論加快建立與社會主義現(xiàn)代化相適應的現(xiàn)代財政制度

劉金鑫　歐陽日輝

【摘要】從應對社會主要矛盾新轉化視角出發(fā)，研究建立與社會主義現(xiàn)代化相適應的現(xiàn)代財政制度的邏輯前提、理論基礎和基本路徑。首先，加快建立現(xiàn)代財政制度的邏輯前提是結合我國國情，遵循我國社會主要矛盾轉化規(guī)律來推動財政改革。其次，現(xiàn)代財政制度要為實現(xiàn)中國特色社會主義的總任務提供保障，建立與我國社會主義現(xiàn)代化建設相適應的現(xiàn)代財政制度成為重要理論基礎。最后，加快建立現(xiàn)代財政制度要重點推進中央和地方財政關系改革、預算制度改革、稅制改革等三大改革，完善數(shù)字治理體系，以供給側結構性改革為主線，不斷推進現(xiàn)代化建設和經(jīng)濟結構轉型升級，更好地推動人的全面進步和人類命運共同體建設。

【關鍵詞】現(xiàn)代化結構模型;現(xiàn)代財政分權;人力資本預期投資;政府發(fā)展理念

【中圖分類號】F810

【文獻標識碼】A

【文章編號】1004-0994（2019）09-0147-9

習近平總書記在黨的十八屆三中全會首次提出“建立現(xiàn)代財政制度”，并在十九大報告中強調“加快建立現(xiàn)代財政制度”。近年來，關于現(xiàn)代財政制度的理論成果也頗為豐碩。有學者提出應用風險治理思維考慮財政問題，發(fā)揮財政在國家治理中的“定海神針”作用[1]。還有學者認為建設現(xiàn)代財政制度必須以國家治理現(xiàn)代化為邏輯起點[2]。針對以什么來引領現(xiàn)代財政制度建設則有不同的觀點。一種觀點認為，應以“四個全面”引領現(xiàn)代財政制度建設，實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化[3]。另一種觀點認為，建立現(xiàn)代財政制度是全面深化改革總體部署中匹配國家治理現(xiàn)代化要求的新一輪財稅體制改革目標，應以新發(fā)展理念引領現(xiàn)代財政制度建設[4]。

上述文獻主要從國家治理視角研究現(xiàn)代財政制度，以及財政如何防風險、貫徹新發(fā)展理念和協(xié)調推進“四個全面”戰(zhàn)略的實施，為建立與國家治理現(xiàn)代化匹配的現(xiàn)代財政制度提供了理論基礎。但是，從應對社會主要矛盾新轉化和實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化目標視角來研究如何建立現(xiàn)代財政制度的文獻極少。我國已開啟全面建設社會主義現(xiàn)代化國家新征程，現(xiàn)代財政制度如何在解決人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾中發(fā)揮重要作用，進而推動實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化目標，是當前值得研究的一個課題。為此，本文從應對社會主要矛盾新轉化視角出發(fā)，研究建立與社會主義現(xiàn)代化相適應的現(xiàn)代財政制度的邏輯前提、理論基礎、基本路徑。

一、加快建立現(xiàn)代財政制度的邏輯前提

社會矛盾運動是推動人類社會發(fā)展的根本動力。正確把握新時代社會主要矛盾和發(fā)展不平衡不充分的主要特點，有利于更好地推動財政改革和發(fā)揮現(xiàn)代財政制度的基礎性、制度性、保障性作用。因此，加快建立現(xiàn)代財政制度應結合我國國情，遵循社會主要矛盾轉化規(guī)律，這是一個很重要的邏輯前提。

1.我國社會主要矛盾發(fā)生了歷史性的新轉化。我國正在經(jīng)歷由站起來、富起來向強起來轉變的偉大飛躍，社會生產(chǎn)力總體水平顯著提高，社會生產(chǎn)能力在很多方面進入世界前列。習近平新時代中國特色社會主義思想明確提出：“中國社會主要矛盾已經(jīng)轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。”這一重大論斷揭示了新時代條件下中國特色社會主義建設的基本規(guī)律，為科學解決我國社會主要矛盾提供了理論指南。經(jīng)過改革開放四十多年的快速發(fā)展，我國社會主要矛盾兩個方面的內涵和外延都發(fā)生了深刻變化。一方面，人民群眾從物質文化的需要擴大到更大范圍的美好生活需要，對民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求日益增長;另一方面，發(fā)展不平衡不充分將是我國當前和今后較長一段時間的突出問題，成為滿足人民日益增長的美好生活需要的主要制約因素。不平衡反映發(fā)展結構性問題，主要體現(xiàn)在發(fā)展行業(yè)不平衡、領域不平衡、區(qū)域不平衡、群體不平衡等方面，不充分主要體現(xiàn)在生產(chǎn)力水平還不夠高。

2.社會主要矛盾新轉化對現(xiàn)代財政制度建設提出了新任務新要求。目前，我國收益遞增的新經(jīng)濟與收益遞減的傳統(tǒng)經(jīng)濟同時存在;虛擬經(jīng)濟發(fā)展迅速與實體經(jīng)濟民間投資乏力同時存在;引領中國創(chuàng)新發(fā)展的獨角獸企業(yè)與急需轉型升級的傳統(tǒng)國有企業(yè)和中小微企業(yè)同時存在;人民群眾日益增長的需求多樣化、個性化與中低端產(chǎn)品過剩、高端產(chǎn)品供給不足同時存在;中部沿江和東部沿海發(fā)達地區(qū)與西部欠發(fā)達地區(qū)、深度貧困地區(qū)同時存在;國有企業(yè)、中高端企業(yè)、高收入群體融資易與小微企業(yè)、農(nóng)民及低收入群體融資難同時存在;GDP總量快速增長與地方政府債務風險擴張同時存在;人力資本紅利成為發(fā)展新動力與青少年人口占比下降、人口老齡化趨勢加快同時存在;從全球政治經(jīng)濟格局來看，我國成為全球第二大經(jīng)濟體，“一帶一路”倡議得到沿線國家廣泛支持，但同時我國經(jīng)濟正處在新舊動能轉換的關鍵階段，人均GDP水平相比發(fā)達國家并不高，部分西方國家反對全球化和奉行貿(mào)易保護主義，局部地區(qū)政治經(jīng)濟風險仍然存在。以上九對矛盾反映出我國最突出的問題是發(fā)展不平衡不充分、機遇與風險并存，并與財政職能發(fā)揮、財政制度安排息息相關。我國發(fā)展不平衡不充分的特點不但基本規(guī)定了我國經(jīng)濟要解決的問題和發(fā)展戰(zhàn)略目標，而且也基本規(guī)定了財政變革的方向和政策導向。

