國有企業(yè)產(chǎn)權結(jié)構七十年：發(fā)展軌跡與路徑指向

梁畢明 邢丹

【摘要】1949年以來，國有企業(yè)作為我國國民經(jīng)濟的支柱，產(chǎn)權改革貫穿著整個國有企業(yè)的發(fā)展歷程。從統(tǒng)一管理、放權讓利、兩權分離、股份制改革、混合所有制改革五個階段回顧國有企業(yè)產(chǎn)權改革的軌跡，歸納每個發(fā)展階段的成就和缺陷，并提出今后應通過分類改革深化混合所有制改革，更好地實現(xiàn)國有資本保值增值以及國有資本放大功能，發(fā)揮國有企業(yè)的經(jīng)濟建設職能和社會保障職能，大幅提高國有企業(yè)的活力和經(jīng)濟競爭力。

【關鍵詞】國有企業(yè);產(chǎn)權結(jié)構;分類改革;混合所有制改革;現(xiàn)代企業(yè)制度

【中圖分類號】F276.1

【文獻標識碼】A

【文章編號】1004-0994（2019）13-0140-6

一、引言

1949年以來，我國無論在經(jīng)濟體制還是經(jīng)濟實力方面都有了翻天覆地的變化。改革開放前期，我國經(jīng)濟發(fā)展緩慢的主要原因之一是國有企業(yè)效率低下。國有企業(yè)是國家落實相應政策的一種工具，其主要職能是實施宏觀調(diào)控、保障國家的安全和利益，雖然其較好地完成了國家下達的任務，但是其壟斷性扭曲了要素價格，在一定程度上干擾了市場秩序，并且國家和管理者的利益目標不一致產(chǎn)生的委托代理問題，使部分管理者失去了為企業(yè)業(yè)績奮斗的動力和信心，導致國有企業(yè)的發(fā)展比較落后，在一定程度上阻礙了我國經(jīng)濟的發(fā)展[1]。

國有企業(yè)作為國民經(jīng)濟的“主心骨”，其改革與發(fā)展始終是經(jīng)濟體制發(fā)展的中心環(huán)節(jié)，主要體現(xiàn)在產(chǎn)權結(jié)構和企業(yè)管理兩大方面，而合理的產(chǎn)權結(jié)構不僅有利于企業(yè)建立有效的治理機制，還能提高企業(yè)管理效率，因此產(chǎn)權改革是國有企業(yè)發(fā)展的核心。歷經(jīng)七十年的探索、四十年的改革之路，我國產(chǎn)權改革循序漸進，國有企業(yè)從單一的壟斷型企業(yè)發(fā)展到如今的混合所有制企業(yè)，可見，產(chǎn)權改革是國有企業(yè)發(fā)展進程中的明智決策。十九大報告強調(diào)“毫不動搖鞏固和發(fā)展公有制經(jīng)濟，亳不動搖鼓勵、支持、引導非公有制經(jīng)濟發(fā)展”，指明要通過產(chǎn)權多元化來發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，要建立現(xiàn)代企業(yè)制度，產(chǎn)權改革是必經(jīng)之路[1]。

二、國有企業(yè)產(chǎn)權結(jié)構的發(fā)展軌跡

在我國，產(chǎn)權改革是指把社會主義經(jīng)濟中政企不分、產(chǎn)權不明的企業(yè)改造為政企分開、產(chǎn)權明晰、自主經(jīng)營、自負盈虧的企業(yè)，同時實現(xiàn)資源的最優(yōu)配置。為了建立起“產(chǎn)權清晰、權責明確、政企分開、管理科學”的現(xiàn)代企業(yè)制度，我國國有企業(yè)的產(chǎn)權發(fā)展過程大體上可以劃分為三大階段：第一大階段是1949～1978年，我國實行計劃經(jīng)濟體制，國有企業(yè)的產(chǎn)權全部由中央統(tǒng)一管理;第二大階段是1978～1992年，實行以經(jīng)營權為主的產(chǎn)權改革，主要內(nèi)容包括擴大企業(yè)自主權、承包責任制等;第三大階段是1992年至今，實行以所有權為主的改革，主要內(nèi)容包括建立現(xiàn)代企業(yè)制度、股份制改革、混合所有制改革等。根據(jù)改革實施的深度，還可以細分為以下五個階段：

