基于實施單元的北京小城鎮(zhèn)規(guī)劃策略研究

趙之楓 朱三兵

摘要：本文分析當(dāng)前北京市小城鎮(zhèn)規(guī)劃和實施現(xiàn)狀，結(jié)合新時期北京市“減量提質(zhì)”的城市發(fā)展目標(biāo)，通過對涉及小城鎮(zhèn)規(guī)劃實施的土地資源、成本收益、建設(shè)時序等核心要素的研究，提出基于實施單元的小城鎮(zhèn)規(guī)劃策略。通過統(tǒng)籌城鄉(xiāng)用地資源，搭建土地增減掛鉤平臺、統(tǒng)籌投資收益分配，搭建成本收益核算平臺、統(tǒng)籌開發(fā)建設(shè)時序，搭建項目計劃平臺，在規(guī)劃中細(xì)化實施路徑，達(dá)到落實新版總規(guī)用地減量任務(wù)、劃定生態(tài)紅線、開發(fā)邊界、多規(guī)合一的要求。

關(guān)鍵詞：小城鎮(zhèn)規(guī)劃；實施單元；建設(shè)用地減量；北京市

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2019.06.002 中圖分類號：F292

文章編號：1009-1483（2019）06-0005-09 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

Research on Beijing Small Town Planning Strategy Based on Implementation Unit

ZHAO Zhifeng， ZHU Sanbing

[Abstract] This paper analyses the current status of planning and implementation of small towns in Beijing， and discusses the core elements such as land resources， cost-benefit， construction timing， etc. related to the planning and implementation of small towns in Beijing in the light of the urban development goal of "reducing the amount and improving the quality" in the new period. The small town planning strategy based on implementation unit is put forward. By coordinating urban and rural land resources， building a platform of linking increase and decrease， coordinating the distribution of investment income， building a platform of cost-benefit accounting， coordinating the development and construction schedule， building a project planning platform， and refining the implementation path in the planning， we can achieve the requirements of implementing the task of land reduction in the new edition of the general plan， delineating the ecological red line， developing the boundary and integration of planning.

[Keywords] small town planning； implementation unit； construction land reduction； Beijing City

引言

實施單元規(guī)劃思想來源于建設(shè)用地的增減掛鉤規(guī)劃構(gòu)想。2005年10月國土資源部印發(fā)《關(guān)于規(guī)范城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點工作的意見》，首次提出建設(shè)用地增減掛鉤的規(guī)劃思想。2015年4月北京市規(guī)委對房山區(qū)規(guī)劃調(diào)研中，提出以良鄉(xiāng)鎮(zhèn)為試點開展實施單元規(guī)劃研究，實施單元策略首次在小城鎮(zhèn)層面嘗試應(yīng)用?！侗本┏鞘锌傮w規(guī)劃（2016年—2035年）》提出城鄉(xiāng)建設(shè)用地按照“市級層面——減量任務(wù)設(shè)計、區(qū)級層面——減量任務(wù)分配、鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面——減量任務(wù)落實”的路徑進(jìn)行減量騰退。通過實施單元的建立，統(tǒng)籌小城鎮(zhèn)城鄉(xiāng)用地資源、搭建增減掛鉤平臺、統(tǒng)籌投資收益分配、落實減量任務(wù)，為小城鎮(zhèn)規(guī)劃提出新的要求[1]。李垣等通過對小城鎮(zhèn)規(guī)劃實施方案的研究提出從“項目統(tǒng)籌”到“全鎮(zhèn)統(tǒng)籌”的規(guī)劃實施策略[2]。張爾薇總結(jié)北京規(guī)劃實施單元機制的特點，提出實施政策統(tǒng)籌體系、規(guī)劃編制體系和運作路徑體系等方面的實施單元體系設(shè)計思考[3]。李垣提出實施單元是落實“兩線三區(qū)”空間管制要求，實現(xiàn)建設(shè)用地減量、三大設(shè)施同步實施、集中建設(shè)區(qū)外土地綜合整治、生態(tài)保護(hù)和建設(shè)等工作的重要路徑[4]。已有的研究主要在實踐基礎(chǔ)上對實施單元的機制及城鄉(xiāng)規(guī)劃中的作用進(jìn)行探討，而如何在小城鎮(zhèn)規(guī)劃中運用有待進(jìn)一步研究。

