地方糧食儲備資金管理問題及對策建議

吳昊

摘要：糧食安全是國家安全的基石，而地方儲備糧是糧食安全的第一道防線。充足的資金是糧食儲備正常運轉(zhuǎn)的必要保障。本文從收入管理、支出管理和績效管理三個維度出發(fā)，闡明了資金來源、使用等情況，深入分析存在的問題，并有針對性地提出了對策建議。

關(guān)鍵詞：地方儲備糧? ?收入管理? ?支出管理? 績效管理

地方儲備糧由省、市、縣（區(qū)）三級組成，相應(yīng)地，儲備資金也是由省、市、縣（區(qū)）三級構(gòu)成。地方儲備糧資金是地方各級政府保障地方儲備糧、確保糧食安全的專項資金。主要來自于三個方面：一是農(nóng)發(fā)行信貸資金，該資金屬于信用貸款，地方糧食儲備企業(yè)擁有資金使用權(quán)，企業(yè)要付農(nóng)發(fā)行資金使用成本即利息。二是財政補貼資金，在糧食風(fēng)險基金中列支。三是承儲企業(yè)在儲備輪換中的盈利，計入儲備糧專項資金。加強地方儲備糧資金收入管理、支出管理和績效管理，對儲備糧高效順暢運行具有重要意義。

一、收入管理及存在問題分析

收入主要是指財政補貼收入。信貸資金雖然是貸款不能作為收入，但也是資金管理的重要內(nèi)容。同時，輪換盈利在儲備糧輪換中較少發(fā)生，在收入分析中忽略不計。

（一）補貼資金管理體制及補貼政策

1. 管理體制

按儲備糧權(quán)屬對象，地方儲備糧食分為省級儲備糧食和市、縣（區(qū)）級儲備糧食，糧權(quán)分別屬省、市、縣（區(qū)）政府。因此，地方儲備糧食政策性補貼資金相應(yīng)分為：省級儲備糧食政策性補貼資金和市、縣（區(qū)）級儲備糧食政策性補貼資金。地方儲備糧食政策性補貼資金一般實行 “三級財政、分級管理”的財政管理體制，即省級儲備糧食政策性補貼資金由省級財政承擔(dān)，市、縣（區(qū)）級儲備糧食政策性補貼資金由市、縣（區(qū)）級財政承擔(dān)。[1]

2.補貼政策

①省級儲備糧食政策性補貼資金政策及撥付程序。從各地規(guī)定來看，省級儲備糧食的補貼標準以及輪換機制的實施辦法明確：省級儲備糧食的保管費用和貸款利息由省級財政在糧食風(fēng)險基金中列支。省級儲備糧食的有關(guān)費用及利息補貼由財政部門撥給儲備企業(yè)，再由其撥付到承儲庫點。

②市、縣（區(qū)）級儲備糧食政策性補貼資金政策及撥付程序。各市、縣（區(qū)）級儲備糧補貼政策及撥付程序由市、縣（區(qū)）政府批準制定，總的來說，市、縣（區(qū)）級儲備糧食的保管費用和貸款利息主要來自于糧食風(fēng)險基金。

（二）儲備糧資金與糧食風(fēng)險資金的關(guān)系

從上述分析中可以看出，糧食儲備資金收入主要來自于地方財政中的糧食風(fēng)險基金。根據(jù)財政部、國家計委、糧食局、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行關(guān)于《糧食風(fēng)險基金監(jiān)督管理暫行辦法》規(guī)定，糧食風(fēng)險基金是指中央和地方政府用于平抑糧食市場價格，維護糧食正常流通秩序，實施經(jīng)濟調(diào)控的專項資金，最終實現(xiàn)糧食安全和糧食市場穩(wěn)定兩大目標。一般來說，糧食風(fēng)險基金主要用于四個方面：種糧農(nóng)民直補，政府儲備糧油、專項儲備糧食的利息、費用支出，政策性掛賬產(chǎn)生的息費，以及糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展等。