（一）計劃經(jīng)濟下高度集中的產(chǎn)權結(jié)構（1949～1978年）

1949～1978年，我國實行計劃經(jīng)濟，而國有企業(yè)作為國民經(jīng)濟的支柱卻受束縛最深。那時的國有企業(yè)嚴格來講并不像企業(yè)，作為計劃經(jīng)濟的一部分，國有企業(yè)本身沒有自主經(jīng)營權，它就像國家機器上的一個個按鈕，企業(yè)生產(chǎn)用原材料直接由上級劃撥，生產(chǎn)品種也由上級決定，產(chǎn)成品則由收購部門收購后直接安排，企業(yè)管理者既不需要思考也不用追求利潤，只需完成好國家下達的任務和指標。由于這一時期物資極度匱乏，這種企業(yè)制度比較適應當時的環(huán)境，因此實施效果十分顯著。

計劃經(jīng)濟下高度集中的產(chǎn)權制度不僅適應這一時期的生產(chǎn)力水平，還推動了生產(chǎn)力的發(fā)展，如果當時不采取高度集中的計劃經(jīng)濟體制，就不可能取得這一時期經(jīng)濟建設的一系列成就。但隨著社會環(huán)境的復雜程度逐漸提高，由政府統(tǒng)一制定的企業(yè)制度難以負荷，企業(yè)管理者既缺乏自主性也沒有市場競爭意識，難以適應環(huán)境不斷變化的要求，最終成為政府機構的附屬品。因此，國有企業(yè)的管理制度到了必須變革的時候。

（二）“放權讓利”探索兩權分離（1978～1992年）

這一時期的改革，先通過地方企業(yè)展開試點，再自下而上依靠中央指揮全面推廣。改革試點最初開始于四川，1978年四川化工廠、寧江機床廠等六家成為“第一個吃螃蟹”的試點企業(yè)，在實現(xiàn)當年產(chǎn)收計劃的前提下，既留存了少量利潤，還給職工發(fā)放了一定數(shù)量的獎金[1]。隨后，黨的十一屆三中全會提出國有企業(yè)存在權力過于集中、政府干預過大的問題，指出要適當下放權力，讓企業(yè)自主經(jīng)營，充分調(diào)動管理者和職工的積極性，解決政企不分、權責不明的問題。從此，國有企業(yè)改革拉開帷幕，其核心是改經(jīng)營權，內(nèi)容是減少政府干預、擴大企業(yè)自主權、實行工業(yè)經(jīng)濟責任制。1979年7月，國務院下發(fā)《關于擴大國營工業(yè)企業(yè)經(jīng)營管理自主權的若干規(guī)定》等五個文件，明確了企業(yè)應具有生產(chǎn)計劃、產(chǎn)品銷售、資金使用、利潤留成等權利，在一定程度上激發(fā)了企業(yè)和員工的積極性。資料顯示，1980年試點企業(yè)實現(xiàn)利潤同比增長11.8‰上繳利潤同比增長7.4%[2]。

然而，“放權讓利”是國有企業(yè)產(chǎn)權改革初步探索下的產(chǎn)物，它雖然增強了企業(yè)活力，但沒有真正搞活企業(yè)，一些下放給企業(yè)的權力被中間環(huán)節(jié)截留，造成了一定程度的經(jīng)濟動亂。因此，1984年5月國務院下發(fā)《關于進一步擴大國營工業(yè)企業(yè)自主權的暫行規(guī)定》，提出要全面推進以增強企業(yè)活力為中心的經(jīng)濟體制改革，再次擴大企業(yè)自主權;同年10月，黨的十二屆三中全會通過了《中共中央關于經(jīng)濟體制改革的決定》，明確提出適當分開企業(yè)的所有權和經(jīng)營權，讓企業(yè)自主經(jīng)營，使企業(yè)成為真正獨立的生產(chǎn)者和經(jīng)營者。由此，國有企業(yè)進入了“兩權分離”階段?！皟蓹喾蛛x”的本質(zhì)仍是以經(jīng)營權為核心的產(chǎn)權改革，是“放權讓利”的進一步深化，經(jīng)過這一階段的摸索，國有企業(yè)開始真正享有自主經(jīng)營權和收益權。之后，政府將擴大企業(yè)自主經(jīng)營權作為國有企業(yè)改革的重點，在摸索多種責任制的同時不斷調(diào)整政策方針。從1987年開始，國有企業(yè)的經(jīng)營模式主要體現(xiàn)為“包死基數(shù)，確保上交，超收多留，歉收自補”的承包責任制，企業(yè)將權力、責任、利益這三個方面較好地結(jié)合起來，一大批企業(yè)迅速發(fā)展壯大起來。

