聯(lián)合國任務區(qū)信息化項目建設

徐勇

2018年8月中旬，位于南蘇丹首都朱巴的聯(lián)合國3號難民營突然爆發(fā)大規(guī)模難民騷亂，歷時近半個月。這次事件由一起普通盜竊案件所引發(fā)，隨后涉案雙方所引發(fā)的家族、部落、地區(qū)矛盾沖突層層升級，最終演變成年內(nèi)最大規(guī)模、完全失控的“群體性事件”。

在事件處置過程中，由于聯(lián)合國相關職能部門前期反應遲緩、應變不及時，在事件激化前的關鍵時刻未能及時干預，難民內(nèi)斗導致嚴重傷亡，聯(lián)合國軍警也有多人不同程度受傷。該事件也反映了聯(lián)合國對自身管理的難民營控制力有限，對聯(lián)南蘇團（UNMISS）的形象造成了不良影響。

事件平息后，聯(lián)南蘇團領導層召開專門會議，總結(jié)經(jīng)驗，吸取教訓。為了通過技術手段提升情報信息預警分析能力，聯(lián)南蘇團領導層決定由聯(lián)合國警察部門（UNPOL）牽頭，成立跨部門的“3號難民營CCTV視頻監(jiān)控項目”建設小組，通過該項目建設做到對3號難民營內(nèi)外情況的實時監(jiān)控、動態(tài)感知，從而提升事態(tài)提前感知、事件提前預警能力。由于有在國內(nèi)從事相關信息系統(tǒng)的建設經(jīng)驗，筆者全程參與了前期的項目調(diào)研規(guī)劃、技術方案評估制定等工作。

在此期間，筆者對聯(lián)合國采購流程尤其是信息化系統(tǒng)建設有了大體上的認識。同時，結(jié)合聯(lián)合國相關采購規(guī)范性文件，結(jié)合對比國內(nèi)項目建設現(xiàn)狀，筆者總結(jié)了幾點值得國內(nèi)借鑒和推廣的理念和做法。最后，針對中國企業(yè)參與聯(lián)合國項目招標以及國內(nèi)相關人才培養(yǎng)和輸出，也提出了一些淺顯的建議，以供大家參考借鑒。

一、聯(lián)合國項目建設涉及的相關法規(guī)制度

了解聯(lián)合國日常工作模式的人都知道，任何一項業(yè)務工作皆有“標準業(yè)務流程”（Standard Operating Procedure，SOP）文件可循。要想深入了解聯(lián)合國采購相關流程，就必須熟悉掌握相關SOP文件。而就包括信息系統(tǒng)建設在內(nèi)的采購項目來說，《聯(lián)合國采購手冊》（UN Procurement Manual）即為聯(lián)合國各類采購工作的指導性綱領性文件，聯(lián)合國各任務區(qū)可依據(jù)該“上位法”并結(jié)合任務區(qū)實際情況制定具體的實施細則。

而采購活動中涉及的各類經(jīng)費開支（如預算申報、經(jīng)費劃撥、資產(chǎn)清算等）則由《聯(lián)合國財務法規(guī)及規(guī)定》（UN Financial Regulations and Rules）來進行原則性規(guī)范。此外，《聯(lián)合國任務區(qū)財務程序指南》（UN Field Finance Procedure Guidelines）對任務區(qū)的相關部門（如計劃、預算、審計等單位）的職能職責、合作分工、權利義務等方面進行明確劃分。

值得注意的是，在閱讀一份篇幅較長的規(guī)范性文件時，首先要掌握該文件的基本框架，不至于在具體閱讀時“迷失方向”。英美國家法律規(guī)范性條款由大到小基本可以分為：編/子編（title/sub-title）、章/子章（chapter/sub-chapter）、節(jié)/子節(jié)（part/sub-part）、條/子條（section/sub-section）、款/子款（paragraph/sub-paragraph）、項/子項（clause/sub-clause）、目/子目（item/sub-item），與我國法律文書分類概念大體對應。在編號體系中，一般使用英文字母、阿拉伯數(shù)字以及羅馬數(shù)字（i、ii、iii、iv……）進行層級編號。

二、聯(lián)合國負責采購的各級職能機構組成

按照采購活動發(fā)生地的不同，《聯(lián)合國采購手冊》將采購工作分為UN總部采購和UN任務區(qū)采購兩大部分。UN總部采購由“總部采購處”（UN Procurement Division，UN/PD）負責，任務區(qū)采購則由當?shù)厝蝿諈^(qū)“任務支援部主管”（Director of Mission Support，DMS）授權，指定一名“首席采購官”（Chief Procurement Officer，CPO）具體負責。

采購部門（procurement）和需求部門（requisitioner）將全程參與到整個采購活動中：需求部門提出建設需求、落實項目資金，采購部門負責項目招標、評標以及項目驗收等工作。采購部門和需求部門依據(jù)自身權責劃分，相互配合，共同完成項目建設工作。

