外軍裝備研制中的質量責任解析

趙軍號

一、外軍裝備研制生產的質量責任主體

（一）軍方

以美軍為例，從管理層次看，主要包括國防部和軍種兩個層次；從業(yè)務領域看，主要包括裝備需求確定部門、合同簽訂部門（或項目管理部門）、合同管理部門、合同審計部門和合同支付部門、作戰(zhàn)試驗與鑒定部門等。

裝備軍事需求確定部門是指國防部和軍種負責確定裝備軍事需求的相關部門，負責論證和制定裝備采辦各階段的需求文件，擬訂裝備采辦項目的作戰(zhàn)使用要求。合同簽訂部門（或項目管理部門）負責在合同中明確規(guī)定質量要求，委托合同管理部門進行質量管理。合同管理部門接受合同簽訂部門的委托，負責對合同履行過程實施全面質量管理。合同審計部門負責對承包商提交產品的成本構成和合同經費使用情況進行審查、監(jiān)督，協(xié)助合同簽訂部門和合同管理部門搞好合同的簽訂和實施，保證項目費用合理、質量合格合同經費支付部門是指國防財務與會計局下設的合同支付中心，通過對合同經費撥付金額和撥付進度、額度的控制，根據(jù)承包商交付裝備的質量情況實施獎罰。作戰(zhàn)試驗與鑒定部門通過對裝備項目開展獨立的作戰(zhàn)環(huán)境條件試驗與鑒定，評估裝備的各項技術除能、質量、可靠險等達到程度，為合同驗收提供依據(jù)。國防部行政與管理局和各軍種還設有質量管理辦公室，負責制定質量管理政策與指南，監(jiān)督質量管理工作計劃的執(zhí)行，向國防部和各軍種提供質量管理指導，同時負責質量培訓和質量獎勵等工作。

（二）承包商

承包商是裝備科研生產合同的乙方，也是裝備科研生產質量的直接責任主體。美國相關法規(guī)明確規(guī)定了承包商在裝備質量保證方面的責任，主要包括：承包商要按政府（主要指國防部）要求，制定和實施政府可接受的質量控制制度或質量檢驗計劃；控制產品或服務項目的質量；保證分包商質量可接受的質量控制體系；負責開展合同規(guī)定的檢查與試驗；按照合同的技術要求進行研制生產；圖紙、規(guī)范和工藝的改變要符合合同要求；試驗與檢測的方法、設備要能保證以最佳手段鑒定產品的各項特性；開展可靠性、維修性使用壽命、耐久性和持續(xù)備用狀態(tài)等保障特性的評估；保證將符合合同要求的產品提交政府。

二、外軍裝備研制生產中質量責任的確立

（一）美軍裝備

1.在需求論證階段明確裝備需求

外軍按規(guī)定程序和要求提出指導各采辦階段工作的需求文件，明確具體戰(zhàn)術技術指標和要求，為確定質量要求和質量責任奠定良好的基礎。美軍開展需求論證與審查批準后，最終產生《初始能力文件》《能力開發(fā)文件》和《能力生產文件》三個文件，明確提出裝備采辦各階段的主要戰(zhàn)術技術指標。

2.在競爭談判中逐步明確雙方的質量責任

競爭性談判的過程主要分為軍方擬制建議征求書、發(fā)布建議征求書及承包商提出建議書、軍方評審建議書并與合適的承包商談判和簽訂合同三個環(huán)節(jié)，在談判過程中逐步明確雙方的質量責任。一是軍方項目管理部門將裝備軍事需求轉化為裝備技術和質量要求，擬制建議征求書，對參選承包商的資格條件和擬采辦裝備的技術指標、進度、經費和質量管理等提出明確要求；二是承包商在建議書中對采辦項目的技術、成本、進度、質量管理等方面提出明確的建議，承諾其質量責任；三是軍方依據(jù)承包商的以往業(yè)績及其提交的項目建議書，選擇適當?shù)某邪涕_展談判，修改征求建議書，軍方優(yōu)選承包商與其簽訂合同，進一步明確質量責任。

3.在合同條款中確定雙方具體的質量責任軍方和承包商通過共同商議

在簽訂的正式合同文本中明確規(guī)定合同雙方的質量責任，特別是要對承包商的質量保證體系、產品質量標準、質量控制方式和產品驗收方式等方面提出具體要求。

三、外軍裝備研制生產中質量責任的發(fā)現(xiàn)和認定

（一）質量問題的發(fā)現(xiàn)

1.在合同履行管理中發(fā)現(xiàn)質量問題。主要是通過合同管理部門的日常合同履行管理工作發(fā)現(xiàn)的，合同管理部門對發(fā)現(xiàn)的裝備質量問題及時記錄，并撰寫質量問題報告，將產品設計或技術要求等方面存在的缺陷及時反饋給合同簽訂部門，并提出對合同、技術規(guī)范、產品說明書或其他要求的修改建議。