除了承包責任制，我國還積極開展了對不同經(jīng)營形式的探索，如租賃制、股份制。北上廣等地最先開始股份制試點，隨著新試點地區(qū)的不斷擴大，到1992年底3700家試點企業(yè)中已有92家公開發(fā)行股票。一些地區(qū)還嘗試進行了國有企業(yè)產(chǎn)權轉(zhuǎn)讓。1988年，產(chǎn)權交易市場在武漢、石家莊先后成立，全國2856家企業(yè)兼并了3424家企業(yè)，多數(shù)被兼并企業(yè)得以扭虧[1]。這一舉措得到了國家的高度認可。

因處于改革初期，尚未觸及所有權，但隨著企業(yè)經(jīng)營權的不斷擴大，非公有制經(jīng)濟開始得到發(fā)展，盡管未出臺相應政策，但所有權改革已逐步放開。到20世紀90年代初，多數(shù)大中型國有企業(yè)進入市場，成為國有企業(yè)發(fā)展過程中的又一個重要轉(zhuǎn)折。

（三）建立現(xiàn)代企業(yè)制度（1992～2002年）

實踐表明，僅僅圍繞經(jīng)營權改革而不進行制度創(chuàng)新和所有權改革是無法真正搞活國有企業(yè)的。1992年鄧小平在南巡講話中對股份制給予了極大的肯定，進一步解放了思想。隨后，黨的十四大提出將社會主義市場經(jīng)濟體制建設確定為改革的總體目標，建立“產(chǎn)權清晰、權責明確、政企分開、管理科學”的現(xiàn)代企業(yè)制度。現(xiàn)代企業(yè)制度的提出標志著國有企業(yè)進入以所有權為主的產(chǎn)權改革階段。

改革目標確定后，國家開始引導國有企業(yè)增強產(chǎn)權意識，并通過配套改革措施初步解決了企業(yè)發(fā)展方面的難題。一方面，采取“抓大放小”的方式確定百家現(xiàn)代企業(yè)制度試點企業(yè)，著重培養(yǎng)實力雄厚、競爭力強的大型企業(yè);另一方面，對于那些停滯不前的中小企業(yè)特別是科技型企業(yè)，采取改組、聯(lián)合、兼并、股份制、租賃、承包經(jīng)營以及出售等多種方式放開搞活，使它們發(fā)展成為專業(yè)型企業(yè)。但隨著改革的深入，不少企業(yè)因自身機制缺陷，難以適應市場從而陷入困境。隨后，十五大和十五屆四中全會提出了混合所有制經(jīng)濟的概念以及公有制經(jīng)濟的范疇，并指出“大中型企業(yè)宜于實行股份制，實現(xiàn)股權結(jié)構多元化，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟”。公司化改制在國有企業(yè)全面展開，不少集團企業(yè)通過兼并和重組日益壯大，產(chǎn)權交易日益活躍，交易數(shù)量也迅速增加。到20世紀初，大中型企業(yè)的虧損數(shù)量由1997年的6599戶降為1800戶，降幅約為73%，而競爭力低下的中小型企業(yè)則從弱勢領域中退出[3]。

隨著現(xiàn)代企業(yè)制度的建立，政府機構的職能也有所轉(zhuǎn)變，國有企業(yè)產(chǎn)權改革進入制度創(chuàng)新階段，新型政企關系初步形成。但實事求是地說，當時的國有企業(yè)產(chǎn)權改革依然存在交易混亂、形式單一和政府干預等問題，產(chǎn)權改革進程較遲緩。

