有助于理解政策執(zhí)行效果不佳的問題。研究搜集整理了中央政府和湖南省頒布的相關(guān)PPP政策文本，采用文獻(xiàn)計(jì)量和內(nèi)容分析法，開展基于政策發(fā)文時(shí)間、發(fā)文單位、主體協(xié)作程度的文獻(xiàn)外部屬性特征分析，以及文獻(xiàn)內(nèi)容的政策工具類別剖析，描繪中央政府和地方政府間PPP政策差異，進(jìn)而探討政策差異與PPP發(fā)展的關(guān)聯(lián)性。中國(guó)PPP政策發(fā)文時(shí)間的初始頒布年份和政策發(fā)文高峰期存在差異;PPP主導(dǎo)部門和發(fā)文單位層級(jí)存在差異;政策工具使用的重點(diǎn)、目標(biāo)和時(shí)間存在差異;不同層級(jí)政府政策對(duì)PPP發(fā)展有明顯導(dǎo)向作用。

PPP政策;政策差異;政策工具;量化研究

當(dāng)前我國(guó)PPP政策主要有中央層面各部委和地方政府部門兩大政策主體，相比于地方PPP政策需要符合地方特色因地制宜，中央層面PPP政策通常具有較強(qiáng)的宏觀性和指導(dǎo)性。PPP政策主體的層級(jí)差異表明，中央和地方在制定PPP政策過程中必然存在各種差異。兩者間政策差異的存在實(shí)際反映出中央政府和地方政府在推廣和應(yīng)用PPP模式過程中，所追求的政策目標(biāo)和工具的使用思路及重點(diǎn)的不同。對(duì)PPP政策展開政策差異研究，一方面利于理解地方政府如何在不違背中央政府PPP政策前提下發(fā)揮地方優(yōu)勢(shì)因地制宜地制定具備針對(duì)性和可操作性的具體政策方略。另一方面，通過剖析中央和地方政府間PPP政策制定的差異性，能夠?yàn)檫M(jìn)一步完善和優(yōu)化PPP政策，強(qiáng)化中央政府和地方政府間政策協(xié)同提供必要支持。

黨的十八屆三中全會(huì)以來，PPP模式因迎合政府存量債務(wù)削減同時(shí)提高公共服務(wù)供給效率和質(zhì)量的需要而在全國(guó)各地得到全面推廣和應(yīng)用。財(cái)政部、國(guó)務(wù)院等中央部委隨即出臺(tái)一系列支持和引導(dǎo)PPP發(fā)展的政策。然而依據(jù)財(cái)政部全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)數(shù)據(jù)顯示， 至2017年底全國(guó)PPP項(xiàng)目實(shí)際落地率僅10%-20%。這種政策數(shù)量與政策效果的差異是否與中央政策和地方政策間協(xié)同程度具有相關(guān)性，如何謀劃PPP政策布局和未來導(dǎo)向，實(shí)現(xiàn)PPP政策高效執(zhí)行落地，是一個(gè)亟待解決的問題。鑒于我國(guó)PPP政策與PPP項(xiàng)目落地率之間的這種差異性的存在，本文以PPP政策為例，搜集整理中央政府和湖南省政府頒布的相關(guān)PPP政策，通過對(duì)政策文本的外部屬性特征和文本內(nèi)容的計(jì)量分析，剖析中央政府和地方政府在政策發(fā)文時(shí)間、政策發(fā)文單位、政策主體協(xié)作和政策工具的選擇與使用方面的差異，以探究這種差異性與PPP實(shí)際發(fā)展的契合程度，以及政策差異是否影響了PPP政策執(zhí)行效果。

