現(xiàn)行低保制度緩解貧困問題作用分析

鄢格

摘? ?要：通過對低保制度的概念梳理，體現(xiàn)出近幾十年低保的發(fā)展趨勢以及其在貧困問題上所體現(xiàn)的效果。對于低保制度所體現(xiàn)出的問題加以說明，并對低保制度的發(fā)展提出相應(yīng)的建議。

關(guān)鍵詞：低保制度;低保標(biāo)準(zhǔn);貧困人口

建國以來，我國社會(huì)各個(gè)方面都取得了令人驕傲的進(jìn)步，各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)穩(wěn)步發(fā)展，經(jīng)濟(jì)、科技等各個(gè)領(lǐng)域取得了不菲的成績。在各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的同時(shí)，我國的民生事業(yè)也在穩(wěn)步發(fā)展，包括社會(huì)保障的各個(gè)方面，尤其是最低生活保障制度從無到有，實(shí)現(xiàn)了重大突破。最低生活保障制度自20世紀(jì)90年代建立以來，也取得了較大的進(jìn)步，在保障低保人群最低生活質(zhì)量方面也在日益調(diào)整，現(xiàn)在已經(jīng)基本達(dá)到應(yīng)保盡保。低保制度設(shè)立的目標(biāo)就是通過制度的建立，使得低保人群早日脫離貧困，共享社會(huì)發(fā)展成果。然而，在制度不斷發(fā)展完善的同時(shí)，不同程度的問題逐漸暴露了出來。比如，低保人口的鑒定標(biāo)準(zhǔn)是否應(yīng)該沿用以前的標(biāo)準(zhǔn)，在低保制度執(zhí)行的過程中如何對低保人群的收入進(jìn)行較為全面而又尊重到人格的排查，在低保標(biāo)準(zhǔn)的制定上，需要考慮的最低生活標(biāo)準(zhǔn)因素和計(jì)算方式以及規(guī)定的計(jì)算比例是否過度死板等。本研究在對低保制度進(jìn)行梳理介紹的同時(shí)，肯定了低保制度取得的成果，也指出了所面臨的問題，并提出改善的意見，希望最低生活保障制度可以科學(xué)、有效地發(fā)展。

1? ? 發(fā)展歷程

1.1? 初步探索：20世紀(jì)90年代初期

1993年5月，由上海市民政局、財(cái)政局等單位聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于本市城鎮(zhèn)居民最低社會(huì)保障線的通知》;1993年10月，廈門市發(fā)布了《廈門市城市居民最低生活保障暫行辦法》;1996年人大會(huì)議發(fā)布的 “九五”計(jì)劃和“2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)”，指出要建立城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度。

這一時(shí)期的特點(diǎn)主要是保障標(biāo)準(zhǔn)、救助人數(shù)和范圍非常有限，1997年8月底，全國共有206個(gè)城鎮(zhèn)建立了最低生活保障制度，約占當(dāng)時(shí)全國城鎮(zhèn)總數(shù)的1/3[1]。

1.2? 推廣普及：20世紀(jì)90年代中后期

1997年9月，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于在全國建立城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度的通知》，1999年9月，國務(wù)院正式頒布了《城市居民最低生活保障條例》，這標(biāo)志著中國城鎮(zhèn)居民生活保障制度走上了法制化的軌道。

這一時(shí)期的特點(diǎn)主要是在1999年9月底，全國668個(gè)城市和1 638個(gè)縣人民政府所在地的建制鎮(zhèn)已經(jīng)全部建立了居民最低生活保障制度，納入人數(shù)大約282萬人。

1.3? 全面實(shí)施：21世紀(jì)初期

2001年11月，國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市居民最低生活保工作的通知》。

這一時(shí)期的特點(diǎn)主要是中央財(cái)政和地方財(cái)政投入資金顯著增加，2002年，中央財(cái)政補(bǔ)助46億元，地方財(cái)政補(bǔ)助62.7億元，全年共投入108.7億元，保障對象迅速增加，2002年的保障對象為2 064.7萬人。截至2002年7月，全國城鎮(zhèn)低保已實(shí)現(xiàn)了應(yīng)保盡保。