（四）推動股份制改革（2003～2012年）

十六大的召開標志著我國國有企業(yè)產(chǎn)權改革進入一個新紀元。為了盤活和管理好巨額國有資產(chǎn)存量，黨的十六大指出：一方面要建立相應的國有資產(chǎn)監(jiān)管體系，實行管資、管人、管事的有效統(tǒng)一;另一方面要進一步探索公有制的多種有效形式，除了身負特殊使命的企業(yè)必須由國家獨資經(jīng)營，在市場中大力推行股份制，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟。黨的十六屆三中全會首次將所有權改革置于改革的核心地位，指出“產(chǎn)權包括物權、債權和知識產(chǎn)權等各類財產(chǎn)權，是所有制的核心和主要內(nèi)容。”該會議還指出，建立產(chǎn)權清晰、權責明確的產(chǎn)權制度，有利于保護公有和私有財產(chǎn)權，促進混合所有制經(jīng)濟的發(fā)展，形成良好的市場秩序。國有企業(yè)開始通過股權置換、相互持股、引入戰(zhàn)略投資者等方式加快產(chǎn)權多元化改革，發(fā)展較快的企業(yè)甚至還實現(xiàn)了整體改制和上市，加速推進了股權分置改革。此后，國有企業(yè)改革進入了以股份制為主的現(xiàn)代產(chǎn)權制度改革新階段。2007年，十七大進一步指出，要繼續(xù)優(yōu)化企業(yè)內(nèi)部產(chǎn)權結(jié)構，以股份制改革為主深化現(xiàn)代企業(yè)制度，增強國有經(jīng)濟活力，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟。2012年召開的十八大再次明確要推行公有制改革的多種實現(xiàn)形式?？偠灾叽?、十八大都延續(xù)了十六大提出的依靠股份制改革推進產(chǎn)權改革這一主要方式。

這一階段的混合所有制企業(yè)數(shù)量不斷增加，混合所有制經(jīng)濟發(fā)展初見成效。2012年，《財富》發(fā)布的世界500強名單中我國有54家國有企業(yè)上榜。2012年年底，國有控股的上市公司數(shù)量達到953家，占A股上市公司總數(shù)的38.5%，市值約為13.71萬億元，占A股上市公司總市值的51.4%[4]。

（五）深化混合所有制改革（2013年至今）

經(jīng)過十年的股份制改革，很多國有企業(yè)已經(jīng)改制為混合所有制，但非公有制企業(yè)權力弱以及政府過度干預等問題仍束縛著國有企業(yè)的發(fā)展，股份制改革未能真正打破政府化的壟斷體制。十八大之后，國有企業(yè)產(chǎn)權改革進入“全面深化”階段。

1.分類改革思想的提出（2013～2016年）。為了結(jié)合國有企業(yè)和民營企業(yè)的優(yōu)勢，實現(xiàn)國有資本放大、國有資產(chǎn)保值增值的目標，2013年黨的十八屆三中全會引入了分類改革思想，同時提出了堅定不移地發(fā)展混合所有制改革的新舉措，允許更多國有經(jīng)濟和其他所有制經(jīng)濟發(fā)展成為混合所有制經(jīng)濟，允許非國有資本參與到國有資本投資的項目中來，通過發(fā)展混合所有制經(jīng)濟進一步深入國有企業(yè)的產(chǎn)權改革。發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的提出，一方面通過分類改革優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，明確國有經(jīng)濟的功能定位，發(fā)揮其主導作用;另一方面，將國有企業(yè)的規(guī)模優(yōu)勢和民營企業(yè)的機制優(yōu)勢結(jié)合起來，意味著以國有大型企業(yè)為主體，形成的國有企業(yè)、民營企業(yè)、多種資本參與的具有全球競爭力的企業(yè)將成為我國經(jīng)濟發(fā)展的新動力。

十八屆三中全會以后，國務院相繼出臺了若干專項文件以深入混合所有制改革，如《關于國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的意見》（2015）、《關于深化國有企業(yè)改革的指導意見》（2015）、《關于國有控股混合所有制企業(yè)開展員工持股試點的意見》（2016）等，并首次將國有企業(yè)分類，不同類型的國有企業(yè)對應相應的改革措施并有針對性、差別化的進行。