1研究背景

1.1小城鎮(zhèn)在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中發(fā)揮重要作用

小城鎮(zhèn)作為我國最基層的行政單元，其數(shù)量和人口規(guī)模巨大，是國家落實“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”的重要載體，也是探索城鄉(xiāng)均衡發(fā)展的突破口。新常態(tài)下，特大城市面臨巨大的規(guī)模擴張和人口轉(zhuǎn)移壓力，以小城鎮(zhèn)為基礎(chǔ)的就近城鎮(zhèn)化成為重要途徑[5]。

1.2城鄉(xiāng)規(guī)劃從“增量發(fā)展”向“減量發(fā)展”轉(zhuǎn)變

近年來面對資源環(huán)境約束和“內(nèi)涵式”經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，特大城市建設(shè)面臨從“增量擴張”到“減量提質(zhì)”的發(fā)展思路轉(zhuǎn)變，城鄉(xiāng)規(guī)劃也面臨從“增量規(guī)劃”向“減量規(guī)劃”變革[6-7]。在新一版的總體規(guī)劃浪潮中，深圳、上海、北京等國內(nèi)特大城市都提出將“存量”“減量”的思路納入規(guī)劃編制中。從已公布的特大城市總體規(guī)劃中可以看到城鄉(xiāng)規(guī)劃的基本體系和內(nèi)在邏輯正在發(fā)生轉(zhuǎn)變。

1.3北京市城市發(fā)展目標(biāo)的轉(zhuǎn)變

北京市自2014年啟動新版城市總體規(guī)劃修編工作以來，提出促進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地減量提質(zhì)和集約高效利用的發(fā)展思想。在最新公布的《北京城市總體規(guī)劃（2016年—2035年）》中明確指出到2035年全市建設(shè)用地總規(guī)模由2016年的2921平方公里減少到2760平方公里的用地減量目標(biāo)。在實現(xiàn)方法上提出建立以規(guī)劃實施單元為基礎(chǔ)、以政策集成為平臺的建設(shè)用地增減掛鉤實施機制，變單一項目平衡為區(qū)域平衡。在具體操作中建立以實施單元為平臺的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、區(qū)、市三級統(tǒng)籌機制，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）為基本單元，推動集中建設(shè)區(qū)新增建設(shè)用地和外圍低效用地減量之間的捆綁掛鉤，以實現(xiàn)北京市減量發(fā)展目標(biāo)。

1.4集體建設(shè)用地的改革和創(chuàng)新利用

我國實行城鄉(xiāng)二元治理結(jié)構(gòu)，《中華人民共和國土地管理法》明確指出我國實行國有用地和集體用地兩種用地權(quán)屬，并對二者的建設(shè)行為進(jìn)行不同的要求和管制，兩者權(quán)屬轉(zhuǎn)換實行單一線路，通過對集體用地的經(jīng)濟(jì)補償將其權(quán)屬變更為國有用地權(quán)屬，才能進(jìn)入市場交易。2015年中央部署“三塊地”改革（農(nóng)村土地、集體經(jīng)營性建設(shè)用地、宅基地），國有用地和集體用地之間的差異逐漸縮小[8-9]。2018年《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018年—2022年）》提出要健全農(nóng)村土地管理制度，在符合規(guī)劃分用途管制的前提下，賦予農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股權(quán)能，明確入市范圍和途徑。并提出探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，以此盤活農(nóng)村存量建設(shè)用地，保障鄉(xiāng)村振興的用地需求。集體建設(shè)用地如何創(chuàng)新利用成為當(dāng)前小城鎮(zhèn)發(fā)展的重要影響因素。