1.4? 完善提高：2003年至今

民政部2004年發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范城市居民最低生活保障工作的通知》，2007年，民政部、財(cái)政部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于妥善安排城市居民最低生活保障家庭生活有關(guān)問題的通知》，同年，民政部下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市低保對象認(rèn)定工作的通知》，2011年，民政部印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范城鄉(xiāng)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)制定和調(diào)整工作的指導(dǎo)意見》。

這一時(shí)期的特點(diǎn)主要是全國各地建立了“分類施?！敝贫?，并且建立了低保標(biāo)準(zhǔn)與物價(jià)上漲聯(lián)動(dòng)機(jī)制，對低保對象進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理。這一階段救助標(biāo)準(zhǔn)有了大幅度提高，基本建立了以最低生活保障制度和災(zāi)民救助制度為基礎(chǔ)，以醫(yī)療、教育、住房、司法等專項(xiàng)配套的綜合救助制度，基本實(shí)現(xiàn)了動(dòng)態(tài)管理下的應(yīng)保盡保。

2? ? 背景

2.1? 城鎮(zhèn)貧困人口逐漸增多

1980—1990年這10年中，我國整體的經(jīng)濟(jì)體制在大環(huán)境的影響下，由先前的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向中國特色社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變。這一體制轉(zhuǎn)變，使我國大量的國有企業(yè)和國資企業(yè)，由先前的國家管理、國家負(fù)責(zé)，轉(zhuǎn)向后來的自給自足、自負(fù)盈虧。這一進(jìn)程中，由于經(jīng)營模式的轉(zhuǎn)變，大量的企業(yè)收益減少，甚至破產(chǎn)，導(dǎo)致工人工資發(fā)不出，大量企業(yè)裁員。在這一情況下，出現(xiàn)了大量城鎮(zhèn)職工提前退休，甚至直接面臨失業(yè)。城市大量失業(yè)人口的出現(xiàn)使得城市貧困人口大量增加，城市貧困的問題也愈發(fā)嚴(yán)重[2]。

2.2? 傳統(tǒng)制度保障標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)苛

眾所周知，我國建國初期實(shí)行的是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，在這樣的體制下，員工的工作由國家來進(jìn)行統(tǒng)一分配。如果國有企業(yè)的員工生活窘迫，自會(huì)有國有企業(yè)的制度來對企業(yè)內(nèi)部的員工提供幫助，員工貧困問題在企業(yè)內(nèi)部能夠得到解決。所以，當(dāng)時(shí)我國的貧困救助制度將有工作單位的或者有工作的家庭排除在救助制度之外。并且，救助的對象也僅限定為無生活來源、無勞動(dòng)能力、無法定贍養(yǎng)人或撫養(yǎng)人的居民[3]。從這一救助范圍可以看出，許多有工作單位但實(shí)際生活困難的人員在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型的情況下處于工資停發(fā)，當(dāng)時(shí)的救助制度又將他們排除在外的尷尬境地，出現(xiàn)了“政府管不上，企業(yè)靠不上，家庭顧不上”的情況。20世紀(jì)90年代初期的統(tǒng)計(jì)年鑒顯示，1992年，城鎮(zhèn)貧困人口的救助面僅為47.6%，其中得到定期、定量救助的人口不到總貧困人口的1%。

除此之外，我國的救助制度在設(shè)立之初的目的雖然有想要避免養(yǎng)懶漢的情況，但是過于嚴(yán)苛的救助標(biāo)準(zhǔn)，使得一些現(xiàn)實(shí)情況很貧困的人口得不到有效的幫扶，生活境遇愈發(fā)艱難。1992年，城鎮(zhèn)貧困人口所拿到的定時(shí)、定量的救濟(jì)金的總額是8 700萬元，這些款項(xiàng)分?jǐn)偟絺€(gè)人身上，每人每月不足40元，甚至負(fù)擔(dān)不了一個(gè)正常人平均食品支出的33%。由此可見，這一制度并沒有使得在救助范圍之內(nèi)的人員得到有效的保障，又何談不在救助對象之列的其他貧困人員。