2.在里程碑決策評審和中間技術狀態(tài)評審中發(fā)現(xiàn)質量問題。外軍把裝備采辦劃分為若干階段，美軍分為裝備解決方案、技術開發(fā)、工程與制造研制生產與部署、使用與保障5個里程碑階段，英軍裝備采辦中設初始決策點和主決策點等兩個里程碑決策點。在進入每個里程碑階段之前，里程碑決策機構領導的職能部門都要審查前一階段的項目成本、進度和質量情況，通過評審后才能進入下一采辦階段。

3.在試驗與鑒定活動中發(fā)現(xiàn)質量問題。美軍通過研制試驗、作戰(zhàn)試驗、實彈試驗、互操作試驗及其鑒定，審核裝備項目的重量、射程、精度、有效載荷、速度、可靠性、火力、預警能力、戰(zhàn)場識別能力等參數(shù)是否達到頂定的目標值和門限值要求，如果某項關鍵性能參數(shù)不滿足要求，說明裝備項目出現(xiàn)質量問題。

4.第三方評估發(fā)現(xiàn)質量問題。除軍方合同管理部門和技術評審部門發(fā)現(xiàn)質量問題外，其他政府行政部門（如行政管理與預算局）、國會及其支撐機構（如政府問責辦公室）以及一些研究機構也通過調查研究、監(jiān)督評估等方式發(fā)現(xiàn)質量問題。美國國會和非營利機構（如蘭德公司）等機構作為第三方還對重大項目采辦的實施情況進行評估，并發(fā)布評估報告。

5.合同驗收時發(fā)現(xiàn)質量問題。外軍在合同驗收工作中嚴把質量關，及時發(fā)現(xiàn)交付產品存在的各種質量問題，最大限度地防止存在質量隱患的裝備交付部隊使用。此外，對裝備交付部隊后可能出現(xiàn)由于操作失誤或裝備設計缺陷等原因造成的質量問題，必須進行嚴格的確認和責任認定。

（二）質量責任的認定與調解裁決

外軍發(fā)現(xiàn)裝備質量問題后，需要經過責任認定來確定責任方。在承包商存在爭議時，通過調解和裁決最終認定質量問題的責任者。

1.軍方根據(jù)合同條款直接認定。由合同管理部門根據(jù)合同條款確認存在的問題，提出關于質量責任的初步意見，通知承包商，同時上報合同制訂部門（項目辦公室等）備案。如果合同管理部門難以認定責任，則提請合同簽訂部門與其進行聯(lián)合認定，并向更高一級合同管理部門匯報結果。如果承包商接受對質量責任的認定，認定的結果為有效結果；如果承包商無法認同，可提出仲裁或上訴申請。

2.行政調解或仲裁機構仲裁。如果軍方與承包商對出現(xiàn)的質量責任存在較大爭議，無法協(xié)商一致，外軍一般采取行政調解或由仲裁機構仲裁的方式解決爭議。美軍首選的途徑是行政調解，即由合同簽訂官對合同管理部門和承包商的質量責任爭議進行調解。承包商如果不服從調解結果，可以在法定時間內向美國武裝部隊合同申訴委員會（ASBCA）申訴。該委員會作為一個仲裁機構，依據(jù)《合同爭議法》的規(guī)定，采用便捷、經濟的方法解決爭議。對于行政調解和仲裁機構仲裁達成的協(xié)議，軍方采購部門必須遵守，如果承包商無法接受，則有權向法院提出訴訟。

3.聯(lián)邦訴訟法庭解決。對于重大質量責任問題，如果承包商對于調解或仲裁的結果確實難以接受，就只能通過上訴到聯(lián)邦法庭的方式解決。由于武器裝備采辦質量問題涉及美國政府的利益，是所謂的“聯(lián)邦問題案件”，因此由裝備質量問題產生的糾紛，由聯(lián)邦法院進行裁決。

4.對于裝備質量問題的產生糾紛，美軍盡可能不采取法律訴訟的途徑解決，主要因為法律訴訟的程序復雜，需要耗費大量的時間與人力。承包商在絕大多數(shù)情況下也不愿意走法律訴訟途徑，如果承包商拒絕接受調解或仲裁結果，承包商將很難參與國防部后續(xù)采辦項目的競標，甚至有可能被國防部將其從“合格廠商名錄”中剔除。

四、外軍裝備研制生產中質量責任的處理

（一）對由于承包商原因造成質量責任的處理，由于承包商管理或技術等為面原因產生的質量問題，主要由承包商承擔責任。軍方通常采用經濟、法律、行政、績效評估及激勵等手段給予相應處罰。