2北京市小城鎮(zhèn)規(guī)劃面臨諸多困難

2.1土地資源利用粗放

2.1.1集體經(jīng)營性建設(shè)用地規(guī)模增長較快

自2004版北京市總體規(guī)劃實施以來，全市嚴(yán)格控制建設(shè)用地的規(guī)?？偭?。鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面對于鎮(zhèn)區(qū)的建設(shè)以土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃為依據(jù)，通過以“土地一級開發(fā)”的方式將集體用地變更為國有用地進(jìn)行建設(shè)，用地規(guī)模總量得到有效控制[10]。而對于以集體用地為主的鎮(zhèn)外廣大區(qū)域則缺乏有效管理，大量的自主建設(shè)和工業(yè)大院粗放發(fā)展，致使集體經(jīng)營性建設(shè)用地規(guī)模不斷擴大，突破原有建設(shè)用地規(guī)劃總量。尤其是在城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)中表現(xiàn)尤為突出，筆者在實地調(diào)研中對鄉(xiāng)鎮(zhèn)近年來建設(shè)用地的規(guī)模變化進(jìn)行梳理發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地在近十年內(nèi)增幅普遍都在100%以上（見表1）。

另外由于市場原因和利益驅(qū)使，大量人流聚集在鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)，人口轉(zhuǎn)移和擴散頻繁，鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)缺乏管理，工業(yè)大院多無證建設(shè)，建設(shè)品質(zhì)參差不齊，鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境和整體風(fēng)貌遭到破壞，逐漸成為城鄉(xiāng)用地矛盾的重災(zāi)區(qū)。

2.1.2工業(yè)大院和低端產(chǎn)業(yè)面臨騰退，建設(shè)用地面臨減量

受20世紀(jì)80年代北京市遠(yuǎn)郊區(qū)縣鼓勵發(fā)展鎮(zhèn)辦企業(yè)、村辦企業(yè)政策影響，小城鎮(zhèn)地區(qū)產(chǎn)生大量工業(yè)大院[11]。另外小城鎮(zhèn)建設(shè)行為監(jiān)管不力導(dǎo)致出現(xiàn)鎮(zhèn)域范圍內(nèi)非建設(shè)用地空間被大量侵占、違章建設(shè)嚴(yán)重等現(xiàn)象，并且呈現(xiàn)向周邊蔓延的趨勢[12]。例如作為2015年集體建設(shè)用地改革試點的大興區(qū)西紅門鎮(zhèn)，在現(xiàn)有的952公頃的工業(yè)大院用地中，合法的工業(yè)大院面積約200公頃，僅占總用地的21%。其余約752公頃的工業(yè)大院用地均為無證建設(shè)，面臨騰退。

另外小城鎮(zhèn)內(nèi)存在大量的鎮(zhèn)外單位，其經(jīng)營建設(shè)和管理獨立于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，但市政和公共服務(wù)多為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)未來發(fā)展造成影響。并且鎮(zhèn)外單位多為低端產(chǎn)業(yè)面臨轉(zhuǎn)型，規(guī)劃編制中難以統(tǒng)籌，缺乏具體的規(guī)劃實施路徑。例如房山區(qū)青龍湖鎮(zhèn)鎮(zhèn)外單位30處（其中部屬4個、市屬21個、區(qū)屬5個），用地305公頃，占全鎮(zhèn)國有用地70%，產(chǎn)業(yè)以京煤、國有采礦為主，面臨騰退（見圖1）。如何進(jìn)行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，需要在規(guī)劃層面給出具體的指導(dǎo)意見。