城鎮(zhèn)貧困人口的增多，但這并不符合傳統(tǒng)的社會(huì)救助制度保障對象的標(biāo)準(zhǔn)，這就使得另一種社會(huì)保障形式最低生活保障制度出現(xiàn)，用以解決這些貧困人群的生存問題。

3? ? 效果

3.1? 我國城鎮(zhèn)最低生活保障的資金投入

進(jìn)入21世紀(jì)以來，我國各級(jí)政府不斷加大在社會(huì)民生方面的財(cái)政投入。從圖1可知，在1997年最低保障制度試行時(shí)，全國各級(jí)政府投入為11.5億元，2002—2013年有較大幅度增長，從108.7億元上升到756.7億元。

3.2? 我國城鎮(zhèn)最低生活保障的規(guī)模

從城鎮(zhèn)低保制度建立以來，這十幾年我國的保障規(guī)模不斷擴(kuò)大，受益群眾不斷增多。從圖2可以看出，在1997年受益人次只有87.9萬人，此后十多年我國的低保人次不斷增加。2003年增長速度最快，并且在2009年制度覆蓋人數(shù)達(dá)到最多，已超過2 340萬人。之后的幾年人數(shù)有所下降，也體現(xiàn)了我國低保退出機(jī)制有一定的效果。

3.3? 我國城鎮(zhèn)最低生活保障的標(biāo)準(zhǔn)

我國政府對低收入群體的保障問題十分重視，中央政府和地方政府每年不斷加大對最低保障的投入資金，因此，各地的低保線也一直呈現(xiàn)升高態(tài)勢。2002—2016年，從每月57元上升至494.6元。

由此可見，我國的最低生活保障制度在不斷完善的同時(shí)，還是取得了不錯(cuò)的成績。從政府不斷擴(kuò)大的資金投入可以看出，我國十分注重民生事業(yè)發(fā)展，巨額資金的投入體現(xiàn)了政府重視的態(tài)度。保障規(guī)模不斷提高，說明低保制度在發(fā)展過程中也是不斷完善的。從20世紀(jì)90年代至今，制度也經(jīng)歷了一個(gè)不斷調(diào)整、適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的過程，說明制度在發(fā)展的過程中越來越細(xì)致地考慮到了貧困人口的識(shí)別。每月低保標(biāo)準(zhǔn)的不斷提高更是體現(xiàn)了在計(jì)算最低生活的標(biāo)準(zhǔn)問題上，考慮到了物價(jià)水平和最低生活需要的生活用品方面，更加細(xì)致地體現(xiàn)出了低保制度對于貧困人群的關(guān)懷。

從這幾個(gè)方面可以看出，我國的最低生活保障制度在緩解貧困人口的貧困問題上有一定成效。

4? ? 問題與對策

4.1? 低保標(biāo)準(zhǔn)更加細(xì)化

低保制度在貧困標(biāo)準(zhǔn)本身的瞄準(zhǔn)機(jī)制上，分為絕對貧困和相對貧困兩種方式，低保制度目標(biāo)定位的不同，所解決的問題也會(huì)相應(yīng)地有所差異。絕對貧困是為了解決貧困人口的生存問題，所以，可以理解為最低生活保障是貧困人口的生存線，而生存線的設(shè)立，最主要考慮的就是食品的價(jià)格，依照能夠保障貧困人口生存的最低需要來設(shè)立生存線。雖然這種方法出發(fā)點(diǎn)是好的，但是也存在著不可避免的缺陷。我國是一個(gè)多民族和跨越多個(gè)地域的大國，各個(gè)地方的飲食風(fēng)俗存在不小的差異，南方人偏愛大米，北方人喜食小麥，少數(shù)民族，比如回族就不吃常見的豬肉，價(jià)格較高的牛羊肉才是平常最常食用的。這些不同民族和地域的差異決定了各個(gè)省、市、縣低保標(biāo)準(zhǔn)的影響因素存在很大的不同，不能僅以經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對低保標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行各地區(qū)劃分，還應(yīng)將上述因素考慮在內(nèi)。關(guān)于相對貧困的問題，其本身就是一個(gè)相對動(dòng)態(tài)的概念。低保標(biāo)準(zhǔn)的制定，一般在相對貧困上會(huì)根據(jù)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)平均收入的一定比例確定。由此可以看出，這一標(biāo)準(zhǔn)無法與別國進(jìn)行相應(yīng)的比較，因?yàn)槊總€(gè)國家的國情不同，發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家存在較大的差距。并且這一標(biāo)準(zhǔn)也不能用來衡量本身就十分貧困的國家，所以，相對貧困測算低保標(biāo)準(zhǔn)的理念存在缺陷。