3.現(xiàn)代財政制度建設只有遵循社會主要矛盾轉化規(guī)律才能更好地發(fā)揮基礎性和制度性保障作用。馬克思主義認為，只有同生產(chǎn)力相適應的生產(chǎn)關系和上層建筑才能促進生產(chǎn)力發(fā)展。財政是國家治理的基礎和重要支柱，財政制度安排深刻地影響和規(guī)范著政府與市場、政府與社會、中央與地方等的關系，發(fā)揮著優(yōu)化資源配置、調節(jié)收入分配、維護國家安全、保護生態(tài)環(huán)境、提供公共服務、規(guī)范政府治理等職能。因此，現(xiàn)代財政制度建設應遵循我國社會主要矛盾新轉化規(guī)律，著眼于解決發(fā)展不平衡不充分問題，推動現(xiàn)代化建設，滿足人民對美好生活的需要。

現(xiàn)代財政制度可從需求和供給兩個方面來應對我國社會主要矛盾的新轉化。一方面，實施適度擴大需求財政政策。通過適度擴大財政支出規(guī)模，加快落實減稅降費政策，盤活并用好財政存量資金等措施，應對消費、投資、出口需求不足，適度擴大財政支出規(guī)模，來適度擴大總需求。另一方面，有效推進供給財政政策。發(fā)揮政府預算資源配置功能和稅收調節(jié)功能，影響資本、勞動、技術、土地等生產(chǎn)要素的數(shù)量、結構、質量以及部門或地區(qū)分布，促進企業(yè)創(chuàng)新和調節(jié)收入分配，縮小區(qū)域、行業(yè)、領域、群體的發(fā)展差距;通過稅收、轉移支付、設立專項資金等手段，矯正要素配置扭曲，支持供給結構改善和質量提升;落實新預算法，加強預算管理，發(fā)揮財政宏觀調控功能，防范和控制債務風險。

財政制度現(xiàn)代化是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內容，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化則是我國現(xiàn)代化建設的主要內容之一。財政制度是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的主要手段和工具，財政制度變遷要適應社會變化，圍繞我國現(xiàn)代化建設，推動財稅改革與現(xiàn)代財政制度建設，以使財政制度更有效地解決我國社會轉型中的矛盾。

二、加快建立現(xiàn)代財政制度的理論基礎

習近平新時代中國特色社會主義思想提出，總任務是實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化和中華民族偉大復興，在全面建成小康社會的基礎上，將現(xiàn)代化分兩步走，在本世紀中葉建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強國?！艾F(xiàn)代財政制度已成為中國特色社會主義制度的重要組成部分”，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的主要制度工具之一，必然要為實現(xiàn)中國特色社會主義的總任務提供保障，新時代現(xiàn)代財政制度的重要地位和功能應該是為解決社會主要矛盾、決勝全面小康社會、實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化提供重要保障。

（一）建立現(xiàn)代化結構模型理論，為現(xiàn)代財政制度建設明確目標導向

新時代財政主要為現(xiàn)代化建設服務，所以要搞清現(xiàn)代化的核心目標和內容是什么，進而厘清現(xiàn)代財政制度建設服務的目標或要解決的問題。

根據(jù)研究領域進行分類，經(jīng)典現(xiàn)代化理論將現(xiàn)代化分為政治現(xiàn)代化、經(jīng)濟現(xiàn)代化、社會現(xiàn)代化、個人現(xiàn)代化和文化現(xiàn)代化理論等，新現(xiàn)代化理論的主要政策含義是探索新現(xiàn)代化的途徑，在政治、經(jīng)濟、社會、文化和個人等各個方面實現(xiàn)從工業(yè)文明向知識文明、物質文明向非物質文明的轉變[5]。由此可見，這兩種現(xiàn)代化理論均涉及政治、經(jīng)濟、社會、文化和個人的現(xiàn)代化，并認為現(xiàn)代化是一種文明進步的過程。毛澤東首次較完整地提出了關于我國實現(xiàn)現(xiàn)代化的具體內容，他說：“建設社會主義，原來要求是工業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、科學文化現(xiàn)代化，現(xiàn)在要加上國防現(xiàn)代化?！绷暯娇倳涀鳛楫敶R克思主義理論家極大地豐富和發(fā)展了我國社會主義現(xiàn)代化的理論內涵和主要內容，他在黨的十八屆三中全會上首次提出國家治理現(xiàn)代化，并在黨的十九大報告中提出建設現(xiàn)代化經(jīng)濟體系，強調我們要建設的現(xiàn)代化是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，并將美麗加入現(xiàn)代化建設目標，即在我國現(xiàn)代化的主要內容中增加了國家治理現(xiàn)代化、環(huán)境現(xiàn)代化和經(jīng)濟現(xiàn)代化。

人作為現(xiàn)代化建設的行為主體、滿足對象和受益者，是現(xiàn)代化要關注的核心。馬克思主義認為人民群眾是歷史的創(chuàng)造者。習近平新時代中國特色社會主義思想明確提出“必須堅持以人民為中心的發(fā)展思想，不斷促進人的全面發(fā)展、全體人民共同富?！?。因此，要高度重視人的現(xiàn)代化，促進人從心理、思想和行為方式上實現(xiàn)由傳統(tǒng)人到現(xiàn)代人的轉變，提升人力資本質量，推動我國創(chuàng)新驅動發(fā)展，滿足人民對美好生活的需要。