2.國資委由“管企業(yè)”向“管資本”轉(zhuǎn)變（2016年至今）。2016年中共中央通過了《國務院國資委以管資本為主推進職能轉(zhuǎn)變方案》，國資委監(jiān)管職能逐步從“管企業(yè)”向“管資本”轉(zhuǎn)變，改變行政化管理方式，讓國有企業(yè)由“政府企業(yè)”轉(zhuǎn)為“市場企業(yè)”，賦予企業(yè)更大的自主權，以促進國有資本的保值增值。同年，國資委公布了國有企業(yè)“十項改革試點”內(nèi)容，細化并改進了國有企業(yè)改革的具體領域和方向。在“十項改革試點”中，中央企業(yè)兼并、重組、整合是新一輪國有企業(yè)改革的重要內(nèi)容，對于產(chǎn)能過剩的行業(yè)，不僅能夠減少產(chǎn)能整合產(chǎn)業(yè)鏈，還能打通上下游來優(yōu)化國有企業(yè)產(chǎn)權結(jié)構，減少企業(yè)之間的無序競爭，實現(xiàn)強強聯(lián)合，優(yōu)化國有資產(chǎn)配置。

到2017年年底，中央企業(yè)各級子企業(yè)，包含98家中央企業(yè)集團公司，基本上完成了公司制改制。其中，超過三分之二的企業(yè)通過引進社會資本實現(xiàn)了混合所有制。根據(jù)中央企業(yè)產(chǎn)權登記數(shù)據(jù)，2013～2016年，中央企業(yè)及各級子企業(yè)中混合所有制企業(yè)的戶數(shù)占比由65.7%提高至68.9%[5]。初步統(tǒng)計，2017年中央企業(yè)新增混合所有制企業(yè)戶數(shù)超過700戶，其中通過資本市場引入社會資本超過3386億元，這說明中央企業(yè)在產(chǎn)權層面己與社會資本實現(xiàn)了較大范圍的混合[5]。

截至2018年1月，已有19組36家中央企業(yè)完成重組，我國中央企業(yè)數(shù)量由2013年的116家整合至97家[6];統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，2012～2017年國有企業(yè)戶數(shù)從15.9萬戶減少到13.3萬戶，減少了2.6萬戶。從圖1可以看出，我國國有企業(yè)“瘦身健體”成效顯著，在戶數(shù)不斷減少的同時，經(jīng)濟運行趨勢穩(wěn)步上升。

三、國有企業(yè)產(chǎn)權結(jié)構的發(fā)展路徑指向

建立現(xiàn)代企業(yè)制度主要是建立清晰的產(chǎn)權關系、明確的權責體系，實現(xiàn)政企分開、科學管理。盡管國有企業(yè)產(chǎn)權改革已經(jīng)積累了四十年的經(jīng)驗，多數(shù)國有企業(yè)已經(jīng)建立現(xiàn)代企業(yè)制度，但仍不夠完善，國有企業(yè)仍未完全走出“一放就亂、一管就死”的困境，“一股獨大”的問題依然存在，國有資產(chǎn)監(jiān)管還沒有在“管”與“放”之間找到一個平衡點。因此，為了建立完善的現(xiàn)代企業(yè)制度，應按照分類改革的思想深入推進國有企業(yè)產(chǎn)權改革。

（一）按照企業(yè)類別劃分各領域國有企業(yè)混合所有制改革方向

產(chǎn)權改革怎么改？對于不同類別的國有企業(yè)，改革方式是不一樣的。2015年國務院下發(fā)的《關于深化國有企業(yè)改革的指導意見》根據(jù)國有資本的戰(zhàn)略目標，結(jié)合不同類別國有企業(yè)在社會發(fā)展中的作用，將國有企業(yè)區(qū)分為以下三類：

1.公共產(chǎn)品、公益類企業(yè)。這類企業(yè)肩負著特殊使命，例如國防、公共基礎設施建設等，其行業(yè)發(fā)展不僅關乎國家安全，還關系到社會穩(wěn)定，不能由市場競爭決定，一般是由國家獨資控股，其改革重點是將非公益類業(yè)務剝離出去，讓競爭性業(yè)務全部退出。這類企業(yè)不需要實施混合所有制改革，應繼續(xù)以國有獨資或控股的股權結(jié)構承擔服務公共的責任。