從國(guó)內(nèi)外關(guān)于政策差異研究的文獻(xiàn)來看，研究關(guān)注點(diǎn)主要集中于對(duì)某一具體政策的國(guó)別、區(qū)域比較，相關(guān)研究涉及政策支持機(jī)制、政策制度環(huán)境和政策網(wǎng)絡(luò)的差異。Lewis和Wiser（2005）通過對(duì)12個(gè)國(guó)家風(fēng)能產(chǎn)業(yè)政策支持機(jī)制的差異展開分析指出，大規(guī)模、穩(wěn)定的、專門為本土風(fēng)電技術(shù)提供激勵(lì)的政策，更有可能建立起具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的風(fēng)電行業(yè)。J?nicke（1992）對(duì)英美等國(guó)1970-1985年環(huán)境政策對(duì)比分析認(rèn)為，成功的環(huán)境保護(hù)政策不僅取決于政治投入和產(chǎn)出能力的制度化，而且還取決于解決生態(tài)問題的社會(huì)機(jī)制。Sakakibara（2002）等人對(duì)日本和韓國(guó)研發(fā)促進(jìn)政策差異進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)，符合國(guó)情的政策制度環(huán)境更容易導(dǎo)致研發(fā)促進(jìn)政策的成功。Schneider（1992）對(duì)德國(guó)“化學(xué)品控制”和“電信”政策比較分析，指出政府在政策制訂和執(zhí)行方面越來越依賴于私營(yíng)部門的橫向合作，政策“生產(chǎn)過程”趨向于與私人行動(dòng)者（組織和個(gè)人）進(jìn)行高度非正式甚至“秘密”的合作。姜玲等（2017）采用文獻(xiàn)計(jì)量方法，從政策“時(shí)間、主體、目標(biāo)、工具和機(jī)制”五個(gè)維度出發(fā)對(duì)京津冀及周邊地區(qū)大氣污染治理政策差異進(jìn)行了分析。劉雯雯等（2009）運(yùn)用定量研究方法，對(duì)地域性科技園間的政策差異對(duì)科技園區(qū)創(chuàng)新環(huán)境營(yíng)造產(chǎn)生的主效應(yīng)和交互效應(yīng)展開了研究。章文光等（2016）?指出區(qū)域創(chuàng)新政策差異化調(diào)整應(yīng)以不同區(qū)域創(chuàng)新能力、區(qū)域創(chuàng)新基礎(chǔ)和現(xiàn)有發(fā)展模式為參考。盧章平等（2012）從政策結(jié)構(gòu)、政策目標(biāo)、政策工具和政策效果四方面采用內(nèi)容分析法對(duì)國(guó)家和江蘇省科技成果轉(zhuǎn)化政策差異展開研究。

從國(guó)內(nèi)外有關(guān)政策工具研究來看，主要的研究伴隨著公共管理的發(fā)展和公共政策的日益復(fù)雜化而興起。Howlett（2009）、Stewart（2007）和顧建光（2006）學(xué)者將政策工具定義為政府執(zhí)行政策實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的特定手段或技術(shù)。Salamon（2002）和蓋伊等（2006）則認(rèn)為政策工具是通過對(duì)政策特定過程的影響和治理來達(dá)成既定目標(biāo)，主要關(guān)注政策工具對(duì)政策過程的影響作用。眾多學(xué)者還針對(duì)影響政策工具選擇和使用的因素展開了研究。Keohane（1998）研究指出國(guó)家意識(shí)形態(tài)對(duì)于政策工具選擇和使用至關(guān)重要。Howlett（2000）等在這個(gè)基礎(chǔ)上進(jìn)一步研究認(rèn)為，國(guó)家能力和國(guó)家政策風(fēng)格同樣是工具選擇和使用必須考慮的因素。Shrestha（2001）從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度對(duì)環(huán)境政策工具選擇和使用過程中成本和收益的不確定進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)，當(dāng)成本和收益之間的不確定性存在相關(guān)性時(shí)，對(duì)工具使用會(huì)產(chǎn)生顯著影響。Chávez（2009）等人從技術(shù)角度出發(fā)探討了工具政治可行性和政府掌握的技術(shù)資源之間的關(guān)系。Linder等（1991）則指出工具選擇和使用還會(huì)受到?jīng)Q策者偏好、專業(yè)背景和過去經(jīng)驗(yàn)等個(gè)人特質(zhì)的影響。