《北京城市總體規(guī)劃（2016年—2035年）》提出到2035年全市建設(shè)用地減量至2760平方公里，按照“市級指導(dǎo)，區(qū)級統(tǒng)籌，鎮(zhèn)級落實”的方式進(jìn)行減量，主要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面進(jìn)行落實，減量對象主要為集體產(chǎn)業(yè)用地和村民宅基地。例如通州區(qū)規(guī)劃至2035年鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體建設(shè)用地由現(xiàn)狀的31.5平方公里減量至6.4平方公里左右。于家務(wù)回族鄉(xiāng)在北京市“兩圖合一”用地現(xiàn)狀中認(rèn)定集體產(chǎn)業(yè)用地為108.89公頃，需減量騰退，鄉(xiāng)鎮(zhèn)面臨巨大減量壓力（見圖2）。

2.1.3區(qū)域間優(yōu)勢資源難統(tǒng)籌

北京市小城鎮(zhèn)的發(fā)展受到區(qū)位、交通、資源、政策等影響，區(qū)域間發(fā)展差異較大，受到行政邊界和利益權(quán)屬的影響，區(qū)域之間的優(yōu)勢資源難以統(tǒng)籌，用地指標(biāo)、資金要素等優(yōu)勢資源難以跨越行政區(qū)進(jìn)行合理化調(diào)配。例如延慶區(qū)的大榆樹鎮(zhèn)下屯村，村莊緊鄰世界園藝博覽會會址，村兩委計劃借此契機采取“村企合作”的開發(fā)模式打造世園風(fēng)情小鎮(zhèn)，推動村莊發(fā)展。村莊土地減量后建設(shè)用地總量難以滿足村民安置和世園風(fēng)情小鎮(zhèn)建設(shè)需求，由于缺乏建設(shè)用地指標(biāo)，項目遲遲難以落地，面臨“有錢無用地指標(biāo)”的困境。同鎮(zhèn)的小張家口村屬于山區(qū)村落，村莊受到泥石流災(zāi)害和垃圾廠污染影響，規(guī)劃實行整村搬遷，搬遷安置后剩余建設(shè)用地指標(biāo)4.26公頃。但由于鎮(zhèn)政府啟動資金存在2億元缺口，導(dǎo)致安置項目無法順利推進(jìn)，面臨“有用地指標(biāo)無錢”的困境。受到行政區(qū)劃和政策影響，兩村合作缺乏實施路徑，需要在區(qū)域范圍內(nèi)尋找統(tǒng)籌平臺。

2.2規(guī)劃建設(shè)時序缺乏統(tǒng)籌考慮

2.2.1規(guī)劃實施達(dá)不到預(yù)期

小城鎮(zhèn)規(guī)劃實施受到資金、政策等外在因素和權(quán)屬、利益協(xié)調(diào)等內(nèi)在因素的雙重影響，規(guī)劃往往難達(dá)到預(yù)期。通過對12個處于規(guī)劃末期的北京市小城鎮(zhèn)調(diào)研結(jié)果來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)集建區(qū)規(guī)劃實施的平均比例為48%，整體達(dá)不到規(guī)劃預(yù)期。并且隨著距離中心城區(qū)的擴大，呈現(xiàn)出實施比例逐漸減小的特征（見表2）。

2.2.2先占白地現(xiàn)象普遍

在增量發(fā)展的背景下，規(guī)劃實施中以項目推動為主，受到經(jīng)濟(jì)效率影響，權(quán)屬單一、開發(fā)條件良好的未利用地塊成為優(yōu)先考慮的地區(qū)，而已有存量建設(shè)用地因開發(fā)成本高、權(quán)屬復(fù)雜，成為難以推動的地區(qū)，出現(xiàn)“棚戶區(qū)”“城中村”，開發(fā)建設(shè)時序上忽視了區(qū)域統(tǒng)籌，導(dǎo)致“先占白地后啃骨頭”現(xiàn)象普遍，產(chǎn)生大量遺留問題。在減量發(fā)展背景下，如何統(tǒng)籌利用好存量建設(shè)用地和新增建設(shè)用地，做好兩者的利益協(xié)調(diào)，需要在開發(fā)建設(shè)時序上做出回應(yīng)。

2.2.3村莊體系規(guī)劃難實現(xiàn)

