公共物品政府供給與市場供給的比較分析①

鄧陽

摘要：基于市場失靈理論及公共物品自身特征，長期以來公共物品的供給模式為政府單一供給;但伴隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展、技術水平的演進以及公共選擇學派“政府失靈”理論的提出，政府單一供給模式受到挑戰(zhàn)，市場逐漸開始進行公共物品供給，但也逐漸顯現(xiàn)出一些弊端。因此，本文基于公共物品供給這一經(jīng)典社會問題，以政府與市場兩個供給主體為研究視角，在梳理政府與市場關系、公共物品供給問題的基礎上，比較分析政府與市場對于公共物品在供給動因和供給可能性上的不同，并就這兩種模式在解決公共物品供給中的實質(zhì)性差異進行歸納分析，最后針對政府與市場這兩個主體提出公共物品有效供給思路。

公共物品對于促進經(jīng)濟增長、提高全社會整體福利水平具有重要作用。由于公共物品的非競爭性和非排他性特征，通常價格機制難反映其價格與需求;加之“搭便車”難題，人們也缺乏積極性去顯示自己對公共物品的偏好及自愿貢獻公共物品。因而，為了實現(xiàn)經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展，長期以來人們選擇以政府這一典型的集體選擇方式供給公共物品，但政府在公共物品上的財政投入難以同上漲的公共需求相匹配，一定程度上形成了公共物品的給短缺。

對于公共物品的基本界定是從消費上具有非排他性和非競爭性角度展開的，然而這一定義是從消費角度進行的界定，并未指出供給主體應為政府或市場，所以應將公共物品定位于社會發(fā)展所必需的一種客觀存在的商品或服務，從而對其供給主體展開論證分析。由于政府通常作為國家意志的執(zhí)行者和國家本質(zhì)的體現(xiàn)者，因此，本文中針對國家分析的視角均以政府視角為代表，對政府與國家的概念暫不作具體區(qū)分，同時以公共物品供給為主要研究對象，比較分析政府與市場在解決公共物品供給這一問題上的實質(zhì)性差異。

1 文獻綜述

1.1 政府與市場

西方經(jīng)濟學界對于政府與市場關系的認識最早可追溯至1776年亞當·斯密提出的自由市場理論和政府不干預經(jīng)濟事務的政策主張，將政府職能限定為“守夜人’’，隨后發(fā)展的新古典經(jīng)濟理論的發(fā)展同樣主張政府不干預經(jīng)濟。伴隨著經(jīng)濟危機爆發(fā)，以凱思斯為代表的政府干預主義開始占據(jù)主導地位，并指出市場失靈必須依靠政府力量進行干預以擴大需求，彌補私人有效需求不足。之后的新凱恩斯主義，在堅持政府干預市場必要性的同時，更加重視政府干預政策的有效性。20世紀70年代后，由于西方經(jīng)濟陷入（‘滯脹”危機，政府干預經(jīng)濟的負面效應開始顯現(xiàn)，新自由主義經(jīng)濟隨之興起，并倡導自由市場，反對政府干預。

我國對于政府與市場這一關系的認識也經(jīng)歷了發(fā)展與深化的過程。在改革開放以前，我國強調(diào)政府計劃的絕對主導地位;而在改革開放后，“計劃經(jīng)濟不等于社會主義，資本主義也有計劃;市場經(jīng)濟不等于資本主義，社會主義也有市場”的重要論斷從根本上解除了社會主義同市場經(jīng)濟對立的思想束縛;十八屆三中全會提出的“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”，更是堅持并深化了市場在社會經(jīng)濟發(fā)展中的重要地位。

1.2 公共物品

早在1739年，休謨在《人性論》中就提出了“公共物品”這一概念;然而對公共物品作出比較精準分析性定義的是薩繆爾森，他于1954在《公共支出的純理論》一文中提出“公共物品就是在使用和消費上不具有排他性的物品?！痹谒_繆爾森理論的啟發(fā)與指導下，公共物品理論得到了長足發(fā)展。在公共物品最優(yōu)提供水平方面，Gregg（1974）等人提出給定某地區(qū)稅基、稅率、居民稟賦及偏好時，可以找到該地區(qū)公共物品提供均衡點;關于公共物品供給效率方面，Hanushek（1996）等例舉現(xiàn)實問題證實政府壟斷供給公共物品會產(chǎn)生社會經(jīng)濟效率損失，而Shleife（1998）的研究指出，政府可以與私人企業(yè)簽訂較為完備的合同，私有生產(chǎn)將比公共物品更有效率。