2009年中央一號文件明確提出“逐步取消主產(chǎn)區(qū)糧食風(fēng)險基金配套”后，中央財政就加大了對糧食風(fēng)險基金尤其是主產(chǎn)區(qū)糧食風(fēng)險基金財政支持力度。如圖1，2017年中央財政對各省糧食風(fēng)險基金的分配情況，其中：遼寧、吉林、黑龍江、安徽、山東、河南、湖北、四川等糧食主產(chǎn)省支持金額在10億元以上，特別是黑龍江達到了22億元。雖然沒有明確提出對糧食儲備資金專門支持，但做大了風(fēng)險基金，由于儲備資金在風(fēng)險基金中列支，在一定程度上也加大了對儲備資金的支持力度。

（三）存在問題分析

1. 地方財政補貼的不確定性影響企業(yè)正常經(jīng)營

近年來，在糧食安全行政首長責(zé)任制考核情況下，各級地方政府層層分解責(zé)任、落實地方儲備規(guī)模。按照“誰儲備、誰補貼、誰承擔(dān)風(fēng)險”的原則，糧權(quán)屬于地方政府，地方財政補貼負責(zé)儲備所有息費。但是，在實際執(zhí)行中，大多數(shù)地方政府尤其是市、縣（區(qū)）政府采取儲備糧利息費用等在糧食風(fēng)險基金中包干使用，或者按標準補貼等政策。實質(zhì)上將政府對儲備糧的無限責(zé)任變?yōu)橛邢挢?zé)任，將一部分風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁給承儲企業(yè)。造成財政補貼并不會隨著地方儲備規(guī)模增加和管理成本剛性增長而加大預(yù)算力度，或者地方政府存在認賬不出錢、補貼資金不能到位。地方財政補貼的不確定性，影響了儲備企業(yè)正常運轉(zhuǎn)乃至加劇企業(yè)虧損，給保障糧食安全埋下隱患。以陜西省為例，全省部分地方利費補貼不能按時撥補到位。全省共有 34 個縣區(qū)欠撥 1491 萬元，其中，商洛、寶雞、漢中市分別欠補 397、380、241 萬元，占未撥補到位數(shù)的 68%，影響了企業(yè)資金周轉(zhuǎn)和正常經(jīng)營。

2. 資金管理不規(guī)范存在風(fēng)險敞口

在各地增儲計劃中，部分地方政府在不具備財力的情況下出具“資金承諾”或“補貼承諾”，爭取銀行和企業(yè)投入。由于地方財力等原因，加之承諾不具有硬性的約束力，導(dǎo)致地方財政補貼行為的軟約束，使銀行和企業(yè)都面臨政府的信用風(fēng)險，造成了資金風(fēng)險敞口。同時，在資金管理中，部分企業(yè)未按管理資金管理規(guī)定造成資金體外循環(huán)，或者封閉運行管理規(guī)定執(zhí)行不到位造成資金流失，或者利用財政資金、信貸資金、企業(yè)自有資金“多軌制”運行的監(jiān)管盲區(qū)，給資金管理造成了風(fēng)險敞口。

二、支出管理及存在問題分析

支出管理是對糧食儲備專項資金的支出預(yù)算進行整體規(guī)劃和管理的方法，以達到資金資源在多個支出類別中最優(yōu)分配的目的。地方儲備糧管理支出中，主要包括保管費、輪換費、貸款及利息三大類。保管費是指承儲企業(yè)正常運轉(zhuǎn)的主要經(jīng)費來源，含人員工資、儲糧器材、藥劑、管理、水電、維修、折舊等費用。輪換費是指儲備糧輪換中產(chǎn)生的成本費用，含新陳價差、運輸費、裝卸費和自然損耗。貸款利息及利息是指銀行貸給承儲企業(yè)的信貸資金及產(chǎn)生的利息。

地方儲備糧支出管理中，主要有包干支出法、部分支出法和據(jù)實開支法，如表2。據(jù)不完全統(tǒng)計，目前各地方政府在儲備糧費用支出中，主要采取包干支出和部分支出法，少部分財力雄厚的地方政府采取據(jù)實開支。