從國(guó)內(nèi)外PPP政策的研究來看，劉徽（2017）對(duì)PPP政策演化模式和路徑展開分析發(fā)現(xiàn)，我國(guó)PPP政策核心主題的變遷始終圍繞著項(xiàng)目試驗(yàn)和PPP模式創(chuàng)新和應(yīng)用的具體實(shí)踐展開。陳琤等（2017）從政策變遷與政策學(xué)習(xí)視角對(duì)中國(guó)PPP政策研究發(fā)現(xiàn)PPP政策經(jīng)歷了從“被動(dòng)反應(yīng)”到“積極推動(dòng)”再到“全面主導(dǎo)”的變遷過程，PPP 政策學(xué)習(xí)則呈現(xiàn)出“吸取教訓(xùn)”模式而非“社會(huì)學(xué)習(xí)”模式的特征。Sadran（2004）則指出PPP項(xiàng)目為解決緊急性公共政策問題提供了一種可行方式，但其本身并不會(huì)產(chǎn)生善治，甚至可能會(huì)掩蓋效率低下的問題。房引寧等（2017）通過探究PPP項(xiàng)目政策效果影響因素，認(rèn)為PPP政策實(shí)施應(yīng)重視政府信用水平、項(xiàng)目發(fā)展環(huán)境等因素的影響。溫來成等（2016）對(duì)PPP稅收政策展開研究發(fā)現(xiàn)，加強(qiáng)稅收政策工具的協(xié)調(diào)、配合是保障PPP稅收政策有效發(fā)揮作用，實(shí)現(xiàn)公私合作共贏的關(guān)鍵。

總體來看，目前國(guó)內(nèi)外關(guān)于政策差異研究主要以質(zhì)性研究為主，研究方法囿于單一質(zhì)性規(guī)范研究，缺乏客觀量化研究和分析。從上述文獻(xiàn)梳理可知，已有研究較少以政策文獻(xiàn)為對(duì)象展開政策差異研究。從我國(guó)PPP研究來看，盡管近年來PPP在基礎(chǔ)設(shè)施、污水處理等諸多領(lǐng)域得到大力推廣和應(yīng)用，但學(xué)界對(duì)于PPP政策的府際間差異未予以足夠重視。本文通過對(duì)我國(guó)PPP政策文獻(xiàn)的外部屬性特征梳理和文本內(nèi)容編碼開展量化分析，將有助于理解府際間政策差異，促進(jìn)PPP政策執(zhí)行效果提升。

本文選取中央政府和湖南省政府出臺(tái)的PPP政策作為量化分析對(duì)象。基于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和示范項(xiàng)目實(shí)際落地率，本文選擇了經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平位于全國(guó)中上游和財(cái)政部示范項(xiàng)目落地率達(dá)到80%以上的中部省份湖南省作為地方政府代表，展開中央與地方府際間PPP政策差異研究。

政策文獻(xiàn)選取主要來源于北大法寶、中央和湖南省政府門戶網(wǎng)站和中國(guó)政府網(wǎng)、人民網(wǎng)等主流媒體，本文搜集整理了2008年到2018年間PPP相關(guān)政策。經(jīng)過數(shù)據(jù)篩選和清理，構(gòu)建本地政策文本數(shù)據(jù)庫，最終得到政策文獻(xiàn)97份。其中，中央政府65份，湖南省政府32份，政策文獻(xiàn)主要數(shù)據(jù)字段包括標(biāo)題、發(fā)文時(shí)間、發(fā)文單位、政策全文。

不同于以往經(jīng)驗(yàn)研究，本文采用政策文本量化分析方法對(duì)PPP政策文獻(xiàn)開展內(nèi)容分析。政策文本計(jì)量主要是對(duì)我國(guó)PPP政策的頒布時(shí)間、政策主體和政策主體間協(xié)作程度等進(jìn)行外部政策特征進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，進(jìn)而比較中央政府與地方政府間的政策文本外部屬性差異。政策發(fā)文時(shí)間、發(fā)文單位和政策主體是政策文本基本信息的重要構(gòu)成部分。對(duì)于政策發(fā)文時(shí)間的分析，有利于了解PPP政策在時(shí)間維度上的分布特征和情況。對(duì)于政策發(fā)文主體的分析，有助于明晰中央和地方層面PPP發(fā)展主導(dǎo)部門。對(duì)于PPP政策主體協(xié)作程度的分析，對(duì)于了解政策主體間政策協(xié)同狀況具有重要作用。政策內(nèi)容分析是對(duì)政策文本內(nèi)容進(jìn)行挖掘，基于政策工具分類，本文對(duì)PPP政策文本進(jìn)行逐份編碼，并采取多專家咨詢方法對(duì)政策分類劃分的科學(xué)性和合理性進(jìn)行檢驗(yàn)，在此基礎(chǔ)上開展政策工具使用差異分析。主要研究思路設(shè)計(jì)如圖1所示。