我國在測算低保標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，雖然使用的一直都是絕對貧困的測算方式，比如“菜籃子”、恩格爾系數(shù)法，現(xiàn)在也在逐漸使用相對貧困的測算方式，比如消費(fèi)支出比例法。但是落實(shí)到實(shí)施效果方面，解決的還是絕對貧困的問題。雖然各地區(qū)的低保標(biāo)準(zhǔn)是各地區(qū)自行制定，但是參考的標(biāo)準(zhǔn)基本相同，只考慮到經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響，并沒有考慮到地域和民族以及生活習(xí)慣的差異。在以后的低保制度完善方面也應(yīng)將這些因素考慮進(jìn)去，使得低保標(biāo)準(zhǔn)更加貼近生活、公平、公正。

4.2?; 完善目標(biāo)定位

完善目標(biāo)定位和我國目前低保制度的目標(biāo)定位密切相關(guān)。從制度名稱來看，最低生活保障制度只能保障基本生存的需要，起到最低層次的社會(huì)安全網(wǎng)作用。從中國目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平來看，城市居民最低生活保障線制定僅考慮了衣服、食品、水電煤氣等維持生存必需項(xiàng)目，而醫(yī)療、教育、住房、交通、通信、社會(huì)交往等項(xiàng)目考慮得非常少[4]。從計(jì)算方法來看，我國各地普遍采用絕對貧困取向的低保標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算方法。如市場菜籃法和恩格爾系數(shù)法，這兩種方法是測算低保標(biāo)準(zhǔn)和貧困標(biāo)準(zhǔn)最常用的兩種方法，具體思路就是只考慮人們生存所需要的最低食品支出和最低非食品支出因素，因此，采用這兩種方法制定出來的貧困標(biāo)準(zhǔn)也會(huì)偏低。從和諧社會(huì)建設(shè)的角度來看，低保制度從絕對貧困定位向相對貧困定位適當(dāng)發(fā)展，讓低保對象在一定程度上分享社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果應(yīng)是制度發(fā)展的必然趨勢，因此，從長遠(yuǎn)來看必然會(huì)涉及提高低保標(biāo)準(zhǔn)的問題。

4.3? 分類施保

我國各地區(qū)沒有使用統(tǒng)一的低保標(biāo)準(zhǔn)測算方式是符合我國各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異大這一狀況的。既然對不同的地區(qū)都能體現(xiàn)測算方式的差異性，為什么低保制度不能考慮不同貧困人群、不同致貧原因的差異性呢？

人類每個(gè)時(shí)期的需求都是不同的，并且上一時(shí)期的需求沒有得到一定的滿足會(huì)對下一個(gè)時(shí)期形成較大的影響[5]。貧困家庭的兒童與富裕家庭的兒童相比，本身就會(huì)在健康狀況、受教育程度和機(jī)會(huì)，甚至學(xué)業(yè)成績和工作表現(xiàn)上有著不小的差距。由此可見，一群人在不同的生命階段都會(huì)在貧困的問題上掙扎，年輕時(shí)經(jīng)濟(jì)窘迫，年老時(shí)受病痛折磨。因此，低保政策也應(yīng)該將不同人群的不同需要考慮進(jìn)來，制定合宜的反貧困政策。適齡兒童可以公平地接受教育，年輕人可以工作，幫助失業(yè)者提升就業(yè)技能，這樣的救濟(jì)政策才能夠發(fā)揮真正反貧困的作用[6]。