2.處于完全競爭領域的大型國有企業(yè)。這類企業(yè)最大的特點是實力雄厚且具有較強的競爭力，應盡快推動國有資產(chǎn)證券化的進程，憑借國有企業(yè)的上市優(yōu)勢，將資產(chǎn)注入上市公司中，通過資本市場運作來逐漸降低國有資本的比重，國有資本可以控股也可以參股，其產(chǎn)權結(jié)構由市場競爭決定。這種方式不僅可以調(diào)整國有企業(yè)的產(chǎn)權結(jié)構，還可以實現(xiàn)國有資本的利益最大化，避免了國有資產(chǎn)的流失。另外，這類企業(yè)還可以考慮企業(yè)家承包制，例如某些有權威有聲望的企業(yè)家愿意承包經(jīng)營國有企業(yè)，但企業(yè)所有權歸屬于國家，這樣既能實現(xiàn)資產(chǎn)利益最大化，又不用擔心國有資產(chǎn)的流失，企業(yè)家則享有企業(yè)經(jīng)營權，其在獲取收益的同時還能夠名垂青史，從而實現(xiàn)收益共享、雙方共贏的目的。

3.自然壟斷型企業(yè)。這類企業(yè)處于關乎國計民生的關鍵領域，如天然氣、電網(wǎng)，國家應對其掌握控制權，但如果完全采用國有化管理，則會因委托代理問題造成管理效率低下，難以完全發(fā)揮壟斷資源的作用。因此，這類企業(yè)的改革重點就是通過混合所有制改革引入社會資本和戰(zhàn)略投資者。多方戰(zhàn)略投資者的進入會起到相互制衡的作用，降低合謀的可行性;不同的戰(zhàn)略投資者代表不同資本方的利益，使得國有企業(yè)董事會結(jié)構更完善[7]。但此類企業(yè)所在領域涉及國計民生，故在引入社會資本的同時必須保證國有資本的控制地位，使控制權掌握在國家手中。

（二）國有資本監(jiān)管機構實施分類監(jiān)管

為了解決政企不分的問題，政府決定實現(xiàn)國資委監(jiān)管職能由“管資產(chǎn)”為主向“管資本”為主轉(zhuǎn)變，但并不是指國資委只關注國有資本的保值增值，不再干預企業(yè)日常的經(jīng)營活動。由于我國國有企業(yè)所處的行業(yè)不同，國資委的功能不能完全轉(zhuǎn)變成“管資本”，具體的監(jiān)管重點應是有差別的實施。

1.涉足公共產(chǎn)品、公益領域的國有獨資或控股企業(yè)。由于這類企業(yè)最重要的任務是承擔政策目標，因此國資委對其可以繼續(xù)實施“管資產(chǎn)”為主的監(jiān)管方式，嚴格限定這類企業(yè)的主營業(yè)務范圍，加強業(yè)務管理，提高產(chǎn)品的服務質(zhì)量，同時在產(chǎn)品保質(zhì)保量地滿足社會要求的前提下對其成本進行監(jiān)管，提高產(chǎn)品的供給效率。

2.處于完全競爭領域的大型國有企業(yè)。這類企業(yè)的主要任務是實現(xiàn)經(jīng)濟目標、提高國有資本回報率，因此國有資本監(jiān)管機構應立足集團層面加強公司監(jiān)管，充分履行作為國有資本股東的職責，將屬于企業(yè)自主經(jīng)營決策的事項交由企業(yè)，創(chuàng)造公平競爭的市場環(huán)境，讓國有企業(yè)和民營企業(yè)以利潤最大化為目標進行公平競爭[8]。

3.自然壟斷型企業(yè)。由于這類企業(yè)關系到國家命脈和民生質(zhì)量，不僅要追求經(jīng)濟效益，還要承擔政策目標，國資委應將監(jiān)管重心放在加強國有資本布局的層面，使其既能夠在宏觀政策調(diào)控、保障國計民生方面發(fā)揮積極作用，又能夠?qū)崿F(xiàn)國有資本的保值增值、發(fā)揮國有經(jīng)濟的主導作用。

（三）完善國有資本投資運營策略

要實現(xiàn)國有資產(chǎn)監(jiān)管方向的轉(zhuǎn)變，就要落實國有資本管理平臺的投資運營制度，有效地建立“國資監(jiān)管機構一國有資本投資、運營公司一國有企業(yè)”三層國資監(jiān)管體系。在這個體系中，平臺公司居于第二層，是以資本為紐帶、以產(chǎn)權為基礎開展國有資本運作，來實現(xiàn)投資、重組以及結(jié)構調(diào)整的目的，肩負著國有資產(chǎn)管理的職責。平臺公司對國有資產(chǎn)實行授權經(jīng)營，利用市場的開放性對其進行監(jiān)督，減少了國資委對企業(yè)日常經(jīng)營活動的干預，不僅實現(xiàn)了國有資本的市場化運作，還能巧妙地解決“政企不分”的難題，從根本上實現(xiàn)國有資本監(jiān)管職能的轉(zhuǎn)變。