從政策發(fā)文時(shí)間分布來看，如圖2所示。2013年至2015年是中央政府頒布PPP政策的高峰期，這一時(shí)期中央政府為推廣和使用PPP模式而出臺(tái)了一系列支持、引導(dǎo)和規(guī)范PPP發(fā)展的政策文本。湖南省PPP政策發(fā)布高峰期為2015年至2018年，尤其是從2015年到2016年，政策數(shù)量直接上升到7份，增長(zhǎng)幅度高達(dá)600%。從圖2可知，第一，中央政府和湖南省在政策發(fā)文規(guī)模上存在顯著差異，中央政府PPP政策文獻(xiàn)規(guī)模明顯大于湖南省;第二，中央政府和湖南省政府的PPP政策快速增長(zhǎng)期及政策峰點(diǎn)存在差異，中央政府政策快速增長(zhǎng)期始于2013年，政策峰點(diǎn)是2015年。湖南省政策快速增長(zhǎng)期始于2015年，政策峰點(diǎn)是2016年。

圖3給出了中央政府和湖南省發(fā)文數(shù)量位居前三的部門名稱。從圖3可見，中央政府發(fā)文最多的三個(gè)部門分別是財(cái)政部（32份）、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)（簡(jiǎn)稱國(guó)家發(fā)改委）（19份）和國(guó)務(wù)院（包括國(guó)務(wù)院辦公廳）（13份）。湖南省政府發(fā)文量位居前三的部門分別是湖南省人民政府（包括省政府辦公廳）（16份）、湖南省財(cái)政廳（12份）和湖南省發(fā)展和改革委員會(huì)（5份）。從PPP政策發(fā)文單位的分布來看，中央政府和湖南省政府主導(dǎo)和管理PPP發(fā)展的部門存在一定差異性。中央政府層面，財(cái)政部是主導(dǎo)和管理PPP發(fā)展的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)部門，其發(fā)文數(shù)量遠(yuǎn)超國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)與國(guó)務(wù)院。，財(cái)政部對(duì)PPP發(fā)展具有顯著的引領(lǐng)和管理作用。湖南省政府層面，湖南省人民政府是領(lǐng)導(dǎo)和管理PPP發(fā)展的主要部門，其次是湖南省財(cái)政廳，相比之下，湖南省發(fā)展和改革委員會(huì)在PPP發(fā)展中的引領(lǐng)作用遠(yuǎn)小于國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)。

為直觀地呈現(xiàn)中央和地方層面PPP政策制定主體間政策協(xié)作情況，本文借助社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析方法繪制了PPP政策制定主體間的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系圖。首先，從所搜集政策樣本中提取政策制定主體，并統(tǒng)計(jì)各個(gè)政策制定主體與其他政策主體兩兩配合頻次，利用EXCEL表格構(gòu)建PPP政策制定主體共現(xiàn)矩陣。其次，將生成的共現(xiàn)矩陣文件利用UCINET和NETDRAW軟件進(jìn)行分析，最終得到如圖4所示的政策制定主體網(wǎng)絡(luò)關(guān)系圖。其中，圖中的節(jié)點(diǎn)表示各個(gè)政策制定主體，圖中線條的粗細(xì)則表示政策制定主體間互動(dòng)強(qiáng)度，即配合緊密程度。從網(wǎng)絡(luò)關(guān)系圖中可以看出，中央層面國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、住建部、中國(guó)人民銀行和中國(guó)銀監(jiān)會(huì)位于網(wǎng)絡(luò)的核心地位，相互之間鏈接關(guān)系較多，即這些部門是網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的核心。湖南省政府層面，政策制定主體間配合程度相當(dāng)，多元政策主體相對(duì)分散，尚未出現(xiàn)核心政策制定主體。從線條的粗細(xì)程度來看，中央層面財(cái)政部、住建部、中國(guó)人民銀行國(guó)家發(fā)改委等部門之間關(guān)系緊密，說明這些政策制定主體間合作程度較高，其他網(wǎng)絡(luò)主體合作程度較低。湖南省政府層面，僅有湖南省發(fā)改委與財(cái)政廳之間互動(dòng)程度高，其他政策制定主體均為單獨(dú)決策。上述分析表明，，總體來看中央層面PPP政策主體間協(xié)作程度表現(xiàn)優(yōu)于湖南省政府，其中，中央政府層面已經(jīng)形成PPP政策核心決策群，湖南省層面則尚未形成PPP政策制定核心決策群。量化研究分析可以為質(zhì)性研究提供支持，能夠直觀地呈現(xiàn)復(fù)雜政策網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，客觀地表明政策制定主體間政策協(xié)同程度。