針對公共物品的供給主體在理論界一直具有爭議。起初亞當·斯密將公共物品完全視為私人物品，應交由市場來提供;而以凱恩斯為代表的政府干預主義認為提供公共物品應是政府的主要責任。在此之后，新制度經(jīng)濟學者科斯的研究則證明了導航燈塔私人建造和收費的可能性，從而反駁了公共物品會使市場失靈的觀點。我國學者對于公共物品供給的研究主要分為兩種類型：一是對西方已有研究成果的梳理、評價;二是以西方理論為分析框架探究中國公共物品的供給主體及模式等問題。

2 公共物品政府與市場供給模式的比較分析

2.1 公共物品不同主體供給的動因比較分析

2 1 1“失靈問題”：市場失靈與政府失靈

關于政府提供公共物品的主流邏輯起點是：由公共物品的非競爭性和非排他性，指出私人供給公共物品存在市場失靈;針對市場失靈，提出政府替代市場的觀點;即公共物品供給的市場失靈是政府提供公共物品的根本理由。

雖然公共物品的政府供給模式具有較大優(yōu)勢，但通過各國政府發(fā)展實際表明，由于理論分析和實際認識上的不足使得一些原本屬于私人物品的商品也被當作公共物品納入了政府的提供范圍，并在公共物品供給中缺乏創(chuàng)新意識、可能存在尋租現(xiàn)象等，政府在供給公共物品過程中也存在著政府失靈的問題。因此，由政府單一供給的模式受到了理論與實踐兩個層面的質(zhì)疑和挑戰(zhàn)。基于此，學者們提出有效引入競爭機制解決“政府失靈”問題的辦法，而市場機制的核心就是競爭，競爭越充分則生產(chǎn)越具有效率，公共物品的市場供給模式由此誕生。

2.1.2 公共物品的供給成本

供給公共物品所需要的成本應當由受益者共同承擔，但由于非排他性無法對不負擔成本而進行消費的消費者進行排除，就會導致以盈利為目的的私營部門供給公共物品所投入的成本無法得到補償.企業(yè)家沒有足夠的激勵去生產(chǎn)公共物品。因此，在公共選擇理論產(chǎn)生前，主流經(jīng)濟學家們普遍認為，政府理應為公共物品的唯一供給主體。也正是由于公共物品的政府單一供給模式，造成了一些國家的財政壓力?；诖耍l(fā)了公共物品供給從單一政府主體向市場供給模式的轉(zhuǎn)變。

2.1.3公共物品供給的目的：公平與效率

市場供給模式下私營部門的生產(chǎn)效率對政府部門所形成的壓力與示范效應也是公共物品市場供給模式興起的重要原因之一。在市場競爭環(huán)境下，企業(yè)隨時具有競爭壓力，因而企業(yè)必須不斷降低生產(chǎn)成本、提高生產(chǎn)效率與供給質(zhì)量、尋求技術創(chuàng)新與進步，以擴大生產(chǎn)規(guī)模。市場機制本身不能實現(xiàn)收入的公平分配，因為在市場機制下，最需要公共物品的社會最弱勢群體可能無法享受或只享受很少的公共物品。因此，在公共物品的政府供給模式下，政府更多的是從滿足社會公眾需要和公平角度進行考量作為以實現(xiàn)公平公正為重要職能的政府，需要主動介入，實現(xiàn)較為合理的分配格局。

2.2 公共物品不同主體供給可能性的比較分析

2.2.1 公共物品政府供給模式的可能性

政府的自身特性決定了其供給公共物品具有獨特優(yōu)勢。斯蒂格利茨（1998）指出：“政府有兩大顯著特征：一是，政府是對全體社會成員具有普遍性的組織;二是，政府擁有其他經(jīng)濟組織所不具備的強制力。”這兩大特性決定了政府在生產(chǎn)與供給公共物品方面可以通過行政命令劃定公共物品的市場邊界、禁止低效或無效的生產(chǎn)行為等有效解決“搭便車”問題。西方發(fā)達國家的發(fā)展經(jīng)驗也體現(xiàn)出政府提供公共物品數(shù)量增多的趨勢，這與社會需求的不斷擴增關系密切，同時也表明需要政府主動進行公共物品的生產(chǎn)與供給。

2.2.2 公共物品市場供給模式的可能性

林達爾（1918）指出，在假定消費者真實表露自身偏好的前提下，消費者之間可以通過資源合作就公共物品的供給數(shù)量與成本分擔達成均衡狀態(tài)，這一均衡可以通過個人的自主選擇實現(xiàn)。由于消費者有足夠的理性認識到顯示偏好所承擔的稅收成本遠小于隱藏偏好所導致的公共物品供給不足帶來的損失，因而人們會有意愿顯示對公共物品的偏好。同時，對于“搭便車”問題，一些學者也提出了不同觀點，社區(qū)內(nèi)成員從信任角度基于長期利益會減少免費搭便車的動機，這也說明私人提供公共物品并非任何時候都缺乏效率。