1.經濟手段。是指軍方根據(jù)合同條款規(guī)定以及認定和調解、仲裁和法庭判決的結果，對承包商質量責任采取的經濟處罰措施。這是外軍裝備質量責任處理中運用最多的方式，也是控制承包商的有效手段。一是采用合同支付手段的方式，如果研制或生產的產品經過鑒定或驗收，存在質量問題軍方有權根據(jù)合同支付方面的規(guī)定，向承包商少付款或不付款。二是按照合同處罰條款處罰承包商，因承包商違反合同約定而產生質量問題的裝備項目，承包商應根據(jù)合同條款的規(guī)定，提交違約金或者支付政府重新采購所多花的費用；若條款中未規(guī)定違約罰金，則應賠償政府所遭受的實際損失。三是軍方根據(jù)質量事故的嚴重程度和承包商的責任大小，對出現(xiàn)裝備科研生產質量問題的承包商，可根據(jù)相關法規(guī)及合同條款的規(guī)定，拒收存在質量缺陷的項目、要求承包商糾正質量缺陷乃至調整或中止合同。

2.法律手段。是指質量問題或事故的責任處理過程中，對承包商依法追究相應的民事或刑事責任。外軍相關法規(guī)明確規(guī)定了承包商對重大違法行為和質量問題應承擔的法律責任：是由于承包商管理人員有意蒙騙或缺乏誠意造成的產品或服務有缺陷；二是承包商在以低于預計合同金額的投標價格簽訂合同，最終導致產品或服務質量嚴重下降；三是承包商接受轉包商的回扣，最終造成重大質量事故。

3.績效評估及獎懲手段。外軍針對承包商出現(xiàn)的重大質量問題，還采取記錄其績效的方式，限制或禁止其參與后續(xù)的軍方科研生產競爭資格。美國國防部建立了一套較為完備的承包商以往業(yè)績評估制度。國防部依據(jù)其業(yè)績評估標準，對承包商業(yè)績進行評估，確定其履行合同的業(yè)績等級或履行合同能力。履約業(yè)績好的承包商將成為下次競爭招標的優(yōu)選對象，反之，承包商有可能被列人“被禁止、被暫停、建議禁止以及已宣布無資格簽訂合同的承包商名單”中，在一定期限內不能簽訂相關的裝備采辦合同。

（二）對由于軍方原因造成質量責任的處理軍方作為裝備質量的重要責任主體，相關組織或個人也要承擔相應的經濟、法律、行政等責任。經濟責任是指因軍方對正在履行的合同項目修改戰(zhàn)術技術要求、調整技術和質量指標，以及由于軍方管理不當造成質量問題，經認定由軍方承擔責任的，軍方要對由此給承包商帶來的經濟損失給予一定補償。法律責任是指對于軍方人員由于索取和接受賞金、謀求私利等非法行為造成裝備出現(xiàn)的質量問題，政府可以以受賄或瀆職罪向聯(lián)邦法院起訴，追究當事人的刑事責任。行政責任是指行政機構通過制定政策與法規(guī)，對軍方質量責任主體進行的表彰或懲罰，主要手段包括授予質量獎項，職位晉升、降職與罷免等。

（三）承包商質量擔保、保證書（擔保人擔保）及保險

1.承包商質量擔保。是商業(yè)界慣用的種產品或服務項目管理措施。根據(jù)美國《聯(lián)邦采辦條例》，承包商質量擔保是指承包商對其產品的性質、效用或狀態(tài)以及對其服務項目的水準，依據(jù)合同要求向政府采辦部門所作的承諾或確認。承包商質量擔保期限根據(jù)產品的估計使用壽命、產品的性質和商業(yè)慣例等因素確定，質量擔保期限不超過承包商在政府驗收后對產品顯然缺陷承擔責任的合理期限。

2.保證書--擔保人擔保。根據(jù)美國《聯(lián)邦采辦條例》，“保證書”是指投標人或承包商（“委托人”）和第二方（“擔保人”或“共同擔保人”）簽字生效的一種書面保證合同，用以保證委托人向第三方（“債權人”或“政府”）履行保證書中規(guī)定的義務。如果委托人未履行義務，則保證書擔保人在規(guī)定的范圍內支付債權人遭受的一切損失。保證書要規(guī)定“罰款金額”，即擔保人有義務支付的最高金額。

3.保險。外軍對于航天裝備等重大裝備項目的研制生產、發(fā)射、試驗等活動實行保險。為轉移航天研制生產試驗風險，減少經濟損失，世界主要國家都普遍實行航天保險，對航天產品的研制、生產、安裝、試驗、發(fā)射、運行等活動提供風險保險。

（作者單位：陸裝北京軍代局駐航天某軍代室）