在對(duì)我國(guó)PPP政策文本進(jìn)行初步分析基礎(chǔ)上，結(jié)合諸多學(xué)者已有研究，本文將基本政策工具劃分為供給型、環(huán)境型和需求型政策工具三大類，表1給出了三類政策工具具體子工具及其含義示例。

從政策工具使用分布來看，中央政府和湖南省政府在政策工具使用上存在一定的差異。首先，策略性措施、法規(guī)管制等環(huán)境型政策工具是中央和地方政府較為偏好的政策工具，其次是供給型政策工具，需求型工具的使用相對(duì)不足。兩者間的差異在于，相比于湖南省政府，中央政府對(duì)環(huán)境型政策工具的依賴程度更甚，而在對(duì)PPP發(fā)展具有重要推動(dòng)和拉動(dòng)作用的供給型政策工具和需求型政策工具使用比例上則明顯低于湖南省政府?？梢?，中央政府仍舊是以宏觀指導(dǎo)為主要政策導(dǎo)向，地方政府則以微觀可操作為主要政策導(dǎo)向。具體分布如表2所示。

具的數(shù)量和比例分布如表3和圖5所示。從供給型政策工具數(shù)量分布來看，中央政府和湖南省政府工具使用側(cè)重點(diǎn)不同，中央政府更多地采用科技和信息支持這一政策工具，湖南省政府則以資金支持作為主要供給型政策工具。從供給型政策工具使用比例來看，中央政府對(duì)于人才培養(yǎng)這一政策工具投入最少，湖南省則對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)這一政策工具關(guān)注較少，兩者工具使用比例差異明顯。

具體而言，從基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工具來看，中央政府與湖南省對(duì)該工具使用相對(duì)不足，工具使用頻次較低。從比例分布來看，中央政府對(duì)該工具的使用比例略高于湖南省。從科技和信息支持工具來看，兩者間差異在供給型政策工具中最為明顯。其中，中央政府分別于2015年和2017年頒布《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)運(yùn)行的通知》和《關(guān)于印發(fā)<政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)信息公開管理暫行辦法》這兩份政策文件?？梢?，中央政府將這一工具作為推動(dòng)PPP發(fā)展的主要供給型政策工具來使用，使用比例高達(dá)47%。?從人才培養(yǎng)工具來看，湖南省對(duì)于這一政策工具的使用頻次和使用比例均高于中央政府。湖南省政府2017年印發(fā)《關(guān)于印發(fā)湖南省政府和社會(huì)資本合作（PPP）專家?guī)旒?017-2019年度政府和社會(huì)資本合作（PPP）咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)庫名單的通知》，足以見得湖南省在推動(dòng)PPP發(fā)展過程更多地強(qiáng)調(diào)PPP專業(yè)人才的作用。從資金支持工具來看，湖南省將這一政策工具作為供給型政策工具主力來推動(dòng)PPP發(fā)展，而中央政府在這一政策工具的使用比例不到供給型政策工具的三分之一?？梢?，中央政府和地方政府在支持推動(dòng)PPP發(fā)展的供給型政策工具使用數(shù)量和比例搭配上側(cè)重點(diǎn)存在較大差異。