現(xiàn)代化是全球現(xiàn)代化的過程，現(xiàn)代化交通連接世界文明，促進人類交往和貿(mào)易，改變世界政治經(jīng)濟地緣格局。馬克思、恩格斯在《德意志意識形態(tài)》中明確指出，“共產(chǎn)主義…是以生產(chǎn)力的普遍發(fā)展和與此相聯(lián)系的世界交往為前提的”，“共產(chǎn)主義…只有作為‘世界歷史性的存在’才有可能實現(xiàn)”。這里將生產(chǎn)力的普遍發(fā)展和世界交往作為實現(xiàn)共產(chǎn)主義的并列前提條件，可見作為交往載體的交通的重要性。習近平總書記高度重視交通給我國發(fā)展帶來的戰(zhàn)略機遇以及與世界文明的交往融合，先后提出“一帶一路”倡議、構建人類命運共同體和交通強國，極力推薦我國高鐵走向世界。我國量子通信技術將重構全球信息網(wǎng)絡高速公路，我國互聯(lián)網(wǎng)平臺、無人駕駛、未來星際航天運輸技術等新興交通技術和工具將促進我國與世界和星球的交往。推動交通現(xiàn)代化有利于促進我國的開放、創(chuàng)新、協(xié)調發(fā)展。

現(xiàn)代化也是傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會轉型，再到未來社會轉型的動態(tài)過程。人們利用先進的科學技術，全面改造自己生存的物質條件和精神條件，生產(chǎn)力的不斷發(fā)展和交通現(xiàn)代化促進了世界交往和文明融合，社會要適應現(xiàn)代化規(guī)律成功轉型和文明進步，即社會現(xiàn)代化。

綜合前述分析，社會現(xiàn)代化與人的現(xiàn)代化、國家治理現(xiàn)代化、交通現(xiàn)代化、經(jīng)濟現(xiàn)代化、環(huán)境現(xiàn)代化應該構成現(xiàn)代化建設的重點內容，其他具體領域的現(xiàn)代化可以包含在這六個現(xiàn)代化里。再經(jīng)過三十多年的接力奮斗，“到那時，我國物質文明、政治文明、精神文明、社會文明、生態(tài)文明將全面提升?！蔽覈鐣髁x現(xiàn)代化的核心目標是什么？習近平總書記在黨的十九大報告中莊嚴宣告“中國共產(chǎn)黨是為中國人民謀幸福的政黨，也是為人類進步事業(yè)而奮斗的政黨…中國人民愿同各國人民一道，推動人類命運共同體建設，共同創(chuàng)造人類的美好未來?！边@些論述和前面的分析表明現(xiàn)代化的發(fā)展目標是：在國內層面主要解決發(fā)展不平衡不充分問題，滿足人民對生活的美好需要;在世界層面要增加人類幸福，推動人類命運共同體建設，促進世界文明進步。這些目標也是現(xiàn)代財政制度建設要解決的問題。

因此，我國走中國特色社會主義現(xiàn)代化道路，不完全等同于西方國家的現(xiàn)代化。本文利用現(xiàn)代化結構模型理論提煉和概括新時代社會主義現(xiàn)代化的基本內涵：現(xiàn)代化的核心目標是增加人類幸福，推動人類命運共同體建設，促進世界文明進步;現(xiàn)代化主要包括人的現(xiàn)代化、國家治理現(xiàn)代化、交通現(xiàn)代化、經(jīng)濟現(xiàn)代化、環(huán)境現(xiàn)代化、社會現(xiàn)代化（簡稱“六個現(xiàn)代化”），它們之間是交叉融合、協(xié)調促進的關系。

如何建立與我國現(xiàn)代化建設相適應的現(xiàn)代財政制度成為當前財政改革的重要課題。劉尚希等[1]、馬驍和周克清[2]、高培勇[6]都是以匹配國家治理現(xiàn)代化的現(xiàn)代財政制度作為研究視角和理論基礎，但國家治理現(xiàn)代化只是我國現(xiàn)代化建設的一部分，財政的現(xiàn)代化在不同的發(fā)展階段有不同的重點和目標任務，新時代財政職能定位已經(jīng)發(fā)生了深刻的變化，財政活動主體逐漸多元化，現(xiàn)代財政制度建設不再局限于國家治理。因此，實現(xiàn)現(xiàn)代化建設目標必須發(fā)揮財政在解決社會主要矛盾中的基礎和重要支柱作用，推進“六個現(xiàn)代化”建設，不斷促進人的全面發(fā)展，增加人類幸福，推動人類命運共同體建設，促進世界文明進步。

（二）重構現(xiàn)代財政分權理論，為現(xiàn)代財政制度建設提供基本理論框架

黨的十九大報告提出，財政重點從政府間財政關系、預算制度、稅制三個方面進行改革，將“建立權責清晰、財力協(xié)調、區(qū)域均衡的中央和地方財政關系”擺在三項財政改革重點任務的首位，這表明國家更加重視政府間財政關系對于推進我國現(xiàn)代化建設和實現(xiàn)國家長治久安的重要作用。

在解決我國發(fā)展不平衡不充分問題和推進現(xiàn)代化建設的過程中，政府與市場都會存在失靈問題，必須充分發(fā)揮政府與市場、政府與社會、中央與地方的積極作用，因此要有相適應的政府間財政關系制度安排，這就涉及財政分權問題。第一代財政分權理論中，財政職能主要有三類：公共部門的資源配置效率、收入再分配和宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定。第二代財政分權理論則增加了對財政分權與經(jīng)濟增長相關性的研究，經(jīng)濟增長成為財政分權新增加的政策目標。例如，林毅夫、劉志強[7]通過對財政分權與經(jīng)濟增長進行實證研究，發(fā)現(xiàn)我國財政分權提高了省級人均GDP的增長率，且主要是通過提高資源配置效率而不是吸引更多的投資來提高我國的經(jīng)濟增長率。