3 政府與市場在公共物品供給中的實質(zhì)性差異比較

3.1 調(diào)節(jié)手段不同

政府在公共物品供給過程中，主要采用行政手段、法律手段及經(jīng)濟手段等方式。其中，行政手段與法律手段具有強制性特征，無法顧及經(jīng)濟個體的差異，一定程度會影響資源配置的效率;即使是為了保證公共物品可持續(xù)供應的經(jīng)濟手段——稅收，雖然與行

政及法律手段相比具有較大靈活性，但仍具有一定的“一刀切”局限。而市場在公共物品供給過程中，為實現(xiàn)最優(yōu)資源配置所采用的手段主要為價格機制、供求機制和競爭機制。在市場機制調(diào)節(jié)下，市場主體可以依據(jù)自身情況和市場條件，自主作出有利于自己的選擇，從而使公共物品供給處于較為合理的配置狀態(tài)。

3.2 信息水平不同

政府供給公共物品模式中所獲取的信息來源于基層，而決策過程則集中于中央政府。由于經(jīng)濟生活中的生產(chǎn)者和消費者眾多，生產(chǎn)約束與消費偏好也會千差萬別;即使是同一個生產(chǎn)者或消費者，其在不同時間的生產(chǎn)或消費情況也不相同。因而相關信息極其龐雜而多變，政府難以對經(jīng)濟信息進行全面準確的把握;經(jīng)濟規(guī)模越大，經(jīng)濟聯(lián)系就越復雜，政府掌握充分信息的難度也就越大。因此，政府很難掌握充分信息對公共物品的生產(chǎn)與供給作出最優(yōu)資源配置的正確決策。在市場主導模式下，信息傳遞具有及時性、直接性和準確性的特征，市場中生產(chǎn)者與消費者對于公共物品的供求狀況可以通過價格機制一定程度反映出來，價格信號能夠為市場主體的經(jīng)濟行為提供信息指引。因而企業(yè)也能夠通過比較充分的信息作出相對合理的決策。

3.3 決策效率不同

公共物品的政府與市場供給模式在決策效率方面的差異主要體現(xiàn)在以下兩個方面：一是預算約束不同。政府為非營利組織，其收入來源于為稅收，除用于公共物品生產(chǎn)與供給的投入外，支出多為公共開支，屬于預算軟約束。而市場經(jīng)濟運行中，企業(yè)的支出要受到收入的制約，如果收不抵支，就要面臨破產(chǎn)問題。在此硬預算約束下，企業(yè)必須要合理確定投入產(chǎn)出，提高效率、降低成本;二是時滯長短不同。政府作出一項決策花費的時間要比私人部門的決策時間長，其原因在于存在認知、決策與執(zhí)行時滯等。由于政府的層級架構(gòu)設置，在信息傳遞、決策討論、推廣實施過程中需要經(jīng)過的環(huán)節(jié)數(shù)較多;企業(yè)傾向于扁平化的組織結(jié)構(gòu)，因而市場化決策相對簡單直接，效率較高。

4 政府與市場供給公共物品的啟示

政府干預經(jīng)濟活動的正當性通常以市場失靈為前提，而這也是近幾十年來政府支出大幅上升的重要原因之一。伴隨著技術進步、經(jīng)濟全球化等影響，市場的自身發(fā)展會更加高效、更加充分地滿足更多的社會公民的需要，同時也因市場的愈發(fā)復雜，對政府干預的需求也相應有所變化。市場的發(fā)展也會帶來一定不平等現(xiàn)象的產(chǎn)生，因此，政府如果以提升市場效率與公平性為出發(fā)點，而不是基于市場失靈進行經(jīng)濟活動的干預從而替代市場，那么一方面政府支出將有所降低;另一方面政府也能為促進社會公平向社會公眾提供更多、更有效的公共物品。

對于公共物品的供給需要擺脫政府與市場非此即彼的思維定勢，應當從公共物品內(nèi)涵的公共利益目標以及體現(xiàn)這一目標的供給績效出發(fā)，從而以更加廣闊的視角尋求我國公共物品供給的最優(yōu)模式。為了有效提供公共物品，必須廓清政府與市場、包括近年來所呈現(xiàn)出的非營利組織提供公共物品的范圍和結(jié)構(gòu)，以提高各自的供給效率。并且在不完善的現(xiàn)實政府與市場之間，需要建立一種有效的選擇和相互協(xié)調(diào)機制，根據(jù)優(yōu)化資源配置的經(jīng)濟合理性原則與交易成本最小化原則，尋求不同主體、聯(lián)合主體在公共物品供給領域的均衡點，形成政府與市場提供公共物品的復合制度安排與公共物品供給的多中心體制及互補機制，以達到公共物品供給的社會整體最優(yōu)，滿足人們需要、實現(xiàn)公共福利最大化。