從供給型政策工具使用側(cè)重點(diǎn)來看，中央政府對(duì)于科技和信息支持政策工具的使用一方面有助于提高PPP模式與創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略間的契合度，促進(jìn)PPP發(fā)展效率的提升;另一方面能夠減少PPP推廣和應(yīng)用過程中信息不對(duì)稱問題，降低PPP模式推廣和應(yīng)用的成本。但中央政府尚未考慮到全國(guó)各地經(jīng)濟(jì)和技術(shù)發(fā)展水平的差異，急于推進(jìn)科技和信息化應(yīng)用可能加劇PPP發(fā)展區(qū)域失衡。此外，湖南省政府以資金支持作為支持本省PPP發(fā)展主要工具，資金支持對(duì)PPP推廣和應(yīng)用雖具有較強(qiáng)的作用力，但也有可能導(dǎo)致部分公共部門和私營(yíng)企業(yè)將注意力放在如何利用政策條款獲取資金以擴(kuò)大本單位預(yù)算規(guī)?；蛞蕴兹≠Y金獲利為目的，導(dǎo)致PPP支持資金無法得到準(zhǔn)確運(yùn)用，使得政府PPP政策轉(zhuǎn)化和應(yīng)用效果適得其反。

2.環(huán)境型政策工具使用差異

表4和圖6展示的是中央和地方層面環(huán)境型政策工具使用頻次與比例分布?？傮w來看，無論是中央政府還是湖南省，環(huán)境型政策工具占據(jù)了政策工具使用的主導(dǎo)地位，數(shù)量分別占到全部政策工具的76.2%和63.4%。具體來看，中央政府和湖南省在環(huán)境型政策子工具的運(yùn)用上存在較大差異。

從高頻環(huán)境型政策工具使用來看，策略性措施、法規(guī)管制和目標(biāo)規(guī)劃是中央政府較為偏愛的工具，2013年至今中央政府特別是財(cái)政部頒布了一系列規(guī)范PPP發(fā)展的指南和行業(yè)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)等政策文件，這三類子工具總數(shù)占中央環(huán)境型政策工具數(shù)量比例高達(dá)89.8%?？梢?，中央政府仍舊是以規(guī)范PPP發(fā)展和營(yíng)造PPP發(fā)展環(huán)境作為其主要的政策目標(biāo)。湖南省政府環(huán)境型政策工具使用重點(diǎn)則側(cè)重于策略性措施和法規(guī)管制。其中，目標(biāo)規(guī)劃工具使用頻次遠(yuǎn)低于中央政府使用頻次，一定程度上說明地方政府層面政策目標(biāo)重點(diǎn)在于實(shí)現(xiàn)政策落地和項(xiàng)目執(zhí)行，主要聚焦于政策實(shí)際轉(zhuǎn)化和可操作。從環(huán)境型政策工具的使用比例分布來看，中央政府在法規(guī)管制和目標(biāo)規(guī)劃兩種子工具使用頻次上高于湖南省政府，而在財(cái)務(wù)金融、策略性措施和稅收優(yōu)惠三種政策工具使用頻次上低于湖南省。

總體來看，中央政府和湖南省政府在環(huán)境型政策工具作用目標(biāo)上存在較大差異。中央政府主要運(yùn)用法規(guī)管制和目標(biāo)規(guī)劃等政策工具來規(guī)范PPP發(fā)展和為PPP發(fā)展?fàn)I造良好發(fā)展環(huán)境，政策工具焦點(diǎn)在于實(shí)現(xiàn)宏觀性政策目標(biāo)。湖南省政府則主要運(yùn)用財(cái)務(wù)金融、稅收優(yōu)惠等政策工具來影響PPP發(fā)展，其政策工具運(yùn)用目標(biāo)重點(diǎn)在于實(shí)現(xiàn)與中央PPP政策有效對(duì)接和政策轉(zhuǎn)化，提高PPP模式在地方上的操作性，政策工具焦點(diǎn)在于實(shí)現(xiàn)地方PPP發(fā)展。

3.需求型政策工具使用差異

表5和圖7給出了PPP需求型政策工具各子工具的數(shù)量和使用比例分布。整體而言，無論是中央政府還是湖南省政府，需求型政策工具使用比例均較低，政策子工具類型相對(duì)其他兩類工具而言較為單一，主要采用的政策子工具包括政府采購(gòu)和示范工程。

