當(dāng)前政策性糧食去庫(kù)存存在的問(wèn)題及對(duì)策建議

凌華　包獻(xiàn)飛　俞志中

摘要：政策性糧食去庫(kù)存是當(dāng)前糧食供給側(cè)改革的重要內(nèi)容，是糧食流通工作重中之重的任務(wù)，也是當(dāng)前糧食工作面臨的嚴(yán)峻課題。本文通過(guò)對(duì)近年來(lái)政策性糧食去庫(kù)存緩慢現(xiàn)狀與原因的分析，提出了加快去庫(kù)存的幾點(diǎn)建議，以供參考。

關(guān)鍵詞：去庫(kù)存 形勢(shì) 原因 建議

當(dāng)前，我國(guó)政策性糧食庫(kù)存消化正處于關(guān)鍵時(shí)期，由于政策性糧食市場(chǎng)運(yùn)行多重矛盾交織、新老問(wèn)題疊加，部分糧食品種階段性供過(guò)于求特征明顯，去庫(kù)存形勢(shì)不容樂(lè)觀。

加快政策性糧食去庫(kù)存，不僅能事關(guān)促進(jìn)糧食有序流通，減輕國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)，還能促進(jìn)糧食供需平衡向高水平的快速躍升，對(duì)著力構(gòu)建動(dòng)態(tài)開放、穩(wěn)健可靠、運(yùn)轉(zhuǎn)高效、調(diào)控有力的糧食安全保障體系也有著舉足輕重的作用，是構(gòu)筑高層次國(guó)家糧食安全保障體系的迫切要求和必然選擇。

一、當(dāng)前政策性糧食去庫(kù)存形勢(shì)

盡管我國(guó)政策性糧食去庫(kù)存工作已經(jīng)提出了4年左右，尤其是近年來(lái)，政策性糧食去庫(kù)存工作取得較大進(jìn)展，其成績(jī)有目共睹，但是從整體上看，全國(guó)各地政策性糧食去庫(kù)存任務(wù)仍然比較艱巨，存在的問(wèn)題仍然比較嚴(yán)重，有的地方還很不理想，甚至可以用進(jìn)度緩慢來(lái)形容和概括，影響了當(dāng)前糧食工作的高質(zhì)量發(fā)展。

（一）全國(guó)去庫(kù)存形勢(shì)依然嚴(yán)峻

來(lái)自中華糧網(wǎng)的數(shù)字顯示，截至2019年6月底，國(guó)家臨儲(chǔ)小麥?zhǔn)Ｓ鄮?kù)存數(shù)量7126萬(wàn)噸，同比下降250萬(wàn)噸，其中江蘇地區(qū)1359萬(wàn)噸，同比增加82萬(wàn)噸;稻谷庫(kù)存國(guó)家臨儲(chǔ)已超過(guò)一億噸，按目前的庫(kù)存數(shù)量和銷售進(jìn)度，即使以后不再啟動(dòng)托市收購(gòu)，也需要相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間才能消化，糧食去庫(kù)存形勢(shì)依然嚴(yán)峻。另國(guó)家糧食和物資儲(chǔ)備局主管的《中國(guó)糧食經(jīng)濟(jì)》在2019年第九期的信息公開欄報(bào)道，來(lái)自國(guó)家糧食交易中心的統(tǒng)計(jì)表明，2019年7月，國(guó)家有關(guān)部門共安排國(guó)家政策性糧油銷售計(jì)劃3579.8萬(wàn)噸，實(shí)際成交587.2萬(wàn)噸，成交率僅為16.4%，與6月相比成交量減少709.3萬(wàn)噸。截至2019年7月底，全年通過(guò)國(guó)家電子交易平臺(tái)累計(jì)拍賣糧油3219.3萬(wàn)噸，同比減少4362.9萬(wàn)噸，其中成交政策性小麥242.7萬(wàn)噸，同比減少419.8萬(wàn)噸，成交稻谷1103.6萬(wàn)噸，同比減少21.3萬(wàn)噸，可見政策性糧食拍賣任務(wù)之艱巨。

