行政黑名單制度的法律對(duì)策

韓秀

【摘要】：作為一個(gè)新生事物，行政黑名單制度在發(fā)揮著積極作用的同時(shí)，各種缺陷和問(wèn)題在制度的實(shí)施過(guò)程中不斷出現(xiàn)，例如列入標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、公布內(nèi)容及方式不規(guī)范、懲戒措施和移除標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等。要解決該制度目前面臨的問(wèn)題和缺陷，就要對(duì)該制度進(jìn)行法制化建構(gòu)，這對(duì)推進(jìn)法治國(guó)家建設(shè)具有重要實(shí)踐意義。從列入條件、列入程序、完善公布行為的方式和內(nèi)容、統(tǒng)一懲戒行為的設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)、完善權(quán)利救濟(jì)途徑等方面著手，以在合法性的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)制度存在與制度效能的正相關(guān)關(guān)系。

【關(guān)鍵詞】：行政黑名單 信用體系 法律對(duì)策 行政過(guò)程論

正文：

一、問(wèn)題的引出

信用缺失問(wèn)題已經(jīng)成為當(dāng)前社會(huì)各個(gè)階層普遍關(guān)注和關(guān)心的熱點(diǎn)問(wèn)題。行政黑名單制度是失信懲戒制度中的重要一環(huán)，在我國(guó)信用體系建設(shè)過(guò)程發(fā)揮著積極作用，但是在高效發(fā)展的同時(shí)各類問(wèn)題逐漸凸顯，如果不能對(duì)此做出有效的回應(yīng)并重構(gòu)其相關(guān)制度，那么行政黑名單制度將會(huì)因這些缺陷的存在而損害其應(yīng)有功能。我國(guó)學(xué)術(shù)界對(duì)行政黑名單制度的概念界定沒(méi)有形成共識(shí)，根據(jù)側(cè)重點(diǎn)不同，給出的概念表述也有所差異，筆者認(rèn)為，行政黑名單制度是社會(huì)信用體系建設(shè)背景下建立的，由行政機(jī)關(guān)作為實(shí)施主體，在履行行政職能過(guò)程中，通過(guò)失信懲戒的方式約束相對(duì)人、警示教育相關(guān)人，以實(shí)現(xiàn)行政目的的一種管理行為。

二、行政黑名單制度實(shí)施中的現(xiàn)實(shí)困境

1.列入條件雜亂

該制度由于主要依托于分散的部門(mén)和地方立法，加之適用領(lǐng)域廣泛，普遍適用于安全生產(chǎn)、食品藥品監(jiān)管、文化旅游等30多個(gè)領(lǐng)域，在列入條件上的差異較為突出：列入標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，列入對(duì)象也不統(tǒng)一。

2.公布內(nèi)容及方式不規(guī)范

我國(guó)的行政黑名單制度缺乏法律和行政法規(guī)的統(tǒng)一規(guī)范，實(shí)踐中以各部門(mén)聯(lián)合發(fā)文、各省自行出臺(tái)的規(guī)范為主，且對(duì)行政黑名單公示的具體規(guī)定較少，因此各部門(mén)、地區(qū)、領(lǐng)域內(nèi)的公布內(nèi)容和方式存在差異。在公布內(nèi)容上，各省公布內(nèi)容詳略不一致，進(jìn)而也會(huì)影響實(shí)施效果和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

3.懲戒措施和移除標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

在懲戒措施方面，要將國(guó)務(wù)院部門(mén)規(guī)定和各省份之間的規(guī)定區(qū)別分析。國(guó)務(wù)院各部門(mén)的相關(guān)規(guī)定通常針對(duì)不同領(lǐng)域，在不同領(lǐng)域設(shè)置具有針對(duì)性的懲戒措施符合法律和社會(huì)實(shí)踐的要求，例如在藥品安全黑名單中設(shè)置的“限制生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的行政許可和責(zé)任人員從業(yè)資格”，就不適用于不需要行政許可的一般行業(yè)，這種差異實(shí)為合理。在各省份針對(duì)同一領(lǐng)域或各省份針對(duì)其行政區(qū)域內(nèi)的黑名單提出的管理辦法中，懲戒措施差異的合理性問(wèn)題就有待解決。