解決政府失靈遠非我們面臨的唯一問題。全面建成小康社會和我國現(xiàn)代化建設需要考慮國家政策能否惠及貧困群體，這是涉及社會公平的重要問題。僅僅通過輸血式扶貧或階段式扶貧，難以從根本上改變貧困或弱勢群體的可持續(xù)發(fā)展機會，需要從財政制度上設計安排，使得公共資源惠及傳統(tǒng)弱勢群體，讓他們有公平的機會去改變命運。因此，提高傳統(tǒng)弱勢群體獲得公共資源的能力，應該成為現(xiàn)代財政分權改革考慮的重大政策目標。

對于如何處理政府間財政關系的問題，需要考慮復雜的國情因素，因為不同的國家在政治制度、歷史文化、經(jīng)濟體制和發(fā)展水平等方面存在差異。第一代和第二代財政分權理論重點考慮外部性、信息復雜性、激勵相容三個因素，據(jù)此合理劃分政府間的職能和財力。新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)革命重構了全球發(fā)展競爭格局，對政府間的財政關系帶來了重大影響，傳統(tǒng)的財政分權理論必須變革才能適應時代的需要，現(xiàn)代政府間財政關系的調整除了考慮外部性、信息復雜性、激勵相容，還需要考慮地理文化、人口因素和政府發(fā)展理念差異以及增加新的政策目標。

1.地理文化因素影響經(jīng)濟增長和政府間財政關系演進的路徑依賴。我國經(jīng)濟增長的決定因素是資本、勞動、技術和要素稟賦優(yōu)勢，同時地理區(qū)位、文化和習慣的傳承也發(fā)揮著重要影響。民族宗教文化不同帶來了公共服務需求成本和增長路徑的差異，不同地理位置的資源和區(qū)位優(yōu)勢影響著地區(qū)要素稟賦結構，進而導致了地區(qū)發(fā)展不平衡以及地方政府事權與支出責任及財力水平的差異。我國是地理差異復雜、多民族的國家，因此財政分權必須考慮地理文化因素。

2.人口因素將深刻影響我國現(xiàn)代化建設進程，低生育率和人口老齡化趨勢給經(jīng)濟社會發(fā)展帶來多重挑戰(zhàn)。相關實證研究表明，勞動年齡人口份額上升、人口撫養(yǎng)比下降是1990～2010年中國經(jīng)濟高速增長的重要因素[8]。由于人口結構變化，我國未來的潛在增長率將迅速降低。國家統(tǒng)計局1997～2016年的數(shù)據(jù)顯示：我國0～14歲青少年占比從1997年的25.96%下降到2016年的16.64%，二胎政策放開后，青少年人口并沒有明顯增加，而65歲及以上人口在數(shù)量、占總人口比例和撫養(yǎng)比方面均持續(xù)上升;15～64歲勞動力人口數(shù)量從2010年開始增速放緩，從2014年開始減少，占總人口比例從2010年開始持續(xù)下降;我國人口總撫養(yǎng)比連續(xù)14年下降后，從2010年開始持續(xù)上升，主要是老年撫養(yǎng)比持續(xù)上升。這些數(shù)據(jù)表明，我國人口老齡化加快，勞動力人口在持續(xù)下降，青少年人口占比較低，再過15年，一大批年齡較大的勞動人口變?yōu)槔夏耆丝冢绻桓淖兡壳叭丝诘淖兓厔?，勞動力供給將會出現(xiàn)嚴重不足，社會撫養(yǎng)比負擔過重，從而對國家經(jīng)濟可持續(xù)增長和社會穩(wěn)定造成影響。同樣，如果地方轄區(qū)青少年人口占比過低，老齡化加快，人口結構會與產(chǎn)業(yè)結構相互影響，并嚴重影響地區(qū)的長期經(jīng)濟增長。

我國現(xiàn)代化是人的現(xiàn)代化，也是城市化率不斷提升的過程，人口在城市和農(nóng)村不斷流動，地方政府提供公共服務需要考慮外來流動人口因素。因此，要增加人力資本預期投資水平，即政府間財政關系的調整需要重點考慮全國以及地方人口結構和流動人口因素，并為提高人口生育率、改善人口結構及人口分布、提升人力資本質量做出制度安排，在財政分權理論政策目標中新增人力資本升級和結構優(yōu)化，為實現(xiàn)第二個百年奮斗目標和建設創(chuàng)新型國家增加戰(zhàn)略人力資本投資。

3.作為非正式制度安排的政府發(fā)展理念，對政府間財政關系的影響不容忽視。政府發(fā)展理念是國家的執(zhí)政政策目標和價值取向，不同國家政府發(fā)展理念的差異會產(chǎn)生不同的政府決策行為和政策目標，導致選擇不一樣的財政分權制度。同時，在位官員對財政能力的投資受到政治制度和政治輪換率的影響[9]。通過政府施政理念的量化分析，發(fā)現(xiàn)施政理念的差異會影響區(qū)域經(jīng)濟增長差異[10]。

為了更好地監(jiān)督地方政府貫徹習近平總書記提出的新發(fā)展理念，建議成立中央財稅監(jiān)察小組，將地方政府貫徹新發(fā)展理念納入官員政績考核評價指標體系，選派政治能力強、業(yè)務能力扎實的年輕干部到地方開展調查。一方面督促地方政府官員貫徹新發(fā)展理念，更好地完成轄區(qū)事權與支出責任，另一方面有助于中央政府掌握各地發(fā)展實際情況和基本國情，進一步降低中央與地方信息的不對稱程度。