當(dāng)前，大多數(shù)地方是以包干支出和部分支出為主，實際上是儲備糧按規(guī)定費用補貼標準包干后盈虧自負，這給儲備企業(yè)帶來了財務(wù)等方面的風(fēng)險，影響了儲備糧安全。因為，在實際工作中，由于地方財力等問題，以及信息不對稱，財政和糧食部門在制定儲備糧管理的息費補貼標準時往往就低不就高，同時標準一旦制定就很難彈性浮動，資金困難嚴重影響了承儲企業(yè)的正常運轉(zhuǎn)、日常管理以及持續(xù)健康發(fā)展，最終會影響到糧食安全。以四川阿壩、甘孜、涼山為例，三州承儲企業(yè)普遍反映儲備糧保管費用和輪換費用標準偏低、新陳價差大等，企業(yè)出現(xiàn)了較大虧損，輪越多虧損越大。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計，近年來，阿壩州虧損500萬元以上，甘孜、涼山虧損在1000萬元以上。

三、績效管理意義及思路

糧食儲備資金績效管理是指根據(jù)效率原則對糧食儲備專項資金從預(yù)算績效目標設(shè)定、預(yù)算執(zhí)行績效跟蹤到項目完成績效評價及結(jié)果運用整個過程實施評價的管理投機。

（一）加強糧食儲備資金績效管理重要意義

加強糧食儲備專項資金績效管理是政府賦予使用糧食儲備專項資金的部門和單位的一項重要職責(zé)，糧食儲備專項資金績效的好壞，不僅關(guān)系儲備資金使用效率，更直接關(guān)系到國家糧食安全。

1. 加強糧食儲備資金績效管理有利于保障糧食安全

目前，我國正處于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)邁進的關(guān)鍵階段，確保糧食安全至關(guān)重要。通過加強糧食儲備資金績效管理，全面總結(jié)政府糧食儲備實施效果，并把后評估信息反饋給相關(guān)部門，有利于集聚各方的資源和力量，加強政府糧食儲備，形成各級政府落實儲備，確保國家糧食安全的目的。

2. 加強糧食儲備資金績效管理有利于推動工作方式轉(zhuǎn)變

長期以來，財政、糧食等部門和儲備企業(yè)側(cè)重于抓儲備資金的規(guī)范安全和財經(jīng)紀律的貫徹執(zhí)行情況，對資金使用的科學(xué)性、有效性關(guān)注度不夠。加強糧食儲備資金績效管理，對資金績效進行追蹤考評，把資金管理與業(yè)務(wù)工作相關(guān)聯(lián)，有利于財政、糧食等部門改變原來以日常管理為主的工作方式，實現(xiàn)從偏重爭取和分配資金向?qū)嵭写_保糧食安全全過程大管理轉(zhuǎn)變。

3. 加強糧食儲備資金績效管理有利于優(yōu)化資金支出結(jié)構(gòu)

糧食儲備資金投入的科學(xué)合理性，不僅直接關(guān)系到地方政府夯實糧食安全底線，而且影響到全社會對糧食安全的投入規(guī)模和投入方向，從而關(guān)系到全社會的資源配置效率。[2]加強糧食儲備資金績效管理，把實施成效及績效目標完成情況作為糧食儲備資金設(shè)立和預(yù)算爭取的重要依據(jù)，有利于科學(xué)判定糧食儲備資金管理使用的有效性，從而優(yōu)化資金支出結(jié)構(gòu)，促進財政資金從使用效率低的用途轉(zhuǎn)向使用效率高的用途，從而充分發(fā)揮出財政資金的作用，提高資金使用綜合效益。

4.加強糧食儲備資金績效管理有利于強化資金監(jiān)督管理。

一直以來，糧食儲備資金管理在一定程度上存在著“重資金使用、輕績效管理”的現(xiàn)象。加強糧食儲備資金績效管理，實行資金預(yù)算和資金分配與績效評價結(jié)果相掛鉤的管理方式，既可以強化儲備資金使用效益的監(jiān)督約束，又可以促進儲備資金管理科學(xué)化、精細化水平的提高。

（二）糧食儲備資金績效管理思路

按照確保地方糧食安全要求，全面推進財政資金科學(xué)化、精細化管理及專項性資金支付預(yù)算管理改革，進一步強化糧食儲備資金績效管理體制創(chuàng)新，完善績效管理指標、監(jiān)督運行及結(jié)果應(yīng)用機制，落實資金分配使用績效責(zé)任，建立健全以績效為導(dǎo)向，覆蓋預(yù)算編制、項目管理、計劃執(zhí)行及監(jiān)督檢查等環(huán)節(jié)的糧食儲備資金績效管理體系，為確保國家糧食安全提供強有力的保障。[3]