目前，國資委已在多個省市新建、改組超過140家國有資本投資、運營公司，為今后的發(fā)展方向積累了一定的經(jīng)驗，但為了避免國有資產(chǎn)流失的現(xiàn)象發(fā)生，組建公司時既要有科學合理的頂層設計，還要有完善的制度作為保障。其一，在定位方面，平臺公司要堅持差異化戰(zhàn)略。不同省市的企業(yè)有不同的定位和資源，針對經(jīng)濟負擔較重的省市，可以成立綜合性平臺公司，主要負責國有資產(chǎn)的整合與處置。其二，在戰(zhàn)略方面，平臺公司要規(guī)范對持股企業(yè)的管理模式，堅持市場化和專業(yè)化相結(jié)合，因為各省市的案例告訴我們，市場化程度和專業(yè)化水平越高，經(jīng)營效果就越好[9]。在今后的試點企業(yè)選取中，也可以選擇市場化和專業(yè)化較高的企業(yè)進行改組，以積累更多的經(jīng)驗。其三，在制度方面，政府應制定完善的法律制度以確保平臺公司的市場主體地位，使之可以在實現(xiàn)自身發(fā)展的前提下承擔一定的政策目標。

（四）促進中央企業(yè)雙層面戰(zhàn)略重組

雙層面戰(zhàn)略重組包括：一是集團層面的戰(zhàn)略重組，只有推進到集團層面，才能發(fā)揮重組的真正作用。今后應推進煤電、重型裝備和鋼鐵等領域的重組整合，集中大型企業(yè)的資源優(yōu)勢，發(fā)揮資源的協(xié)同效應，在重組企業(yè)之間形成股權制衡、戰(zhàn)略互補的局面，使戰(zhàn)略布局更加科學，為我國實現(xiàn)質(zhì)量更高、效益更好、結(jié)構更優(yōu)的經(jīng)濟發(fā)展貢獻更大力量。二是專業(yè)化的重組，目前中央企業(yè)存在專業(yè)過剩的問題，同樣的專業(yè)有很多企業(yè)競爭，這樣不僅效率低下而且還消耗更多資源。需要在這方面加大力度，優(yōu)化結(jié)構布局，突出主業(yè)，縮短管理鏈條，優(yōu)化資源配置，使經(jīng)濟效益大幅提升，使重組更加有效。當前，許多官員推進企業(yè)重組不是站在企業(yè)效益角度，而是站在政績角度，為了重組而重組，把不能形成規(guī)模經(jīng)濟的企業(yè)硬生生地綁在一起，使優(yōu)質(zhì)企業(yè)被拖累，造成“1+1<1”的現(xiàn)象。因此，在重組的同時還要注重企業(yè)間的融合，重組不僅是資本、資源和組織的組合，更是理念、戰(zhàn)略以及管理的相互融合。另外，對已經(jīng)重組的企業(yè)應不斷地調(diào)整發(fā)展戰(zhàn)略，使之更加適應當前的市場競爭環(huán)境，讓重組企業(yè)能夠發(fā)揮“1+1>2”的效果，激發(fā)企業(yè)的活力，提高企業(yè)的市場競爭力。

（五）完善公司法人治理結(jié)構

企業(yè)治理結(jié)構是現(xiàn)代企業(yè)制度下的產(chǎn)物，是為了解決由委托代理關系所引發(fā)問題的路徑之一。不完善的企業(yè)治理結(jié)構可能會導致企業(yè)陷入兩個極端，即內(nèi)部人控制或者政府過度干預。因此，建立權責對等、相互制衡的企業(yè)治理結(jié)構，有利于保障國有企業(yè)的市場地位，引領國民經(jīng)濟的發(fā)展趨勢，是完善現(xiàn)代企業(yè)制度的核心工作。