綜上分析，本文建立了現(xiàn)代財政分權理論分析框架，如表所示。

在吸收第一代財政分權和第二代財政分權理論重要內容的基礎上，財政分權聚焦“六個現(xiàn)代化”建設目標任務，在主要考慮因素和原則中增加政府發(fā)展理念、地理文化因素、人口因素，這些也是影響現(xiàn)代化建設進程的重要因素;在財政分權政策目標（財政職能）中增加人力資本升級和結構優(yōu)化、提高傳統(tǒng)弱勢群體獲得公共資源的能力;財政分權制度安排構建財稅改革、立法保障和政治監(jiān)察的綜合體系，持續(xù)推動現(xiàn)代化建設。

（三）建立與社會主義現(xiàn)代化相適應的現(xiàn)代財政制度的基本內涵

綜合前面現(xiàn)代結構化模型理論和現(xiàn)代財政分權理論的分析研究結論，本文認為要加快建立有利于創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享發(fā)展，維護市場統(tǒng)一有序，推進現(xiàn)代化建設，促進社會公平正義的可持續(xù)的現(xiàn)代財政制度，充分發(fā)揮優(yōu)化資源配置、調節(jié)收入分配、推動經(jīng)濟持續(xù)增長、保持宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定、促進人力資本升級和結構優(yōu)化、提高傳統(tǒng)弱勢群體獲得公共資源的能力等財政職能，不斷推進國家治理現(xiàn)代化、經(jīng)濟現(xiàn)代化、交通現(xiàn)代化、環(huán)境現(xiàn)代化、社會現(xiàn)代化和人的現(xiàn)代化，實現(xiàn)經(jīng)濟結構轉型升級和高效、公平、可持續(xù)的高質量發(fā)展，更好地推動人的全面進步和人類命運共同體建設，促進世界文明進步。同時，現(xiàn)代財政制度建設是法治財政建設，促進產(chǎn)權保護、稅收法定、依法理財，也是不斷適應現(xiàn)代化轉型的動態(tài)演進和制度變遷過程，沒有終極狀態(tài)。

三、加快建立現(xiàn)代財政制度的基本路徑

按照建立現(xiàn)代財政制度的邏輯前提和理論基礎，需要結合我國國情，遵循我國社會主要矛盾轉化規(guī)律，建立與我國社會主義現(xiàn)代化相適應的現(xiàn)代財政制度?；韭窂饺缦拢阂粤暯叫聲r代中國特色社會主義思想為指導，貫徹新發(fā)展理念，重點推進中央和地方財政關系改革、預算制度改革、稅制改革等三大改革，完善數(shù)字治理體系，充分發(fā)揮財政職能，以供給側結構性改革為主線，不斷推進“六個現(xiàn)代化”建設和經(jīng)濟結構轉型升級，更好地推動人的全面進步和人類命運共同體建設。

（一）建立科學規(guī)范高效的中央和地方財政關系

明確政府與市場的邊界，貫徹落實創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享發(fā)展理念，綜合考慮外部性、信息復雜性、激勵相容、地理文化、人口規(guī)模結構及變化趨勢等因素，劃分中央與地方的財政關系，財政分權的政策目標是提升資源配置效率、收入再分配、促進經(jīng)濟增長、保持宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定、提高傳統(tǒng)弱勢群體獲得公共資源的能力、實現(xiàn)人力資本升級和結構優(yōu)化。

1.因地制宜明晰各級政府事權和支出責任。將推進國家治理、經(jīng)濟、環(huán)境、社會、交通和人的現(xiàn)代化建設各領域適宜政府承擔的事項納入中央與地方事權劃分內容，建立動態(tài)調整機制。政府主要在三大領域發(fā)揮作用：一是國防安全領域，如國家安全、軍隊、外交、公共安全等;二是國家核心競爭力投資領域，如重大基礎科學研究、戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)、國家安全產(chǎn)業(yè)、高端人才引進培養(yǎng)等;三是社會公共服務保障領域，如教育、醫(yī)療、社會保障、基礎設施建設、人力資本預期投資、環(huán)境治理等。適度加大中央事權，將國家安全、國防、外交、跨區(qū)域性重大傳染病、中央實施區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略的交通、能源、信息大通道、戰(zhàn)略性資源保護和使用等上劃中央事權。根據(jù)《基本公共服務領域中央與地方共同財政事權和支出責任劃分改革方案》，分領域劃分中央與地方共同財政事權與支出責任[11]。將受益范圍地域性強、文化習慣和民族宗教特色明顯、信息較為復雜且主要與轄區(qū)居民緊密相關的基本公共服務劃分為地方事權。按照事權劃分確定支出責任，考慮東中西部地區(qū)財力差異和公共服務需求及成本差異，建立差別化分擔機制。

2.合理規(guī)范劃分政府間收入。根據(jù)中央與地方事權與支出責任劃分情況、地方稅體系建設和稅制改革進展情況，合理劃分中央與地方收入，保障各級政府履行財政事權和支出責任。

3.建立激勵約束并行的轉移支付制度。轉移支付制度應和中央與地方財政事權劃分相銜接，更好地發(fā)揮中央和地方兩個積極性[12]。轉移支付模式借鑒國際經(jīng)驗，以縱向為主，橫向為輔?？v向轉移支付主要解決財力不均衡問題，實現(xiàn)國家宏觀調整和區(qū)域協(xié)調發(fā)展目標。橫向轉移支付包括跨區(qū)域對口支援、區(qū)域內幫扶、區(qū)域間生態(tài)補償、資源輸入地對輸出地補償、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)補償制度，主要解決落后地區(qū)公共開支不足、發(fā)展不充分和協(xié)調跨區(qū)域生態(tài)保護問題，需要健全區(qū)域互助和利益分享機制。完善轉移支付資金的監(jiān)督、績效評估、信息公開和激勵約束機制。對于履行事權成績突出的地區(qū)，給予轉移支付獎勵;對于未完成既定目標任務的地區(qū)，減少轉移支付資金，并依法依規(guī)追究相關單位或個人的責任。