（二）舊糧在庫(kù)新糧又增

情況更為復(fù)雜的是，就在去庫(kù)存路漫漫的同時(shí)，新的庫(kù)存又在增加。據(jù)《糧油市場(chǎng)報(bào)》報(bào)道，截至2019年9月30日，當(dāng)年小麥托市收購(gòu)結(jié)束，蘇皖地區(qū)收購(gòu)?fù)惺行←?00萬(wàn)噸左右，而2018年兩地僅收購(gòu)?fù)惺行←?35萬(wàn)噸，2019年托市小麥的收購(gòu)量是2018年的3.83倍;同樣來(lái)自《糧油市場(chǎng)報(bào)》的消息，截至2019年10月中旬，考慮到主產(chǎn)區(qū)2019年小麥托市收購(gòu)量，全國(guó)政策性小麥庫(kù)存量超過(guò)9000萬(wàn)噸，其中蘇皖豫地區(qū)超過(guò)8000萬(wàn)噸，去庫(kù)存形勢(shì)之嚴(yán)峻可見一斑，可謂舊糧庫(kù)存還未明顯消化新糧庫(kù)存又在增加。

（三）基層進(jìn)度同樣緩慢

在江蘇省南通市通州區(qū)，2016-2018年，全區(qū)共收購(gòu)?fù)惺屑Z4.2277萬(wàn)噸，通過(guò)拍賣和定向銷售，僅去庫(kù)存1.4412萬(wàn)噸，只占收購(gòu)量的34.09%，去庫(kù)存壓力可見一斑。在江蘇省劉橋糧食儲(chǔ)備直屬庫(kù)，2016-2018年，共收購(gòu)?fù)惺屑Z3.2587萬(wàn)噸，國(guó)家僅在2018年移庫(kù)小麥1295噸，2018年4月銷售2015年產(chǎn)稻谷3000噸，2019年5月定向銷售2811噸，目前還有托市糧2.5481萬(wàn)噸，占該庫(kù)托市收購(gòu)量的78.2%，可以說(shuō)去庫(kù)存進(jìn)度十分緩慢。

二、政策性糧食去庫(kù)存存在的問(wèn)題及原因

當(dāng)前政策性糧食去庫(kù)存存在進(jìn)度不快等問(wèn)題，這在很大程度是因?yàn)槎嗌倌陙?lái)我國(guó)糧食收購(gòu)政策滯后所致，近幾年來(lái)，除了托市價(jià)格進(jìn)行了一定幅度的下調(diào)和收購(gòu)等級(jí)適當(dāng)提升以外，其他如收購(gòu)其他標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容一直沒(méi)有根據(jù)實(shí)際情況及時(shí)跟進(jìn)完善和實(shí)質(zhì)性修改，致使十多年前的政策，在收購(gòu)現(xiàn)實(shí)和市場(chǎng)之間逐漸脫軌。

（一）收購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)與市場(chǎng)脫軌

托市收購(gòu)政策已執(zhí)行十多年，由于當(dāng)時(shí)的特殊情況，側(cè)重于對(duì)糧食數(shù)量的要求，對(duì)糧食質(zhì)量的要求沒(méi)有考慮市場(chǎng)化需求，尤其質(zhì)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)脫離糧食加工企業(yè)的采購(gòu)要求。比如稻谷的收購(gòu)國(guó)家以出糙率定等定價(jià)，而市場(chǎng)以品種、出米率和內(nèi)在品質(zhì)定等定價(jià);小麥以容重定等定價(jià)，不考慮面筋率，有些糧庫(kù)收購(gòu)的烘干小麥面筋率被破壞，根本無(wú)法滿足面粉廠之需，收購(gòu)點(diǎn)也只好按規(guī)定收購(gòu)，而市場(chǎng)恰恰是以小麥面筋率等內(nèi)在品質(zhì)定等定價(jià)的，導(dǎo)致出庫(kù)時(shí)面粉加工企業(yè)無(wú)人問(wèn)津。