從具體工具使用來看，政府采購(gòu)是中央和地方政府共同偏好的工具。 2013年9月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見》，為社會(huì)主體進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域發(fā)揮社會(huì)資本力量提供了政策支持。意見指出，要將政府無法提供或提供效果不佳的一部分公共服務(wù)或產(chǎn)品交給具備提供資質(zhì)和實(shí)力的社會(huì)資本提供，政府依據(jù)服務(wù)或產(chǎn)品提供質(zhì)量及數(shù)量向社會(huì)資本支付費(fèi)用。12月，財(cái)政部印發(fā)《政府采購(gòu)非招標(biāo)采購(gòu)方式管理辦法》，以進(jìn)一步推動(dòng)政府采購(gòu)行為規(guī)范化，強(qiáng)化對(duì)政府各項(xiàng)采購(gòu)活動(dòng)監(jiān)督和管理，防止國(guó)家利益、社會(huì)公共利益和政府采購(gòu)當(dāng)事人權(quán)益受損。從圖中可知，湖南省政府政府采購(gòu)工具在使用時(shí)間維度上要明顯晚于中央政府，且多數(shù)政策與中央層面政策聯(lián)系密切。湖南省政府PPP政策頒布與施行時(shí)間基本滯后于中央政府同類政策頒布與施行時(shí)間，這一方面體現(xiàn)出地方政府對(duì)中央PPP政策的認(rèn)可，另一方向也表明政策在不同層級(jí)間傳遞存在一定的時(shí)間滯后性。尤其是對(duì)于地方而言，政策出臺(tái)不僅需要在不違背中央政府政策前提之下進(jìn)行，更重要的在于如何結(jié)合地方特色進(jìn)行政策創(chuàng)新和政策實(shí)踐。

從示范工程工具的使用來看，中央政府早在2014年就已開始進(jìn)行PPP示范項(xiàng)目評(píng)審，在全國(guó)范圍內(nèi)篩選出30個(gè)PPP示范項(xiàng)目。2015年，中央政府為了盡快發(fā)揮PPP示范項(xiàng)目輻射帶動(dòng)作用，印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步做好政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目示范工作的通知》。相比于中央政府，湖南省政府關(guān)于示范工程政策頒布時(shí)間相對(duì)較晚。在2014年底湖南省財(cái)政廳印發(fā)《關(guān)于全省政府和社會(huì)資本合作首批示范項(xiàng)目實(shí)施有關(guān)問題的通知》，一方面是對(duì)中央政策貫徹落實(shí)，另一方面旨在推動(dòng)湖南省PPP模式推廣和應(yīng)用，進(jìn)一步保障PPP示范項(xiàng)目質(zhì)量，充分發(fā)揮輻射帶動(dòng)作用。2017年11月，湖南省財(cái)政廳再次印發(fā)《關(guān)于建立政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目聯(lián)審機(jī)制的通知》，要求對(duì)PPP示范項(xiàng)目實(shí)施方案進(jìn)行聯(lián)合評(píng)審，構(gòu)建PPP項(xiàng)目聯(lián)合評(píng)審制度，保障示范項(xiàng)目質(zhì)量發(fā)揮示范作用。

總體來看，中央政府和地方政府需求型政策工具運(yùn)用相對(duì)匱乏，工具運(yùn)用時(shí)間差異明顯。其中，中央政府在諸如政府采購(gòu)、示范工程等需求型政策工具的使用時(shí)間上要早于湖南省政府，其使用頻次比例也要高于湖南省政府。相比之下，在海外交流和貿(mào)易管制等政策工具使用上，湖南省的使用頻次高于中央政府，一方面表明湖南省政府相比于中央政府在需求型政策工具選擇上存在不同，另一方面也顯示湖南省在需求型政策工具的使用思路上與中央政府存在一定差異，更加注重對(duì)外工具的使用。

本文以2008-2018年十年間中央政府和湖南省政府頒布的PPP政策文本為分析對(duì)象，對(duì)央地兩級(jí)政府頒布的PPP政策文本進(jìn)行外部屬性特征和文本內(nèi)容量化分析，剖析中央政府和地方政府在政策發(fā)文時(shí)間、政策發(fā)文單位、政策主體協(xié)作和政策工具使用等方面的差異，探討不同層級(jí)政府政策導(dǎo)向與PPP模式發(fā)展的實(shí)際關(guān)系。圖8對(duì)主要研究結(jié)論進(jìn)行了總結(jié)歸納。