（二）建立激勵約束并行的現(xiàn)代預算制度

黨的十九大報告提出，建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理。這表明我國預算改革的方向是從“合規(guī)控制”到“績效導向”。制度在社會中具有更為基礎性的作用，它是決定長期經(jīng)濟績效的關鍵因素?，F(xiàn)代預算制度作為一種重要制度安排，對于破解我國當前財政收支矛盾和預防財政危機發(fā)揮著重要作用，有利于規(guī)范財政收支行為、減少尋租和腐敗問題、降低市場交易費用和節(jié)約財政資金。

1.推進全口徑預算規(guī)范透明管理，打通政府預算、資產(chǎn)和債務管理鏈條。進一步提高政府預算科學化、精細化水平，并將地方政府債務全部納入預算管理，全面反映政府收支總量、結構和管理活動。大幅增加地方政府專項債券，確保重點項目建設資金供給，為防范和化解地方債務風險提供政策安排和有力支持。深入推進各類公共資源特別是自然資源產(chǎn)權確權登記，全面編制政府資產(chǎn)負債表，推進公共資源在線透明交易和全程監(jiān)管。單純的年度預算決策模式容易助長短期行為傾向，忽視了財政收支安排在中長期的可持續(xù)性，限制了政府對未來發(fā)展戰(zhàn)略的考慮，所以要進一步完善跨年度平衡預算機制和實施中期財政規(guī)劃管理。完善預算信息公開，提升政府與社會公眾的預算信息對稱性。

2.推進預算支出規(guī)范化和標準體系建設，減少財政資金浪費。通過完善財政“三公經(jīng)費”制度規(guī)定，“三公經(jīng)費”總額大幅下降，對于黨員干部落實中央八項規(guī)定發(fā)揮了重要作用。我國當前財政收入增速放緩，公共需求剛性增長，尤其要注重公共財政資源配置效率，重點加強大額項目資金的監(jiān)督管理。通過明確重點支出預算安排的基本規(guī)范、建立健全定額標準動態(tài)調整機制、深入推進項目支出標準體系建設、探索建立同類項目的標準化管理模式等措施，來規(guī)范財政支出行為，提升資源配置效率，改變過去財政資金粗放使用的狀況。

3.切實硬化預算約束，全面實施績效管理。編制新《預算法實施條例》，嚴格落實預算法，堅持先有預算后有支出，完善和強化人大預算監(jiān)督職能，落實預算單位的主體責任。全面實施績效管理，將績效理念和方法納入預算編制、執(zhí)行和監(jiān)督全過程，覆蓋所有財政資金，體現(xiàn)權責對等，將放權和問責相結合，強化績效目標管理，建立預算安排與績效目標、資金使用效果掛鉤的激勵約束機制。財政支出的活動范圍有許多在非市場領域，缺乏市場價格作為評價標準，所以還要建立上級政府監(jiān)督、社會第三方評價、轄區(qū)居民評議的綜合績效考評機制。實施財政績效管理和硬化預算約束，推進大額項目資金使用績效詳細情況的信息公開，以規(guī)范地方官員經(jīng)濟決策行為，改變市場相對價格，提高財政資金資源配置效率。

（三）建立科學統(tǒng)一公平的稅收制度體系

深化稅收制度改革的目標是形成稅法統(tǒng)一、稅負公平、調節(jié)有度的稅收制度體系，促進科學發(fā)展、社會公平和市場統(tǒng)一。稅制改革需要貫徹落實新發(fā)展理念，并和中央與地方財政關系調整和完善預算制度相協(xié)調，做到稅收法定、穩(wěn)定稅負、發(fā)揮中央和地方兩個積極性。

1.構建有利于創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享發(fā)展的稅收制度。1促進創(chuàng)新發(fā)展方面。在穩(wěn)定稅負的前提下，改革完善激勵創(chuàng)新行為、促進公平競爭和人力資本積累的稅收制度。構建稅收支持創(chuàng)新體系，加大對大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新的稅收支持力度;繼續(xù)完善支持新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的稅收優(yōu)惠政策。2促進協(xié)調發(fā)展方面。穩(wěn)妥推進地方稅體系改革，進一步完善地方稅種，立法授權擴大地方稅權，加快非稅收入立法進程。對傳統(tǒng)弱勢群體、貧困地區(qū)給予稅收優(yōu)惠政策，探索研究鼓勵生育的稅收優(yōu)惠政策。3促進綠色發(fā)展方面。稅收是促進生態(tài)環(huán)境保護和資源節(jié)約利用的重要經(jīng)濟手段，特別是消費稅、資源稅、環(huán)保稅等稅種能發(fā)揮獨特、直接的作用，形成有效的約束激勵并舉機制，促進綠色發(fā)展、綠色生活。應全面推進資源稅改革，逐步擴大水資源費改稅，完善促進傳統(tǒng)資源消耗型企業(yè)轉型升級的稅收政策。4促進開放發(fā)展方面。以推動實施“一帶一路”倡議、人類命運共同體建設、支持裝備制造合作和國際產(chǎn)能為重點，加強國際稅收協(xié)調，完善促進自貿(mào)區(qū)（港）建設的稅收優(yōu)惠政策和我國企業(yè)境外投資的稅收政策。5促進共享發(fā)展方面。進一步實施促進教育、社會保障體系建設、醫(yī)療衛(wèi)生等事業(yè)發(fā)展的稅收政策;完善鼓勵回饋社會、扶貧幫扶的稅收政策;實施新的《個人所得稅法》，繼續(xù)推進綜合與分類相結合的個人所得稅制改革，更好地發(fā)揮稅收調節(jié)收入分配的作用。