在涉及信息化系統(tǒng)的項目建設和采購中，聯(lián)合國負責通信網(wǎng)絡保障和基礎信息化建設的GITTS（Geospatial，Information Technology and Telecommunication Support，類似于公安機關科信部門），都要全程參與其中，其工作重點是依據(jù)需求部門和最終用戶提出的業(yè)務需求，制定符合實際、滿足要求的具體技術實現(xiàn)方案，形成技術需求招標文檔，交由采購部門組織招標。

三、聯(lián)合國采購方式分類

總體而言，聯(lián)合國一般采用三種采購方式。一是RFQ（Request for Quotation）方式：對采購金額低于四萬美元，業(yè)務需求定義明確的，使用該方式招標。RFQ招標被認為是“可行的非正式招標方式”，因采用“最低價中標”策略，其流程較為簡單，采購周期短，適用于預算金額較小、須快速部署實施的項目。

二是ITB（Invitation to Bid）方式：對金額高于四萬美元，業(yè)務需求定義明確的，使用該方式招標。ITB招標作為正式采購方式的一種，除非有特殊要求，原則上也采用“最低價中標”策略，這有效降低了招標技術層面實施難度和復雜度。

三是RFP（Request for Proposal）方式：該方式主要針對同時包含產(chǎn)品和服務的綜合類采購項目，尤其是對服務質(zhì)量、服務效果很難定性定量去描述，且建設周期一般較長、存在一定風險和不確定因素的項目。

在三種采購方式中，RFP方式流程最為復雜。信息化系統(tǒng)由于其特殊性（系統(tǒng)調(diào)試與集成、后期培訓、系統(tǒng)維護和升級等），一般使用RFP方式采購。

四、聯(lián)合國任務區(qū)采購大致流程

從項目建設的運行生命周期角度來看，任務區(qū)項目采購流程基本與國內(nèi)一致，同樣可分為項目需求論證（可行性研究）、立項（預算資金申請和落實）、招標、施工、驗收、運行等階段。

值得注意的是，無論是前期市場調(diào)研還是招標階段，聯(lián)合國采購部門僅在其“UN全球市場”（UN Global Market）中發(fā)布相關信息，這要求意向廠商需要提前在“UN全球市場”登記備案。

此外，在評標階段，技術標與商務標分值占比一般為60%/40%?；谌蝿諈^(qū)的現(xiàn)實環(huán)境（交通不便、安全風險等），廠商系統(tǒng)后期維保服務承諾等分值權重非常高。

五、幾點思考和建議

1.聯(lián)合國采購流程在國內(nèi)公安信息化建設中可借鑒的做法

（1）長效廠商評價機制

聯(lián)合國采購部門會對項目建設廠商建立長期評價機制：在項目建設中，需求部門會對工程進度、產(chǎn)品性能及服務質(zhì)量進行階段性評分；在項目建成運行期間，最終用戶會對系統(tǒng)性能、系統(tǒng)平均故障率、廠家維保服務質(zhì)量等進行周期性評分。通過廠商評價機制的長效運行，采購部門可以全程跟蹤廠商服務質(zhì)量，了解掌握建設廠商的服務態(tài)度和技術水平，并視合同執(zhí)行情況進行動態(tài)干預，如提出調(diào)解、申訴、裁決，直至列入合作禁止名單，不再采購該廠商產(chǎn)品與服務。

目前在國內(nèi)信息化項目建設中，合作廠商技術水平和服務質(zhì)量良莠不齊，而公安機關具有采購職能的各級警保部門尚未建立科學有效的廠商評價機制。由于缺乏官方權威的廠商評價數(shù)據(jù)，各地各警種在系統(tǒng)建設中或依靠以往經(jīng)驗，或通過相互咨詢，了解廠商的歷史情況，這種感性認識很難做到客觀公正，增加了項目實施風險性。而通過建立廠商評價機制，一是可以促進建設廠商的“優(yōu)勝劣汰”，二是促使廠家避免短視行為，更加注重后期售后服務，增強長期合作意愿，從而實現(xiàn)互利共贏。

（2）多元化評標策略

聯(lián)合國采購中經(jīng)常強調(diào)“利益最大化原則”，該原則是采購時應當考慮所有可能影響聯(lián)合國自身利益的諸多因素，綜合權衡進行選擇，從而滿足聯(lián)合國的最大利益，這里面的價格因素只是其中一方面。從實踐上來說，需求標準難以量化的服務類和綜合類采購將項目實施時間、響應速度、后期維護和服務質(zhì)量作為該項目的優(yōu)先“利益點”，相關評分點權值設置很高。而標準化產(chǎn)品采購只要產(chǎn)品功能和性能超過最低需求門檻，產(chǎn)品價格即成為優(yōu)先“利益點”，此類招標即通常采用“最低價中標”方式。

反觀目前國內(nèi)信息化系統(tǒng)項目招標，在競標策略上較為單一，采購部門不考慮信息系統(tǒng)實施和維護的復雜性，時常采用為人詬病的“最低價中標”方式。該方式導致廠商競標時惡意壓價，中標后工程建設進展緩慢，后期維護無法保證，最終利益受損方還是用戶本身。因此，國內(nèi)項目招標也應采用元化評標策略，按照項目實施具體情況，充分考慮各類風險因素，使得項目建設利益最大化。