三、行政黑名單制度的完善進(jìn)路

1.統(tǒng)一列入條件

對(duì)列入對(duì)象抽象總結(jié)。在我國(guó)地方立法較多，上位法缺失的現(xiàn)實(shí)情況下，實(shí)際上面臨的是由地方到中央的立法進(jìn)程，在此可以嘗試以“采納-輻射”的立法邏輯【1】解決這一問(wèn)題，可以分兩步走：第一步，對(duì)現(xiàn)有的分散的行政黑名單管理要求進(jìn)行分類，總結(jié)對(duì)列入對(duì)象的各項(xiàng)要求，并對(duì)各項(xiàng)要求進(jìn)行合法性和合理性的分析，擇優(yōu)采納;第二步，抽象總結(jié)，這類似于我國(guó)的《民法總論》的編纂過(guò)程，盡可能找到有利于該制度發(fā)展完善的共同點(diǎn)，協(xié)調(diào)中央與地方在該制度中作用方式的差異。

2.完善列入程序

首先，設(shè)置事前告知程序?？紤]到上榜行政黑名單會(huì)給企業(yè)或個(gè)人帶來(lái)莫大的壓力，這種不利評(píng)價(jià)直接關(guān)系到市場(chǎng)主體的既得利益，所以做出列入行為之前需要慎重核實(shí)失信行為的具體情況，可以引入事前告知程序。一方面，要保證當(dāng)事人的知情權(quán)。在將市場(chǎng)主體列入行政黑名單之前，行政主體應(yīng)當(dāng)主動(dòng)告知和闡明其做出該具體行政行為的事實(shí)和理由，保證當(dāng)事人享有必要的知情權(quán)。另一方面，要保證當(dāng)事人的申辯權(quán)。政府應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取當(dāng)事人的陳述和申辯，避免信息錯(cuò)漏等情況下錯(cuò)誤列入的情況發(fā)生，盡可能的規(guī)避對(duì)當(dāng)事人正當(dāng)權(quán)益的侵犯【2】

3、規(guī)范公布內(nèi)容及方式

在公示內(nèi)容的選擇上，筆者認(rèn)為公布內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括以下方面：（1）嚴(yán)重違法失信主體信息，以企業(yè)為例，應(yīng)當(dāng)包括企業(yè)名稱、統(tǒng)一信用代碼、企業(yè)注冊(cè)地址、法定代表人或主要責(zé)任人的姓名和身份證號(hào)碼，法定代表人的住址和聯(lián)系方式等不應(yīng)當(dāng)予以公布，應(yīng)當(dāng)保護(hù)其與失信行為無(wú)關(guān)的隱私信息;（2）主要違法失信事實(shí);（3）受處罰的事實(shí);（4）公示期限，包括列入時(shí)間和移出時(shí)間，對(duì)移出時(shí)間的確定可以設(shè)置延長(zhǎng)條件進(jìn)行補(bǔ)足;（5）黑名單信息來(lái)源，提供來(lái)源一方面有助于失信主體改正，另一方面可以提高失信信息的可信度。

4、完善懲戒行為的法律依據(jù)

因懲戒行為在性質(zhì)上屬于行政處罰，完整的行政處罰包括受行政處罰行為、行政處罰的種類和行政處罰的幅度三部分，回到該制度中，目前懲戒行為面臨的主要問(wèn)題是懲戒措施和標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一，在設(shè)定懲戒標(biāo)準(zhǔn)的問(wèn)題上，由于行政黑名單制度涉及的領(lǐng)域廣、實(shí)施主體分散，所以在標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定上要具備可操作性，這就要求設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)具有靈活性。本文認(rèn)為，可以采用分級(jí)制度，以實(shí)現(xiàn)懲戒行為面對(duì)的行為共性和個(gè)性的融合問(wèn)題。

【參考文獻(xiàn)】：

【1】減慧萍.美國(guó)個(gè)人征信業(yè)務(wù)的特征及啟示[J].經(jīng)濟(jì)論壇，2010，3：56.

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【3】張家宇.經(jīng)濟(jì)法語(yǔ)境下黑名單制度濫用的法律規(guī)制——基于案例的整理與研究 [J].中南大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2016，22（04）：62-69.

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【6】馬超.黑名單制度與企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理[J].企業(yè)管理，2014（08）：36-37.

注釋：

1.安晨曦.在經(jīng)驗(yàn)與規(guī)范之間：試驗(yàn)立法及其類型化——一種立法進(jìn)路的提倡[J].北方法學(xué)，2015，9（03）：112-123.

2.陳哲.失信懲戒與信用修復(fù)[J].浙江經(jīng)濟(jì)，2017（08）：40.