（二）拍賣價(jià)格與市場(chǎng)脫軌

由于托市收購(gòu)價(jià)格高于國(guó)內(nèi)市場(chǎng)價(jià)，更高于國(guó)際市場(chǎng)價(jià)，再加上有時(shí)部分托市糧采取的又是“順價(jià)銷售（以糧食收購(gòu)價(jià)格為基礎(chǔ)，加上合理費(fèi)用和最低利潤(rùn)形成的價(jià)格）”，在制定拍賣底價(jià)時(shí)，有時(shí)明顯高于市場(chǎng)價(jià)很多，造成無(wú)人問(wèn)津，導(dǎo)致庫(kù)存難以及時(shí)釋放。隨后，由于庫(kù)存糧食年限越來(lái)越長(zhǎng)，質(zhì)量越來(lái)越差，最后不得不以遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于市場(chǎng)價(jià)格的價(jià)格進(jìn)行銷售，造成大家哄搶。如，2019年對(duì)2013、2014年稻谷的定價(jià)，每斤價(jià)格一下子調(diào)低好多，許多米廠見狀紛紛搶購(gòu)，加工后摻入新米出售，造成2019年新稻價(jià)格低迷，庫(kù)存企業(yè)大面積虧損。

（三）拍賣手續(xù)與愿望脫軌

客戶注冊(cè)報(bào)名、入庫(kù)、出庫(kù)、交割、結(jié)算等手續(xù)也是紛繁復(fù)雜，導(dǎo)致許多加工貿(mào)易企業(yè)不愿意參與，造成拍賣參與者寥寥，影響了糧食加工和貿(mào)易企業(yè)參與拍賣的積極性。

（四）出庫(kù)意愿與初衷脫軌

糧食庫(kù)存消化涉及利益主體多、影響面廣、各方關(guān)注度高，尤其是隨著庫(kù)存消化持續(xù)推進(jìn)，有些庫(kù)點(diǎn)的托市糧即使已經(jīng)拍賣完畢，有的卻拒不執(zhí)行交易規(guī)則，盡量拖延出庫(kù)時(shí)間，千方百計(jì)抬高出庫(kù)門檻，變相阻礙出庫(kù)，以獲取國(guó)家更多保管費(fèi)或補(bǔ)貼，有的甚至故意設(shè)置出庫(kù)障礙、額外收取費(fèi)用，其出庫(kù)意愿與國(guó)家去庫(kù)存的初衷背道而馳，使去庫(kù)存難度加大，也打擊了買方的積極性。

（五）企業(yè)生產(chǎn)與需求脫軌

許多糧食加工企業(yè)經(jīng)營(yíng)效益差，尤其是有的加工企業(yè)出現(xiàn)嚴(yán)重虧損，影響糧食加工需求。以江蘇省南通市通州區(qū)為例，目前，列入糧食部門統(tǒng)計(jì)的8家民營(yíng)糧食加工企業(yè)，其中4家面粉加工企業(yè)，除了1家租用外地一家有生產(chǎn)能力的面粉企業(yè)設(shè)備生產(chǎn)加工面粉以外，其他3家從2015年以來(lái)，基本不生產(chǎn)了;4家列入統(tǒng)計(jì)的大米加工企業(yè)，目前兩家只能暫時(shí)維持收支平衡，還有兩家很少生產(chǎn)，最多在粳稻上市到春節(jié)前后4個(gè)月左右暫時(shí)生產(chǎn)，需求量明顯減少。

（六）庫(kù)存質(zhì)量與現(xiàn)實(shí)脫軌

少數(shù)托市庫(kù)點(diǎn)，尤其一些民營(yíng)或國(guó)有承包庫(kù)點(diǎn)的糧食，存在糧倉(cāng)上下質(zhì)量不一等現(xiàn)象，加工企業(yè)望而卻步;有的公示信息與實(shí)際有出入，使參與拍賣的糧食加工企業(yè)的利益受損，影響了他們參與拍賣的積極性。