四、對策建議

建立起以地方糧食儲備專項資金為核心，收入、支出和績效管理規(guī)范的儲備糧資金管理制度體系。

（一）建立專項地方糧食儲備資金

目前，糧食儲備相關(guān)費用采取的是從糧食風(fēng)險基金中列支、不足部分由財政列入預(yù)算的方式。由于地方財政軟約束，這種模式造成了儲備管理費用落實難、承儲企業(yè)經(jīng)營困難，進而影響儲糧安全。建議設(shè)立專項糧食儲備資金，該資金獨立于糧食風(fēng)險基金，專戶所有、?？顚Ｓ?，以保障資金專屬性。專項糧食儲備資金屬于財政預(yù)算專戶，包含儲備糧所需的保管輪換利息費用，以及輪換價差等，從制度上保障錢糧掛鉤、錢隨糧走，專項費用、全額撥付、據(jù)實開支。

（二）健全完善保管輪換補貼機制

在財力許可、企業(yè)管理規(guī)范地區(qū)，采取據(jù)實開支、財政兜底，即儲備專項資金保障地方儲備糧保管輪換等息費，儲備糧輪入輪出按規(guī)定在批發(fā)市場競價交易，輪換盈虧全額納入財政預(yù)算。在其它地區(qū)，實行包干使用、自負盈虧。核心是建立與物價等指數(shù)相對應(yīng)的儲備糧費用標準浮動機制。很多地方儲備糧費用補貼標準制定后十多年都不變動，既不符合實際又不科學(xué)。應(yīng)建立儲備糧管理費用指標體系，采集人員工資、儲糧藥劑、運輸、裝卸、新陳價差等各項費用，計算權(quán)重，從而制定與同期物價指數(shù)掛鉤的補貼標準浮動機制。根據(jù)物價變動指數(shù)，標準每年調(diào)整或兩到三年一調(diào)。

（三）不斷完善輪換機制規(guī)避財務(wù)風(fēng)險

制定完善地方儲備糧油輪換競價銷售規(guī)則，按照公開、公平、公正、誠信原則，完善交易市場，規(guī)定地方儲備糧油通過規(guī)范市場實行競價銷售，積極推行網(wǎng)上交易，不斷規(guī)范交易行為，消除財務(wù)風(fēng)險。此外，儲備糧輪換具有與期貨市場套期保值類似屬性，為規(guī)避價格風(fēng)險，鼓勵和支持有條件的承儲企業(yè)利用糧油期貨市場進行套期保值。但由于期貨市場高風(fēng)險性和投機性，應(yīng)嚴格制定相關(guān)規(guī)定，規(guī)范企業(yè)正確使用套期保值工具，確保承儲企業(yè)規(guī)避財務(wù)風(fēng)險、保障輪換利潤。

（四）建立績效監(jiān)督運行體系

按照“分級監(jiān)管”原則，落實財政、糧食、農(nóng)發(fā)行業(yè)務(wù)管理部門和承儲企業(yè)工作職責(zé)，強化各類補貼支持政策落實、項目實施及資金使用績效的日常監(jiān)管。對費用補貼、貸款資金等重點項目績效實施及自評情況，相關(guān)部門應(yīng)注重開展監(jiān)督檢查和績效抽查，當(dāng)發(fā)現(xiàn)問題時要及時采取措施予以糾正。同時，要把評價結(jié)果應(yīng)用于日常管理，及時總結(jié)管理經(jīng)驗，不斷提升管理能力和水平。

參考文獻：

[1]安彥青.完善地方儲備糧食政策性補貼資金的建議[J].商業(yè)會計，2010.

[2]張雙林.淺議財政支出農(nóng)項目績效評價管理[J].科學(xué)與財富，2012.

[3]林雪珍.財政支農(nóng)資金對農(nóng)民收入的影響研究[D].江西農(nóng)業(yè)大學(xué)，2017.

（作者單位：西南財經(jīng)大學(xué)西部經(jīng)濟研究中心）