從政策發(fā)文時(shí)間來看，中央政府和地方政府PPP政策初始頒布年份和政策峰點(diǎn)等方面存在差異。中央政府PPP政策數(shù)量快速增長(zhǎng)期始于2013年，政策峰點(diǎn)及政策密集期為2014年到2016年。湖南省政府政策快速增長(zhǎng)期始于2016年，政策峰點(diǎn)及政策密集期為2016年至2018年。從政策發(fā)文主體來看，中央政府PPP政策發(fā)文主體主要是財(cái)政部、國(guó)務(wù)院（辦公廳）和國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)。湖南省政府PPP政策則主要由湖南省人民政府（省辦公廳）和湖南省財(cái)政廳頒布，這兩個(gè)部門主導(dǎo)湖南省PPP政策頒布與實(shí)施。從政策主體間協(xié)作關(guān)系來看，中央政府層面政策主體間協(xié)作程度較高，政策主體協(xié)作主要以兩兩聯(lián)合為主，多部門（三個(gè)及以上）協(xié)作則較少，政策主體間協(xié)作網(wǎng)絡(luò)尚待完善和進(jìn)一步加強(qiáng)。湖南省政府層面，政策主體間協(xié)作匱乏，政策主體聯(lián)合發(fā)文次數(shù)僅為3次，無論是兩兩協(xié)作還是多部門協(xié)作都有較大的發(fā)展空間。從政策工具的使用來看，中央政府和湖南省政府存在較大差異，反映出了央地兩級(jí)政府在引導(dǎo)和支持PPP發(fā)展過程中的角色差異。就PPP政策來看，中央和湖南省在不同類型工具的使用上存在較為明顯的差異。對(duì)于供給型政策工具的使用，中央政府主要選擇科技和信息支持來推動(dòng)全國(guó)PPP發(fā)展，湖南省政府則更多地使用了資金支持這一政策子工具來助力PPP發(fā)展。對(duì)于環(huán)境型政策工具的使用，中央政府更為頻繁地采用了鼓勵(lì)性支持性較強(qiáng)的策略性措施和宏觀性指導(dǎo)性較強(qiáng)的目標(biāo)規(guī)劃政策子工具。湖南省政府則在目標(biāo)規(guī)劃這一政策子工具的使用頻次上遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于中央政府，且更多地采用了中央政府運(yùn)用較少，對(duì)PPP發(fā)展具有強(qiáng)大影響的財(cái)務(wù)金融和稅收優(yōu)惠政策子工具。從需求型政策工具的使用來看，總體上中央政府和湖南省政府對(duì)于該類政策工具的運(yùn)用均顯示出重視不夠。具體而言，政府采購(gòu)和示范工程是兩級(jí)政府使用較多的政策子工具。其中，中央和地方政府在政府采購(gòu)和示范工程政策子工具使用的時(shí)間維度上存在明顯差異，中央政府政策采購(gòu)和示范工程類政策子工具的使用時(shí)間要早于湖南省政府，說明湖南省在該類政策工具的使用上主要是落實(shí)中央政策。值得注意的是，在海外交流和貿(mào)易管制這兩種需求型政策子工具的運(yùn)用頻次和比例上，湖南省政府表現(xiàn)要優(yōu)于中央政府。

中央和湖南省在PPP政策上存在的差異，科學(xué)地反映了中央政府和地方政府在推動(dòng)PPP發(fā)展過程中，政策目標(biāo)和政策手段的不同。央地兩級(jí)政府之間存在的府際政策差異，說明地方政府除了要貫徹落實(shí)中央政府政策，還需要依據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等客觀條件和PPP發(fā)展階段，綜合考慮資金、技術(shù)和專業(yè)人才對(duì)本地區(qū)PPP發(fā)展的制約，采取具有地區(qū)特色和針對(duì)性的政策措施。從目前關(guān)于PPP政策差異的研究來看，未來怎樣結(jié)合具體案例對(duì)PPP政策差異的量化分析結(jié)果進(jìn)行驗(yàn)證，搜集更多更新PPP政策并擴(kuò)大政策比較范圍以增強(qiáng)政策分析科學(xué)性將是下一步研究可供參考的方向。