三、加快政策性糧食去庫(kù)存路徑建議

當(dāng)前的糧食收購(gòu)政策，對(duì)糧食市場(chǎng)具有較大的引導(dǎo)作用，破解糧食高庫(kù)存難題，要在改革糧食收購(gòu)政策上下功夫做文章，通過(guò)收購(gòu)政策的改革和改善，有序引導(dǎo)市場(chǎng)供需，同時(shí)引導(dǎo)糧農(nóng)積極調(diào)整種植結(jié)構(gòu)，有效促進(jìn)供給側(cè)改革。

（一）改國(guó)家包攬為地方協(xié)助

改變中央政府對(duì)糧食安全的大包大攬，實(shí)行全國(guó)統(tǒng)一托市收購(gòu)政策，按照糧食安全省長(zhǎng)責(zé)任制下的縣（市、區(qū)）長(zhǎng)負(fù)責(zé)制進(jìn)行運(yùn)作，充分發(fā)揮地方政府應(yīng)有作用，進(jìn)一步落實(shí)地方政府收儲(chǔ)責(zé)任，在確保糧食種植有所作為的同時(shí)，對(duì)收儲(chǔ)也能有所作為（可以像一些地方那樣出臺(tái)糧食收購(gòu)價(jià)外補(bǔ)貼政策），協(xié)助中央共同做好糧食安全大文章，既擴(kuò)大本地糧食生產(chǎn)產(chǎn)能，穩(wěn)定本地糧食供應(yīng)和市場(chǎng)價(jià)格，又提高本地種糧農(nóng)民的收入，還有效彌補(bǔ)了現(xiàn)行政策的“隙縫”。將糧權(quán)適當(dāng)下放，允許地方擁有一定自主權(quán)。中央已經(jīng)明確了糧食安全省長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，然而省長(zhǎng)負(fù)責(zé)不應(yīng)只負(fù)責(zé)沒(méi)權(quán)限，去庫(kù)存和托市收購(gòu)等政策的一些權(quán)限也應(yīng)該適當(dāng)給予地方，在下放權(quán)力的同時(shí)，中央財(cái)政該支持的還是應(yīng)該提供支持，比如專項(xiàng)資金、金融貸款政策等，只有中央和地方協(xié)調(diào)好責(zé)權(quán)利的關(guān)系，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)地方的監(jiān)管，才能進(jìn)一步促進(jìn)糧食去庫(kù)存，才能確保糧食安全高質(zhì)量。

（二）改敞開收購(gòu)為計(jì)劃收購(gòu)

當(dāng)市場(chǎng)糧食價(jià)格低于國(guó)家規(guī)定的托市價(jià)后，國(guó)家立即啟動(dòng)托市收購(gòu)預(yù)案。然而，托市收購(gòu)預(yù)案啟動(dòng)后，常常導(dǎo)致市場(chǎng)糧食紛紛涌向托市收購(gòu)點(diǎn)，造成國(guó)家糧庫(kù)“糧滿為患”，而市場(chǎng)流通的糧食日趨減少。建議改變托市收購(gòu)中敞開收購(gòu)為計(jì)劃收購(gòu)，按照當(dāng)?shù)丶Z食產(chǎn)量的一定比例予以收購(gòu)，保證市場(chǎng)上有一定量糧食流通，活躍糧食市場(chǎng)。或者在糧食收購(gòu)季節(jié)，直接啟動(dòng)托市預(yù)案，每次收購(gòu)，一定比例（如70%）的糧食按托市價(jià)收購(gòu)，其他的按當(dāng)時(shí)的市場(chǎng)價(jià)收購(gòu)，托市收購(gòu)的糧權(quán)屬于國(guó)家，市場(chǎng)價(jià)收購(gòu)的屬于企業(yè)，糧食價(jià)格在一定時(shí)間內(nèi)上漲，由企業(yè)自我銷售，糧食價(jià)格在一定時(shí)間內(nèi)下跌，國(guó)家給予一定的補(bǔ)貼。

（三）改托市收購(gòu)為托底收購(gòu)

