土地增減掛鉤與新農(nóng)村建設探討

劉玉民

摘 要：自開展城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點工作以來，緩解新增建設用地和耕地占補平衡的壓力，加強土地資源合理配置和節(jié)約集約利用的同時，能夠改善農(nóng)民居住環(huán)境和生產(chǎn)生活條件，促進了城鄉(xiāng)建設統(tǒng)籌發(fā)展，有力地支持了新農(nóng)村規(guī)劃建設，取得一定的成效，在實踐中也發(fā)現(xiàn)了存在的難點和問題。

關鍵詞：城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤；新農(nóng)村建設

引言

城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，通過建新拆舊和土地整理復墾等綜合整治措施，在保證項目區(qū)內(nèi)各類土地面積平衡的基礎上，實現(xiàn)對城鎮(zhèn)建設占用耕地的有效補充，節(jié)約集約利用建設用地，促使城鄉(xiāng)用地布局更加合理。通過開展城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤工作，在加強土地資源合理配置和節(jié)約集約利用的同時，能夠改善農(nóng)民居住環(huán)境和生產(chǎn)生活條件，促進了城鄉(xiāng)建設統(tǒng)籌發(fā)展，有力地支持了新農(nóng)村規(guī)劃建設，緩解新增建設用地和耕地占補平衡的壓力。牡丹區(qū)自2008年開展城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點工作以來，緩解了建設用地供需矛盾，扎實推進了社會主義新農(nóng)村建設，有效地改善了農(nóng)民居住環(huán)境和生產(chǎn)生活條件，取得一定的成效，在實踐中也發(fā)現(xiàn)了存在的難點和問題。

1 高新區(qū)農(nóng)村建設用地土地利用現(xiàn)狀

高新區(qū)農(nóng)村建設用地整治主要是農(nóng)村居民點和工礦廢棄地，全區(qū)建設用地總面積22418.5公頃，占全區(qū)土地總面積的12%，其中，農(nóng)村居民點用地就達11992.1公頃，占建設用地總量的54.49%，占全縣土地總面積的6.58%，面積比重過大。村內(nèi)空閑地、廢棄宅基、閑置宅基地較多，且大多數(shù)村莊規(guī)劃滯后、布局散亂、分布零散，綜合整理潛力巨大。

2 城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤對新農(nóng)村建設的作用

2.1推進新農(nóng)村建設走向規(guī)范化、規(guī)模化新農(nóng)村建設走向規(guī)范化、規(guī)?；?，從而優(yōu)化了土地利用結構和提高了土地利用集約度。通過建設用地增減掛鉤工作，推進新農(nóng)村建設用地整治，土地利用總體規(guī)劃的控制之下使分散的居民點集中成片，向規(guī)劃的形態(tài)轉變，城鄉(xiāng)建設用地結構與布局得到優(yōu)化，小城鎮(zhèn)和新農(nóng)村社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展。

2.2促進農(nóng)民居住向村鎮(zhèn)集中，改善農(nóng)民生產(chǎn)條件和生活環(huán)境

把城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤與新農(nóng)村建設、城鄉(xiāng)環(huán)境綜合整治結合起來，通過集中連片建設、整村遷建、遷村并點，引導農(nóng)民居住方式由分散向集中轉變，改變農(nóng)村居民點“多、散、亂”的特點，便于基礎設施集中建設和農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生整治。在高新區(qū)通過增減掛鉤建設的新型農(nóng)村社區(qū)，居民原來的居住條件是低矮的平房甚至是危房，村居布局混亂，道路泥濘，污水橫流。通過規(guī)劃整治，居民住上了布局合理、功能齊全、安全實用、經(jīng)濟美觀的住宅，綠地、廣場、活動中心、幼兒園等得以布局，基礎設施設施配套齊全，環(huán)境優(yōu)美整潔，極大的改善了居民生活條件，實現(xiàn)了新型農(nóng)村的發(fā)展。

2.3提高土地利用集約度，緩解建設用地供需矛盾

提高土地利用集約度，保護耕地的同時緩解建設用地供需矛盾。通過有計劃地拆建整治，盤活農(nóng)村長期閑置的居民宅基地、空閑地及低效用地；通過開展農(nóng)村建設用地整理和廢棄工礦復墾，開展城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤和廢棄工礦復墾利用，將全區(qū)布局分散零亂、閑置低效的現(xiàn)狀農(nóng)村居民點和工礦用地復墾為耕地，縮減農(nóng)村居民點的比例，保障耕地不減少的前提下還能夠新增有效耕地萬余畝，切實保護了耕地，緩解建設用地供需矛盾。