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中明確提出編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃時需要編制村莊體系規(guī)劃，現(xiàn)行村莊體系基本按照遷并類、保留類進(jìn)行劃分，但是在規(guī)劃建設(shè)時序上不能給出具體的安排。在實踐中村莊體系規(guī)劃基本依實際情況進(jìn)行實施，規(guī)劃建設(shè)指導(dǎo)乏力。筆者在實際調(diào)研中發(fā)現(xiàn)多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)村莊體系規(guī)劃“失效”，整體實施情況較差（見表3）。并且出現(xiàn)部分村莊實施與規(guī)劃不符的情況，遷并類村莊依舊編制村莊規(guī)劃或環(huán)境整治規(guī)劃，部分保留類村莊已進(jìn)行城鎮(zhèn)化安置等現(xiàn)象。

2.3規(guī)劃實施成本缺乏考慮

2.3.1地價上漲導(dǎo)致規(guī)劃實施成本增加

目前的規(guī)劃實施所需要的資金主要通過土地一級開發(fā)的方式獲得，這種方式能夠在短時間內(nèi)見效。近年來北京對土地政策進(jìn)行調(diào)整，如何能夠滿足多方利益和保證規(guī)劃實施資金的長期性成為新的挑戰(zhàn)。隨著北京市土地供應(yīng)的緊縮，一級開發(fā)逐漸退出市場，新的方式還未成熟，對于長期依賴土地財政的小城鎮(zhèn)，規(guī)劃實施資金的來源方式缺乏長效性。

小城鎮(zhèn)的規(guī)劃實施面臨巨大的拆遷安置成本，北京市各類用地地價逐年上升，規(guī)劃實施成本逐年增加，這也給規(guī)劃的實施帶來資金上的難度（見圖3）。

2.3.2小城鎮(zhèn)規(guī)劃缺乏對實施成本的長遠(yuǎn)考慮

小城鎮(zhèn)規(guī)劃編制缺乏對規(guī)劃實施的長期考慮，對于未來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和土地利用之間的彈性考慮不足[13-14]。地方政府歷年來的財政收入要滿足一般性財政支出和地方發(fā)展，對于規(guī)劃實施所需要的資金基本上依靠“賣地?fù)Q錢”的方式維持，但隨著村莊回遷房用地面積逐年提升和“回遷補償貨幣化”方式的實行，需要小城鎮(zhèn)規(guī)劃留有彈性空間來滿足不斷變化的發(fā)展需求。

2.4土地收益分配方式待優(yōu)化

2015年中央發(fā)布《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等三十三個試點縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時調(diào)整實施有關(guān)法律規(guī)定的決定》，提出在符合規(guī)劃、用途管制和依法取得的前提下，允許存量農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)出讓、租賃、入股，實行與國有建設(shè)用地使用權(quán)同等入市、同權(quán)同價[8]。拉開集體建設(shè)用地走向市場的序幕，但是對于絕大多數(shù)小城鎮(zhèn)而言，還困于“集體”之中，土地的價值并未得到完全的釋放。

目前北京市小城鎮(zhèn)農(nóng)民收益除了農(nóng)用地流轉(zhuǎn)收入以外，主要依靠自有物業(yè)租金的“瓦片經(jīng)濟(jì)”，隨著非首都功能的疏解，外來人口減少，原有經(jīng)濟(jì)模式難以持久，未來農(nóng)民的收益難以保障。另外在保持集體土地所有權(quán)不變的情況下，現(xiàn)有土地利用模式從“土地儲備”向“長期持有”過程的轉(zhuǎn)變，土地效益不能像城市中的國有用地一樣在短期內(nèi)得到回報，長期的持有過程中如何保證小城鎮(zhèn)發(fā)展的同時，保證農(nóng)民的收益逐步提升，成為新的研究課題。