4.4? 操作性列入制度考量

最低生活保障制度的保障對象，是要經(jīng)過一定的程序和一定的財(cái)產(chǎn)限額進(jìn)行認(rèn)定的。財(cái)產(chǎn)調(diào)查制度本身涉及公民的財(cái)產(chǎn)隱私，在實(shí)際的操作過程中很難有效或者準(zhǔn)確地獲得公民的財(cái)產(chǎn)信息。并且為了獲得準(zhǔn)確的財(cái)產(chǎn)信息，就會(huì)產(chǎn)生一定的成本，導(dǎo)致實(shí)際調(diào)查過程中排摸的成本高于低保制度本身，這也是這項(xiàng)制度一直飽受詬病的原因之一。并且在操作過程中，負(fù)激勵(lì)作用要大于正激勵(lì)作用，申請人員故意隱瞞、少報(bào)財(cái)產(chǎn)，也會(huì)導(dǎo)致制度“養(yǎng)懶漢”。在以后的制度完善過程中希望能夠考慮到這一因素，如何準(zhǔn)確、有效地獲得財(cái)產(chǎn)信息也是進(jìn)行制度需要設(shè)計(jì)考慮的一方面，而不是只有一項(xiàng)籠統(tǒng)的制度，在操作的具體方面不作細(xì)致的考察。

4.5? 完善低保制度跟蹤調(diào)查機(jī)制

從低保制度改革取得的效果可以看出，一方面，我國的財(cái)政投資和低保規(guī)模迅速增長，體現(xiàn)出我國對于低保制度的重視，是令人高興的。但是另一方面，低保規(guī)模不斷擴(kuò)大也是有一定隱患的，低保制度是對貧困人口實(shí)行救助，也是幫助其擺脫貧困。規(guī)模不斷擴(kuò)大，只是體現(xiàn)了對貧困人口的幫扶，并沒有體現(xiàn)脫貧問題的解決。一個(gè)人一年兩年是低保人口是正常的，但要是5年10年都是貧困人口，這就說明低保制度并沒有幫助他們解決貧困問題，只是一種暫時(shí)的幫助，在以后的發(fā)展方向上應(yīng)該更加注重脫貧問題而不是一味地幫扶。

4.6? 注重就業(yè)技能幫扶，永久擺脫貧困

一個(gè)為生存發(fā)愁的人，得到了救助金，第一件事便是將得到的救助金放在生存問題的解決上。對于提升就業(yè)技能方面并不會(huì)有較大的支出，而這恰恰是擺脫貧困的重點(diǎn)，所以，培養(yǎng)提升就業(yè)技能也應(yīng)該在低保制度或者其配套制度中有所體現(xiàn)，注重幫助貧困群體永久脫離貧困。

5? ? 結(jié)語

最低生活保障制度對解決我國貧困問題有一定的緩解作用。但是制度出現(xiàn)的問題也是不容忽視的，雖然在低保制度的貧困認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)以及低保標(biāo)準(zhǔn)的制定和制度的可操作性問題上都存在著不少的缺陷，但是這些缺陷并不能抹殺低保制度在解決貧困問題上的作用。為了更好地解決貧困問題，還需要處理制度執(zhí)行過程中所出現(xiàn)的各種問題。

[參考文獻(xiàn)]

[1]于佳露.北京市城鎮(zhèn)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)研究[D].沈陽：遼寧大學(xué)，2014.

[2]姚建平.中國城市最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)水平分析[J].中國軟科學(xué)，2012（11）：57-67.

[3]姚建平.基于消費(fèi)支出比例的最低生活保障線研究[J].人口經(jīng)濟(jì)，2012（1）：78-85.

[4]楊立雄，胡 姝.城鎮(zhèn)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整機(jī)制研究[J].中國軟科學(xué)，2010（9）：33-46.

[5]徐娟娟.我國城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)問題研究[D].天津：天津財(cái)經(jīng)大學(xué)，2011.

[6]黃 凱.上海市城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)問題研究[D].上海：華東師范大學(xué)，2011.