1.在股東職權方面。作為國有資本出資人代表的國有資本監(jiān)管機構應依法履行出資人職責，對董事會、監(jiān)事會成員的履職情況進行監(jiān)督，確保國有資產(chǎn)的保值增值，提高企業(yè)的市場競爭力。我國《公司法》中明確規(guī)定，國有企業(yè)不設股東會，其職權由國有資本監(jiān)管機構行使，因此對于國有獨資企業(yè)，監(jiān)管機構可以將經(jīng)營權適當下放到董事會，采取以“管資本”為主的監(jiān)管方式，將監(jiān)管重點放在資本戰(zhàn)略布局、投資運營、資本回報及保障資本安全等方面[10];對于國有控股、參股企業(yè)，可以使具有國有資本的出資代理人進入公司的董事會和監(jiān)事會，對公司日常經(jīng)營和決策進行監(jiān)督，對代理人的選擇要符合市場化管理模式，做到職業(yè)化、契約化。

2.在董事會建設方面。作為公司日常經(jīng)營的決策機構，董事會在企業(yè)的發(fā)展中發(fā)揮著重要作用，加強董事會建設既是健全公司法人治理結(jié)構的核心環(huán)節(jié)，也是攻堅環(huán)節(jié)。首先是董事會的構成，為了有效地解決高管重疊的問題，董事會構成應提高獨立董事的占比，尤其要聘任深諳公司治理之道的涉及金融、投資、法律、財務領域的資深專家，以提升企業(yè)科學化管理水平，保障董事會的獨立性;其次是放權與授權，在董事會中設立專業(yè)委員會，如戰(zhàn)略發(fā)展委員會、薪酬制定委員會、內(nèi)部審計委員會等，將戰(zhàn)略制定、高管任免、薪酬考核、審計監(jiān)督等日常事務的職權下放到專業(yè)委員會，董事會則將主要精力投入到對重大事項的決策上，理順由下到上的治理流程，以提升董事會的治理效率[10]。

（六）分類制定激勵約束機制與高管薪酬制度

國有企業(yè)的薪酬制度該如何確立，成為國有企業(yè)產(chǎn)權改革推進過程中的又一難題。倘若有約束無激勵，會“培養(yǎng)”出一批“低薪低能低效”的管理人員，使員工失去積極性，使企業(yè)喪失活力;倘若有激勵無約束，工資隨業(yè)績的提高而上漲，卻沒有隨業(yè)績的下降而降低，這種“旱澇保收”又會引起社會公眾的不滿。因此，針對具有行政官員和企業(yè)經(jīng)營者雙重身份的國有企業(yè)高管，應采取激勵與約束統(tǒng)一的薪酬制度，并針對不同類別的企業(yè)分類構建薪酬制度。

1.國有獨資企業(yè)。這類企業(yè)不進行混合所有制改革，企業(yè)董事會成員和管理者均由政府委任，因此董事的年薪由政府決定且與國有資產(chǎn)增值業(yè)績掛鉤。而企業(yè)管理者的薪酬應采取職務晉升與薪酬激勵相結(jié)合的方式，并且以職務激勵為主，這里的激勵與市場上業(yè)績激勵的考核方式并不相同，例如成本控制、公共滿意度等相關方面，即政府要根據(jù)企業(yè)經(jīng)營業(yè)績的完成情況為董事和高管確定薪酬。

2.國有控股企業(yè)。這類企業(yè)既要執(zhí)行國家的相關政策以追求社會目標，又要實現(xiàn)企業(yè)效益追求利潤目標。其薪酬可分為兩種：一是對具有政府官員身份的高管薪酬由政府確定，執(zhí)行國家限薪令[11];二是對于市場招聘的高管則實施市場化的薪酬激勵制度，企業(yè)可制定年薪，但高管人員選拔須通過公開競爭，且外部競爭者優(yōu)先聘用，此類高管不必限薪。

3.國家參股企業(yè)。此類企業(yè)管理者主要是從市場招聘，基本采用市場化的薪酬激勵制度，包括股權激勵、獎金激勵等方式，但對于政府委任的高管仍需執(zhí)行限薪政策，超出部分上繳國庫。企業(yè)在制定激勵制度的同時，還要建立約束機制及國有企業(yè)管理者薪酬透明制度，發(fā)揮社會監(jiān)督作用，加大處罰力度。

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