3實施單元的基本內(nèi)涵

3.1北京市規(guī)劃編制體系的變革

實施單元作為北京市建設(shè)用地減量的重要實現(xiàn)路徑和城市增長邊界、生態(tài)保護(hù)紅線成為此次北京新總規(guī)修編的創(chuàng)新之處（見圖4）。相比城市增長邊界和生態(tài)保護(hù)紅線，實施單元更強調(diào)政策的綜合性，實質(zhì)上是城市精細(xì)化管理的范疇。在落實城市用地減量上提出建立以實施單元為基礎(chǔ)、以政策集成為平臺的增減掛鉤實施機制。新版總規(guī)第105條中表示：強化以鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）為基本單元，變“項目平衡”為“區(qū)域統(tǒng)籌”，推動集中建設(shè)區(qū)新增用地與綠化隔離地區(qū)低效用地減量捆綁掛鉤，強化土地資源、實施成本、收益分配和實施監(jiān)管統(tǒng)籌管理。針對實施任務(wù)較重的地區(qū)，探索跨區(qū)域平衡機制。創(chuàng)新土地收益分配方式，集中建設(shè)區(qū)的土地收益優(yōu)先用于解決周邊城鄉(xiāng)結(jié)合部改造。

北京市的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系中提出分區(qū)規(guī)劃的實施要點為功能定位、空間布局引導(dǎo)、規(guī)劃實施要點、主要調(diào)控指標(biāo)。主要完成城鄉(xiāng)體系（城鎮(zhèn)分類、人地房規(guī)模、減量任務(wù)）、綠色空間（“兩線三區(qū)”、限制區(qū)規(guī)劃方案）、專項規(guī)劃、劃分規(guī)劃實施單元、近期工作任務(wù)。詳細(xì)規(guī)劃和鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃層面主要為重點地區(qū)規(guī)劃、制定規(guī)劃實施單元的實施方案。

3.2實施單元的基本概念和作用

通過對北京新版總規(guī)的規(guī)劃編制體系思考，確定實施單元的基本概念為：以鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）為基本單元，以提升城市綜合發(fā)展質(zhì)量為目標(biāo)、多部門協(xié)同工作的精細(xì)化管理和實施統(tǒng)籌平臺。通過變“項目平衡”為“區(qū)域統(tǒng)籌”，推動集中建設(shè)區(qū)新增建設(shè)用地與綠化隔離地區(qū)低效用地減量捆綁掛鉤，強化土地資源、實施成本、收益分配和實施監(jiān)管統(tǒng)籌管理。

實施單元的主要作用為：在總規(guī)基礎(chǔ)上，通過細(xì)化規(guī)劃任務(wù)和實施路徑，落實新版總規(guī)劃定生態(tài)紅線、增長邊界、多規(guī)合一的要求，為控制性詳細(xì)規(guī)劃和鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃的編制和實施提供依據(jù)（見圖5）。具體內(nèi)容是：（1）統(tǒng)籌實施管理的平臺；（2）落實總體規(guī)劃實施任務(wù)，分解至各實施單元；（3）單元內(nèi)實施任務(wù)和剩余資源在區(qū)域內(nèi)統(tǒng)籌；（4）統(tǒng)籌民生項目、綠化項目、農(nóng)民安置，實現(xiàn)全面發(fā)展；（5）落實全域空間管控、探索全要素規(guī)劃實施政策。

3.3實施單元的基本類型

《北京市分區(qū)規(guī)劃編制技術(shù)要點和成果規(guī)范（2018）》提出在各區(qū)的分區(qū)規(guī)劃編制階段統(tǒng)籌劃分實施單元。依據(jù)行政轄區(qū)范圍，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基本單元，對于條件成熟的鄉(xiāng)鎮(zhèn)劃分為獨立的實施單元，對于實施條件復(fù)雜、資源和任務(wù)不匹配的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，進(jìn)行必要的整合拆分，再劃分實施單元。

對于小城鎮(zhèn)層面實施單元類型的劃分，建議以鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政邊界作為基本實施單元，根據(jù)實際情況與需求，區(qū)縣可統(tǒng)籌多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一個實施單元，也可將產(chǎn)業(yè)園區(qū)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌為一個單元（見圖6）。具體類型可細(xì)分為：（1）單個鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單元；（2）多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)整合為單元；（3）邊緣集團(tuán)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌為單元；（4）產(chǎn)業(yè)園區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌為單元。