3 農(nóng)村建設用地增減掛鉤工作中的困難與問題

農(nóng)村建設用地增減掛鉤的實施在保護耕地、促進新農(nóng)村發(fā)展發(fā)揮了重要作用，也引發(fā)了一系列的經(jīng)濟與社會問題。

3.1對增減掛鉤政策認識不到位，耐心細致工作不足

對增減掛鉤政策認識不到位，在工作推進過程中出現(xiàn)農(nóng)民“被上樓”，甚至出現(xiàn)強拆引發(fā)惡性事件。一方面新農(nóng)村建設工作量大、牽扯面廣，工作人員思想不統(tǒng)一，把增減掛鉤片面理解為追求建設用地指標，忽視其對建設新農(nóng)村重大作用，認識上的偏差導致深入宣傳不夠，耐心細致工作不足。

3.2農(nóng)民權益得不到充分保障，經(jīng)濟補償難以讓所有搬遷戶滿意

在資金管理使用上，雖然專門設立專項資金賬戶，實行統(tǒng)一管理，并且財政加大補貼力度，但是資金仍然是拆舊區(qū)項目實施中最關鍵的環(huán)節(jié)，來源單一、缺口大，拆舊建新工作首要的、最難的就是項目資金的落實。拆舊區(qū)的群眾補償、安置費用，建新區(qū)的占地同樣需要補償和安置，需要大筆資金進行墊付，而在實施掛鉤工程時難以籌措所需資金；另一方面資金分配使用不合理，有些項目沒有按照項目使用政府補貼資金，操作不規(guī)范，補償不到位、補償偏低，或者標準不統(tǒng)一，造成群眾不滿意，拆遷工作難以進行；實踐中較多的是建設方（開放商）墊資建房，容易出現(xiàn)資金缺口，拆舊和建新不能同步到位，影響整體工作的推進；對于一些貧困戶來說，拆舊區(qū)房屋比較舊，補償資金不足以換購最小面積的新房，需要在補償款項之外自己出幾萬元購房款，往往這些收入低、年齡大的貧苦戶難以承擔，同時生活方式的改變，水電暖等生活成本增加，在原先的生活方式下可以維持生活，但是“上樓”之后生活難以為繼，如果這批拆遷戶的保障、幫扶工作不到位在一定程度上也阻礙項目的實施。

3.3整理出來的耕地質量不高，配套工程不齊全

耕地的占用和補充之間不僅要達成數(shù)量平衡，還要做到質量平衡，在實際工作中個別項目點拆遷工作完成后土地的復墾力度不夠，只注重耕地數(shù)量而忽視耕地質量，整理出來的耕地質量差，與增減掛鉤政策規(guī)定“耕地面積不減少、質量不降低”相矛盾，“占優(yōu)補劣”問題時有發(fā)生。

4 對新農(nóng)村建設中增減掛鉤工作的建議

4.1提高認識，加強組織領導，做好宣傳、示范引導

開展建設用地增減掛鉤是促進新農(nóng)村建設的重要舉措，為確保工作的順利進行，應強化組織領導，提高認識，完善相關規(guī)定，采取有力的措施解決拆遷安置過程中遇到的各種疑難問題，高標準地實施安置區(qū)建設，拆遷區(qū)復墾工程。同時加強宣傳力度，利用電視臺、電臺、報紙、網(wǎng)絡、宣傳標語等做好宣傳發(fā)動工作，讓群眾了解實行增減掛鉤的意義、相關政策，形成良好的社會輿論氛圍；充分發(fā)揮典型示范村居的帶動作用，通過現(xiàn)場參觀、現(xiàn)身說法，對比掛鉤前后的巨大變化，讓群眾看到實實在在的效果，親身體驗開展增減掛鉤帶來的好處，爭取群眾理解、支持、配合城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤工作。

4.2切實保障農(nóng)民權益

切實保障農(nóng)民權益作為項目實施的出發(fā)點和落腳點，嚴禁盲目大拆大建和強迫農(nóng)民住樓。始終把維護農(nóng)民權益放在首位，充分尊重農(nóng)民意愿并考慮實際承受能力，防止不切實際的大拆大建；保障農(nóng)民的知情權、參與權與收益權，開展增減掛鉤，必須舉行聽證、論證、充分聽取當?shù)剞r(nóng)村基層組織和農(nóng)民的意見；加強監(jiān)督審計，保證?？顚Ｓ?，補償和安置必須確保依法依規(guī)足額到位，保證農(nóng)民利益不受侵害，長遠生計有保證。

4.3做好統(tǒng)籌規(guī)劃，助推新農(nóng)村發(fā)展，促進農(nóng)民增收

在完善村鎮(zhèn)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃基礎上，把新農(nóng)村建設、基礎設施建設、農(nóng)田綜合整治和產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化調(diào)整結合起來，科學規(guī)劃、統(tǒng)籌安排，整體推進。通過增減掛鉤工作整合復墾的耕地實現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營，培育發(fā)展現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)；通過增減掛鉤推進農(nóng)村城鎮(zhèn)化，調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局，實現(xiàn)農(nóng)村小工業(yè)向城鎮(zhèn)集中，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)集聚，農(nóng)民收入從單純依靠土地種植走向承包收益、務工等多元化增收，實現(xiàn)土地利用結構優(yōu)化、耕地有效保護、農(nóng)民生活水平提高相統(tǒng)一。

參考文獻

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