2.實施定向精準有效支持的減稅降費政策。目前我國名義稅負率相比實際稅負率高很多，不同種類的稅收優(yōu)惠政策繁雜，不同規(guī)模、不同行業(yè)、不同產(chǎn)業(yè)鏈企業(yè)實際稅負率差異較大。下一步減稅降費政策走向應轉為定向精準有效支持，大幅降低名義稅負率，拓寬稅基，嚴格依法治稅，營造公平的市場競爭環(huán)境，重點提高實體經(jīng)濟活力。增值稅改革下調稅率與增加進項抵扣相結合，結合行業(yè)差異、產(chǎn)業(yè)鏈分工環(huán)節(jié)、利潤率高低等因素，分類確定增值稅稅率和允許抵扣項目;改變過去“以票控稅”征管模式，利用大數(shù)據(jù)等數(shù)字技術，推行“信息治稅”模式，打通增值稅抵扣鏈條。所得稅改革過去主要支持企業(yè)創(chuàng)新和小微企業(yè)發(fā)展，下一步改革要重點考慮不同行業(yè)和產(chǎn)業(yè)鏈企業(yè)平均利潤率水平差異和培育企業(yè)可持續(xù)發(fā)展的稅源，即“放水養(yǎng)魚”。企業(yè)利潤率的高低跟行業(yè)特點和產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節(jié)密切相關，行業(yè)平均利潤率高的企業(yè)應該承擔更多社會責任，所得稅稅率設計應參考行業(yè)企業(yè)平均利潤率。比如制造企業(yè)一般利潤率較低，而平均利潤率高的上游生產(chǎn)資料行業(yè)很多是國有企業(yè)，中下游制造業(yè)大多數(shù)是民營企業(yè)，由于利潤率低，稅收負擔重，民營企業(yè)增加投資的積極性不高。因此，應大幅降低中下游制造業(yè)和平均利潤率低的行業(yè)企業(yè)所得稅稅率。運用稅收抵扣和減免優(yōu)惠政策，繼續(xù)重點支持企業(yè)研發(fā)創(chuàng)新和小微企業(yè)發(fā)展。降費政策也需堅持定向精準有效支持，降低鋼鐵、發(fā)電、能源企業(yè)用水成本，鋼鐵行業(yè)用電成本，物流企業(yè)用油成本，鋼鐵企業(yè)用氣成本。

3.完善以共享稅為主、專項稅為輔的稅收體系。健全地方稅體系，按照“立法先行、充分授權、分步推進”的原則，綜合地方差異特點，逐步建立房地產(chǎn)稅制度，將消費稅、房地產(chǎn)稅作為地方重要稅種，下放地方稅政權限，規(guī)范地方稅收競爭。變革共享稅共享方式和機制，數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展對國內稅源劃分和稅制改革產(chǎn)生了重要影響。張斌[13]通過分析電子商務企業(yè)和電子商務的消費者區(qū)域分離的趨勢以及我國現(xiàn)行增值稅政策，認為按照屬地管理方式征收的稅收更多地向電子商務企業(yè)聚集的區(qū)域集中，這會加劇已比較嚴重的區(qū)域間稅源分布的不均衡，從而對分稅制財政體制的運行造成影響。通過修改稅法，明確增值稅征收更改為“消費地原則”，國內電子商務稅收稅源劃分和分享比例政策制定結合我國事權與支出責任相適應的財政改革進行，增值稅改為中央與消費地的地方政府共享，所得稅由中央與電子商務企業(yè)所在地的地方政府分享，同時中央按照電子商務企業(yè)對交易和稅收的貢獻率給予經(jīng)營地的地方政府專項轉移支付獎勵，平衡經(jīng)營地與消費地的稅收利益，解決中西部電子商務欠發(fā)達地區(qū)的消費地稅收向東部電子商務發(fā)達地區(qū)經(jīng)營地轉移問題。

（四）完善數(shù)字治理體系，建立全國統(tǒng)一的財稅大數(shù)據(jù)平臺

財政的現(xiàn)代化離不開數(shù)字經(jīng)濟和智慧財政建設。目前，財政部門使用的各類信息軟件系統(tǒng)存在分散不兼容、數(shù)據(jù)集成共享困難問題，財政與其他經(jīng)濟相關部門的信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)交換共享困難，造成很多財稅數(shù)據(jù)資源的浪費?，F(xiàn)代化是信息時代，國家需要更好地利用財稅信息來輔助決策和治理。運用人工智能、云計算、區(qū)塊鏈等技術的財稅大數(shù)據(jù)平臺能進行財稅經(jīng)濟分析、收支分析、財稅監(jiān)控、趨勢預測、信用管理，有助于降低政府部門之間、中央與地方、政府與市場、政府與企業(yè)和個人的信息不對稱程度，促進國家治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)。

（五）做優(yōu)人口增量存量，促進人力資本升級和結構優(yōu)化

為了應對人口老齡化和低生育率，改善我國人口結構及人口分布，進而關聯(lián)影響和優(yōu)化地區(qū)產(chǎn)業(yè)結構，主要從增加勞動力可持續(xù)供給和提高人力資本質量及勞動力參與率兩方面精準發(fā)力，本文建立了人力資本預期投資模型，如圖所示。

提高人力資本質量的重點是增加國民教育投入，建立國民終身職業(yè)教育培訓體系、企業(yè)職工培訓稅收減免激勵政策、個人再就業(yè)培訓在職補貼。針對“部分35歲失業(yè)現(xiàn)象”、中年結構性失業(yè)、產(chǎn)業(yè)轉型升級職工下崗、低收入群體想改變命運增加收入等，涉及很多工薪家庭的生計問題必須高度重視，建立激勵約束的個人再就業(yè)職業(yè)教育補貼制度，解決結構化失業(yè)問題。個人參加個性化職業(yè)教育培訓達到考核條件并實現(xiàn)更好地就業(yè)，才能根據(jù)家庭收支狀況確定享受部分比例培訓補貼，同時給予規(guī)定期限的個人所得稅返還和繼續(xù)教育個稅專項附加扣除政策。有條件限制的培訓在職補貼和稅收激勵制度可以提高勞動參與率，改善勞動力質量和結構。