4基于實施單元的小城鎮(zhèn)規(guī)劃策略

4.1統(tǒng)籌土地資源，落實規(guī)劃實施任務(wù)

梳理土地資源臺賬。在全市規(guī)劃和國土“兩圖合一”用地現(xiàn)狀基礎(chǔ)上，梳理小城鎮(zhèn)鎮(zhèn)域范圍內(nèi)集體經(jīng)營性建設(shè)用地、宅基地、鎮(zhèn)外單位等土地資源現(xiàn)狀。根據(jù)全市不同地類建設(shè)用地減量標(biāo)準(zhǔn)明確各小城鎮(zhèn)建設(shè)用地減量對象和任務(wù)，做好剩余土地資源規(guī)模和還建可利用土地規(guī)模底賬[15]（見圖7、表4）。為建設(shè)用地的“增減掛鉤”和“捆綁實施”打好基礎(chǔ)。

4.2測算規(guī)劃實施成本與剩余資源收益，肥瘦搭配

建立規(guī)劃實施成本臺賬。規(guī)劃實施成本在城鎮(zhèn)化地區(qū)和保留發(fā)展地區(qū)包含不同內(nèi)容，城鎮(zhèn)化地區(qū)包括一級開發(fā)成本、拆遷安置成本、還綠成本等。保留發(fā)展地區(qū)包括拆遷安置成本、還綠成本、公共服務(wù)社市政設(shè)施建設(shè)成本等。不同發(fā)展類型的小城鎮(zhèn)所面臨的規(guī)劃實施成本內(nèi)容不同，不同的計算標(biāo)準(zhǔn)所得結(jié)果也不相同，需要通過多種方式的計算校核得到初步的規(guī)劃實施成本。

建立土地資源收益臺賬。在小城鎮(zhèn)建設(shè)用地“減量”與“還建”的基礎(chǔ)上，得到還建可利用土地規(guī)模和剩余土地規(guī)模，結(jié)合小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃定位和已有合作意向?qū)嵤┲黧w的產(chǎn)業(yè)發(fā)展類型估算未來土地產(chǎn)出收益。目前對于規(guī)劃產(chǎn)業(yè)收益的計算包含兩個方面，一是土地和建筑的直接收益，包括規(guī)劃商業(yè)用地和規(guī)劃工業(yè)用地的建筑物業(yè)費用、商品住房的交易費、房屋出租費等；二是產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)品效益所產(chǎn)生的稅收。這兩塊構(gòu)成土地資源的主要收益。根據(jù)規(guī)劃近遠(yuǎn)期產(chǎn)業(yè)發(fā)展建立收益臺賬（見表5）。

在規(guī)劃實施成本和土地資源收益臺賬的基礎(chǔ)上，結(jié)合用地減量進(jìn)行“肥瘦搭配”，統(tǒng)籌考慮土地的增減掛鉤，尋找區(qū)域內(nèi)的收支平衡，變“項目平衡”為“區(qū)域平衡”。最后在規(guī)劃實施方案中進(jìn)行“收支平衡”地塊之間的“捆綁”，以劃分規(guī)劃實施版塊的方式進(jìn)行用地“捆綁”，保證每一個規(guī)劃項目的實施都能夠有充足的資金來源。推動集中建設(shè)區(qū)新增建設(shè)用地與低效用地減量的土地資源和資金平衡上的“捆綁掛鉤”。

在規(guī)劃用地空間布局上，組織規(guī)劃師、地方政府和實施主體相互溝通多方參與，進(jìn)行建設(shè)用地的空間落位。劃定城市開發(fā)邊界，確定土地管控的“兩線三區(qū)”，進(jìn)行土地資源利用剛性約束。以職住比和建設(shè)規(guī)模總量對未來建設(shè)行為進(jìn)行約束，并適當(dāng)劃定“戰(zhàn)略留白用地”區(qū)域，為未來小城鎮(zhèn)建設(shè)提供彈性發(fā)展的空間。