取消原有托市收購(gòu)政策，堅(jiān)持糧食收儲(chǔ)市場(chǎng)化，由市場(chǎng)需求指導(dǎo)糧食的價(jià)格與種植結(jié)構(gòu)，在保證主糧絕對(duì)安全的同時(shí)，國(guó)家對(duì)水稻和小麥實(shí)行“托底”收購(gòu)（以普通稻麥的市場(chǎng)價(jià)為參考，綜合考慮成本等因素確定收購(gòu)價(jià)格，一般比普通稻麥的市場(chǎng)價(jià)略低），這樣，把市場(chǎng)和政策這兩部分有機(jī)結(jié)合起來(lái)，守住底線的同時(shí)，保證種糧百姓的利益和種植積極性。國(guó)家把節(jié)省下來(lái)的資金，一部分由地方政府按農(nóng)戶實(shí)際種植糧食畝數(shù)予以補(bǔ)貼（現(xiàn)在的托市收購(gòu)政策最大受益者往往是糧食貿(mào)易和農(nóng)民經(jīng)紀(jì)人，他們從農(nóng)民手中收購(gòu)的價(jià)格一般每公斤至少要低0.1元，按種植量補(bǔ)貼，可以避免種糧農(nóng)民不是托市收購(gòu)的最大受益者的尷尬和不足），另一部分對(duì)收購(gòu)環(huán)節(jié)的糧食企業(yè)按照夏秋各4個(gè)月的托底收購(gòu)期（夏糧6-9月，秋糧10-次年1月）內(nèi)的實(shí)際收購(gòu)庫(kù)存量，實(shí)行補(bǔ)貼，所收糧食由收儲(chǔ)庫(kù)點(diǎn)自行組織銷售，盈虧由糧食收儲(chǔ)企業(yè)承擔(dān)，國(guó)家不再大包大攬。

（四）改人為定價(jià)為市場(chǎng)定價(jià)

當(dāng)前政策性糧食庫(kù)存高的原因之一就是收購(gòu)價(jià)高于國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)價(jià)，同理，去庫(kù)存緩慢的關(guān)鍵之一就是國(guó)家制定的起拍價(jià)過(guò)高，由于國(guó)內(nèi)糧價(jià)與國(guó)際倒掛，在拍賣托市糧時(shí)，有時(shí)實(shí)行“順價(jià)銷售”的政策，導(dǎo)致成交率不高。國(guó)家在拍賣時(shí)，最好綜合收購(gòu)價(jià)和當(dāng)時(shí)的國(guó)內(nèi)外糧食市場(chǎng)價(jià)格，合理確定拍賣價(jià)，使拍賣價(jià)與市場(chǎng)價(jià)接軌，讓托市糧盡早出庫(kù)，盡快減少財(cái)政負(fù)擔(dān)，否則財(cái)政虧損會(huì)像滾雪球一樣，越滾越大。尤其拍賣價(jià)不能一會(huì)兒高于收購(gòu)價(jià)很多，一會(huì)又低于收購(gòu)價(jià)很多，杜絕價(jià)格大起大落，避免流拍和一哄而搶現(xiàn)象。充分發(fā)揮全國(guó)糧食統(tǒng)一競(jìng)價(jià)交易系統(tǒng)作用，靈活運(yùn)用競(jìng)價(jià)銷售、定向銷售、邀標(biāo)銷售、輪換銷售等多種方式，合理確定銷售價(jià)格，根據(jù)庫(kù)存實(shí)際，科學(xué)安排庫(kù)存糧食銷售進(jìn)度和次序。

（五）改傳統(tǒng)收購(gòu)為特色收購(gòu)

目前的糧食市場(chǎng)，優(yōu)質(zhì)糧食價(jià)格堅(jiān)挺且供不應(yīng)求，但是，由于最低收購(gòu)價(jià)政策不體現(xiàn)優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)，近年來(lái)，許多地方優(yōu)質(zhì)糧的種植面積不斷萎縮（優(yōu)質(zhì)糧往往產(chǎn)量相對(duì)要低些），這也加劇了普通糧高庫(kù)存的內(nèi)在矛盾。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，要發(fā)揮國(guó)家托市收購(gòu)政策的引導(dǎo)作用，在執(zhí)行傳統(tǒng)收購(gòu)政策的基礎(chǔ)上，是否可以開展特色收購(gòu)，積極引導(dǎo)農(nóng)民加大種植結(jié)構(gòu)調(diào)整，鼓勵(lì)農(nóng)民種植優(yōu)質(zhì)、特色品種，收購(gòu)時(shí)做到優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)，在增加市場(chǎng)優(yōu)質(zhì)糧流通數(shù)量、滿足消費(fèi)者需求的同時(shí)，有效減少普通糧食的庫(kù)存（當(dāng)然，如何確定優(yōu)質(zhì)糧，其標(biāo)準(zhǔn)也有待于探索，收購(gòu)價(jià)格也有待于進(jìn)一步研究）。