2.國內(nèi)廠商參與聯(lián)合國項目招標的建議

（1）加強與聯(lián)合國采購部門溝通交流，提高主動參與意識

由于受種種因素影響，目前，國內(nèi)廠商直接參與聯(lián)合國項目招標的企業(yè)并不多，大多數(shù)是以二級分包商和設備提供商的角色參與其中。從商業(yè)合同角度出發(fā)，與聯(lián)合國并無直接意義上的法律關聯(lián)，且項目整體利潤通常偏低。

根據(jù)《聯(lián)合國采購手冊》規(guī)定，國內(nèi)廠商如果想直接參與招標，必須要先登記加入“UN全球市場”，其登記門檻要求標準并不高，其中要求最高的Level-2二級廠商注冊時也僅需要提供公司基本信息、近三年的相關項目實施案例及公司財務運行基本情況即可。

因為不了解、不熟悉該政策，目前登記加入該市場的國內(nèi)知名廠商仍然不多，在本人參與的視頻監(jiān)控項目前期調(diào)研中，國內(nèi)視頻監(jiān)控產(chǎn)品占有率前三名的一家國際知名企業(yè)，就沒有進行相關登記。

除必須加入“UN全球市場”外，UN還會根據(jù)情況，鼓勵廠商加入各類“宣言計劃”。如UN的“The Global Compact（聯(lián)合國全球契約）”倡議，該倡議旨在保護勞工權益、促進環(huán)保，并無強制性要求。但如果企業(yè)沒有及時加入，可能會在相關商務評標中失分，甚至會被以“與聯(lián)合國價值觀不一致”的理由直接排除。

（2）熟悉國際貿(mào)易規(guī)則，加強企業(yè)內(nèi)部法務、風控水平

聯(lián)合國任務區(qū)各類采購項目實施地均處于長期動亂地區(qū)，項目建設所涉及的貨物運輸、清關、交付、建設等環(huán)節(jié)均存在較大風險。聯(lián)合國目前依據(jù)《國貿(mào)條規(guī)2010》（Incoterms 2010）制定相關合同條款，一般來說，項目涉及的貨物需要自行運輸及清關，聯(lián)合國不承擔由此帶來的相關費用或損失。

在具體合同條款中，各類保證金較多（如投標保證金B(yǎng)id Security、建設質(zhì)量保證金Performance Security、維保保證金 Warranty Security、勞工服務保證金Labor and Materials Security、違約金liquidated damage等），項目前期資金占用量較大，另外，國外勞工權益保障、環(huán)境保護等各方面標準均比國內(nèi)嚴格，由此帶來的違約風險也相對較高。

上述項目實施風險對國內(nèi)公司的國際商務談判能力和商務合同合規(guī)性檢查提出了很高的要求，公司既要熟悉相關國際貿(mào)易規(guī)范標準，又要了解任務區(qū)所在國的法律規(guī)定。這同樣對公司的法務、風控能力都形成了一定的挑戰(zhàn)。

3.聯(lián)合國專業(yè)性技術崗位人才培養(yǎng)和輸送

隨著我國綜合國力的不斷提升，我國在國際組織及國際事務中的影響力越來越大。目前，我國聯(lián)合國會費及維和經(jīng)費攤派已經(jīng)上升到全球第二位。但眾所周知，我國在聯(lián)合國等國際組織影響力仍然偏弱，這與我國在聯(lián)合國民事崗位人員占比低有很大關系。筆者在項目前期調(diào)研中也發(fā)現(xiàn)，任務區(qū)采購、預算、財務、網(wǎng)絡信息化等需要專業(yè)技術型人才的重要崗位，中國人所占比例極低。

如果將聯(lián)合國比喻成一家大型跨國公司，作為占該公司10%以上股份的第二大股東，中國不僅應當向公司輸入“董事會成員”和“部門高管”，更應當向公司核心部門輸送各類專業(yè)技術型人才，以加強對公司的實際控制力和影響力。

因此，我國不僅應加強聯(lián)合國中高級管理人員的培養(yǎng)輸出，還應對聯(lián)合國專業(yè)技術類人才培養(yǎng)輸出有一個長遠規(guī)劃。從目前國內(nèi)現(xiàn)狀來看，擁有相當專業(yè)技術能力和語言水平并具有國際組織工作經(jīng)驗的人才基數(shù)較小，因而現(xiàn)階段應把相關專業(yè)人才培養(yǎng)作為重點。

目前較為便捷的方式是通過聯(lián)合國“UN志愿者”項目進行人才培養(yǎng)：可選派國內(nèi)相關專業(yè)優(yōu)秀大學畢業(yè)生輸送至聯(lián)合國“UN志愿者”項目，通過二至三年的時間，使其熟悉聯(lián)合國組織文化、了解日常運作機制，同時克服語言環(huán)境障礙。在相當數(shù)量專業(yè)人才培養(yǎng)完成后，可擇機推薦表現(xiàn)優(yōu)異人員競爭聯(lián)合國各類專業(yè)技術性崗位，實現(xiàn)專業(yè)技術人才的輸送。

（責任編輯：馮苗苗）