4.3明確建設(shè)時序，保證全面發(fā)展

建立項目清單和年度實施計劃。在近遠(yuǎn)期規(guī)劃的基礎(chǔ)上提出年度實施計劃機制。規(guī)劃部門根據(jù)空間資源潛力、規(guī)?？刂坪徒Y(jié)構(gòu)優(yōu)化的要求，提出年度各類建設(shè)用地供應(yīng)總量，形成年度實施計劃項目備選庫、年度實施計劃，報送近期建設(shè)規(guī)劃工作政府領(lǐng)導(dǎo)審議。并與國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展年度計劃、年度政府投資項目計劃、年度財政預(yù)算一起，共同報上級政府批準(zhǔn)（見圖8）。

公共優(yōu)先，保障民生項目實施。在規(guī)劃實施時序上確立公共優(yōu)先的原則，優(yōu)先考慮涉及民生項目的落位與實施。在用地供給時序上，變“成本均攤”為“先供先攤”（見圖9）。先期落位實施項目相較遠(yuǎn)期落位實施項目分?jǐn)偢嗟挠玫販p量任務(wù)，降低未來用地減量實施的壓力。在區(qū)級層面建立所轄小城鎮(zhèn)戰(zhàn)略發(fā)展儲備地，實施單元內(nèi)與單元之間用地資源與任務(wù)統(tǒng)籌管理。拆遷任務(wù)完成后劃定的“戰(zhàn)略留白用地”用作“全區(qū)戰(zhàn)略儲備地”，作為不同單元之間、民生項目與經(jīng)營性項目之間統(tǒng)籌調(diào)配的基礎(chǔ)。

4.4創(chuàng)新收益分配方式，協(xié)調(diào)多方利益

2018年，《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018年—2022年）》提出“創(chuàng)新收益分享模式”，加快推廣“訂單收購+分紅”“土地流轉(zhuǎn)+優(yōu)先雇用+社會保障”“農(nóng)民入股+保底收益+按股分紅”等多種利益聯(lián)結(jié)方式，讓農(nóng)戶分享加工、銷售環(huán)節(jié)收益和產(chǎn)業(yè)鏈增值收益。當(dāng)前北京市土地開發(fā)方式從“土地儲備”向“長期持有”轉(zhuǎn)變，強調(diào)土地收益的長期性和分配均衡性；在小城鎮(zhèn)規(guī)劃實施過程中探索土地收益返還機制；強調(diào)在規(guī)劃實施成本和收益臺賬的基礎(chǔ)上，搭建成本收益平臺；保證實施主體、地方政府和當(dāng)?shù)鼐用袢咧g的長期利益。對于集體經(jīng)濟(jì)組織采用鎮(zhèn)企聯(lián)合、土地入股、當(dāng)?shù)剞r(nóng)民優(yōu)先就業(yè)、農(nóng)民經(jīng)濟(jì)保底、利益分紅等多種方式加以保障（見圖10）。

5結(jié)語

實施單元是《北京城市總體規(guī)劃（2016年—2035年）》中針對北京市建設(shè)用地減量與規(guī)劃實施提出的一種規(guī)劃策略，試圖解決以往規(guī)劃實施過程中出現(xiàn)的問題，探索出適應(yīng)新形勢的小城鎮(zhèn)規(guī)劃編制策略和方法。通過目前的試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)效果可以看到，“實施單元”這一規(guī)劃策略對于推動北京市小城鎮(zhèn)未來發(fā)展有著重要意義。未來如何在城鄉(xiāng)規(guī)劃法律規(guī)范層面上確定實施單元在城鄉(xiāng)規(guī)劃體系中的地位，將對實施單元的規(guī)劃策略應(yīng)用產(chǎn)生重要的影響。

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