（六）改小打小敲為產(chǎn)業(yè)發(fā)展

糧食去庫(kù)存，首先要提高糧食加工企業(yè)的收購(gòu)意愿和積極性，要鼓勵(lì)糧食產(chǎn)業(yè)加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展，加快推進(jìn)傳統(tǒng)米面制品的工業(yè)化、規(guī)?；?、標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)，提升主食產(chǎn)品社會(huì)化供應(yīng)能力。其次，加快發(fā)展糧食精深加工，努力打造一批產(chǎn)品叫得響、質(zhì)量信得過(guò)的糧食新品牌，大力提高優(yōu)質(zhì)糧食產(chǎn)品的市場(chǎng)占有率，對(duì)此要在政策、科技等方面給予扶持和關(guān)注。再有，就是進(jìn)一步扶持生豬等養(yǎng)殖，既可以緩解豬肉供需矛盾，也可加快政策性糧食去庫(kù)存速度，可謂一舉兩得。

另外，有關(guān)部門單位及企業(yè)要進(jìn)一步提高政治站位，不忘初心、牢記使命，堅(jiān)決執(zhí)行國(guó)家發(fā)改委等六部門于2019年7月發(fā)出的《關(guān)于做好政策性糧食銷售出庫(kù)監(jiān)管工作的通知》精神，壓實(shí)政策性糧食去庫(kù)存的監(jiān)管責(zé)任，把糧食庫(kù)存銷售監(jiān)管作為當(dāng)前的一項(xiàng)重要政治任務(wù)抓好抓實(shí)抓細(xì)，為合理消化糧食庫(kù)存創(chuàng)造良好的市場(chǎng)環(huán)境，確保政策性糧食去庫(kù)存更加順暢、更加快捷、更加有效。

結(jié) 語(yǔ)

習(xí)近平總書記多次指出，要把思想認(rèn)識(shí)統(tǒng)一到黨中央關(guān)于推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的決策部署上來(lái)，把去產(chǎn)能、去庫(kù)存、去杠桿、降成本、補(bǔ)短板作為工作重點(diǎn)。政策性糧食去庫(kù)存任務(wù)艱巨、責(zé)任重大，我們要緊緊圍繞中央加快推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的戰(zhàn)略部署要求，堅(jiān)定信心、堅(jiān)決行動(dòng)，抓緊抓好抓實(shí)，想方設(shè)法打好政策性糧食去庫(kù)存“殲滅戰(zhàn)”，促進(jìn)糧食工作高質(zhì)量發(fā)展，也為國(guó)家糧食安全和經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)?？上驳氖?，2019年10月12日，國(guó)家發(fā)改委等五部門明確了2020年小麥最低價(jià)收購(gòu)政策，一改在主產(chǎn)區(qū)規(guī)定時(shí)間內(nèi)敞開收購(gòu)的做法，改為限量收購(gòu)，收購(gòu)總量為3700萬(wàn)噸，屆時(shí)將前后分兩批次收購(gòu)，第一批數(shù)量為 3330 萬(wàn)噸，不分配到省，第二批數(shù)量為 370 萬(wàn)噸，視收購(gòu)需要具體分配到省，但愿這個(gè)微調(diào)的政策，對(duì)政策性糧食去庫(kù)存具有較好的引導(dǎo)和促進(jìn)作用。

（作者單位：江蘇省南通市通州區(qū)糧食和物資儲(chǔ)備局）