增加勞動力供給包括提高生育率政策和吸引勞動力地區(qū)間流動政策。針對“城里人不愿多生，農(nóng)村多生教育不方便”問題，對生育率低的地區(qū)加大財政定向投入，增加兒童醫(yī)生培養(yǎng)和支持婦幼兒童醫(yī)院建設，增加智力開發(fā)的公辦托兒所和幼兒園數(shù)量，給低收入家庭提供生育保險補貼和減免部分托兒費，個人所得稅制度改革考慮育兒支出和養(yǎng)老服務減免政策;同時制定鼓勵企業(yè)聘用育齡婦女的稅收優(yōu)惠政策，政府給予再就業(yè)的育齡婦女創(chuàng)業(yè)就業(yè)培訓補助和個人所得稅減免，減少婦女生小孩的失業(yè)風險。對于一些省份和地區(qū)勞動力數(shù)量少的問題，制定有競爭力的人才引進政策，設立創(chuàng)業(yè)就業(yè)稅收減免優(yōu)惠政策，增加政府公租房和住房購房補貼，允許外來務工子弟當?shù)厝雽W，提供靈活公平的教育醫(yī)療和社會保障政策，吸引其他地區(qū)的勞動力流入。

（六）建立激勵約束機制，推進供給側結構性改革

提高全要素生產(chǎn)率的創(chuàng)新需要：1政府支持和個人創(chuàng)新;2專利保護和發(fā)明傳播。大力支持國家重大專項攻關項目，實施結構性減稅降費和科技初創(chuàng)企業(yè)普惠性稅收免除政策，鼓勵大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新。鼓勵創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的稅收激勵措施包括：企業(yè)自主研發(fā)、強化產(chǎn)學研合作、支持新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展、支持創(chuàng)業(yè)和中小企業(yè)創(chuàng)新、促進專利和技術轉移、增加研發(fā)人力的稅收激勵。為了彌補信貸資源配置中存在的“市場失靈”現(xiàn)象，財政部門和預算單位的資金存放應重點根據(jù)銀行支持實體經(jīng)濟信貸業(yè)績因素來公平選擇銀行，同時對低收入群體的銀行貸款給予有前置條件的部分財政貼息和稅收優(yōu)惠政策，引導資金流向實體經(jīng)濟。根據(jù)去產(chǎn)能規(guī)模給予人員安置補貼和重新就業(yè)培訓獎勵補貼。在保民生、補短板方面，財政支出應優(yōu)先解決群眾反映強烈的突出問題。精準扶貧采取激勵約束導向的支持方式，不養(yǎng)“懶漢”，鼓勵貧困人員參加職業(yè)教育培訓，對更好地就業(yè)和創(chuàng)業(yè)的貧困人員給予更多補貼和扶持政策。

（七）精準施策發(fā)力，推動鄉(xiāng)村高質量發(fā)展

我國農(nóng)業(yè)轉型的根本出路是促進農(nóng)業(yè)富余勞動力進入非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，推行農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、專業(yè)化和品質化經(jīng)營，建議優(yōu)先對村級公共集體資產(chǎn)資源進行盤活和市場化經(jīng)營。財政政策應將重點放在支持鄉(xiāng)村交通現(xiàn)代化改造、集體資源資產(chǎn)確權、農(nóng)村金融發(fā)展上，以促進鄉(xiāng)村旅游等非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和推動農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營。土地肥沃程度和地理位置不同是導致農(nóng)村資本生產(chǎn)率存在差別的主要原因，交通可以改變經(jīng)濟地理格局，從而改變土地等資產(chǎn)資源的價值和要素市場流向。目前我國高速公路發(fā)達，但由于相對封閉，對鄉(xiāng)村經(jīng)濟的帶動作用有限，許多縣鄉(xiāng)公路狀況不佳，制約了鄉(xiāng)村旅游、城鄉(xiāng)要素統(tǒng)一市場的發(fā)展。因此，財政應加大農(nóng)村公路、水運和網(wǎng)絡基礎設施建設，降低運輸和通訊成本，促進城市要素流向農(nóng)村和數(shù)字經(jīng)濟創(chuàng)富扶貧。同時，加強農(nóng)田基礎設施建設，提高土地肥沃度、產(chǎn)出率。對農(nóng)村集體資源資產(chǎn)進行清查和確權，并納入政府資產(chǎn)負債表，產(chǎn)權明晰有助于農(nóng)村發(fā)展規(guī)模經(jīng)濟和集體經(jīng)濟。完善稅收支農(nóng)政策，鼓勵金融機構運用金融科技降低交易成本和征信難題，利用貸款支持農(nóng)民創(chuàng)業(yè)，探索允許農(nóng)民資金變股金的方式，建立關系性融資和公共擔保機制相結合的農(nóng)村金融合作社，解決農(nóng)村資本積累問題。

（八）聚焦問題短板，提高服務民生效率水平

?重點是保障人民群眾得到基本公共服務的機會，著力提高傳統(tǒng)弱勢群體獲得公共資源的能力。根據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)計算，2017年我國城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為36396元，是農(nóng)村居民人均可支配收入13432元的2.7倍;城鎮(zhèn)居民人均消費支出為24445元，是農(nóng)村居民人均消費支出10955元的2.23倍。這表明我國城鄉(xiāng)居民收入和消費支出差距明顯，也就意味著農(nóng)業(yè)轉移人口市民化孕育著巨大的收入和需求增長潛能，是我國經(jīng)濟增長的新動能。因此，財政要積極支持農(nóng)業(yè)轉移人口市民化，特別是加大城市小戶型廉租房建設規(guī)模，降低低收入群體租房成本，將持有居住證人口納入義務教育、基本醫(yī)療、基本養(yǎng)老、就業(yè)服務等基本公共服務保障范圍，使其逐步享受與當?shù)貞艏丝谕鹊幕竟卜铡７e極支持農(nóng)村中小學改造，提高農(nóng)村教師待遇，切實加大國家對農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障的投入。各級政府民生投入需要加大對低收入群體和欠發(fā)達地區(qū)的傾斜力度，協(xié)調配合精準扶貧措施落地，不斷縮小群體間、區(qū)域間、城鄉(xiāng)間基本公共服務的差距。

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