中國城鄉(xiāng)同比例選舉進(jìn)程研究

韓嘉齊 袁琳

【摘要】：憲法規(guī)定，我國人民享有選舉權(quán)和被選舉權(quán)，人民權(quán)利得到了切實保障。自《選舉法》頒布以來，我國民主政治逐漸發(fā)展，人民代表大會制度得到完善，但制定的城鄉(xiāng)不同比例的選舉規(guī)定已經(jīng)不符合現(xiàn)在社會的狀況，隨著2010年選舉法的修改，我國民主選舉的平等原則發(fā)展進(jìn)入新階段，有十分重要的現(xiàn)實意義。

【關(guān)鍵詞】：城鄉(xiāng)選舉;人大選舉;選舉法

平等是我國人民代表大會追求的核心原則之一，是民主選舉追求的核心價值。2010年選舉法的修改有助于保障公民選舉權(quán)與被選舉權(quán)的平等實現(xiàn)。建國以來，我國的選舉比例經(jīng)過了一個調(diào)整與變化，這些變化通過選舉法固定下來，成為人大代表選舉中遵守的規(guī)定，選舉法的逐次修改也是城鄉(xiāng)選舉比例的變遷史。

一、我國歷部選舉法對城鄉(xiāng)選舉比例的規(guī)定

1953年，我國頒布第一部《選舉法》，這為我國的選舉制度做出了規(guī)范，為實現(xiàn)人民選舉做出了法律規(guī)定。在1979年，我國制定新的《選舉法》，經(jīng)過半個多世紀(jì)的發(fā)展，該《選舉法》經(jīng)過了六次修改，每次修改都反應(yīng)了現(xiàn)實需要，折射了社會的變化。經(jīng)過多次修改的選舉法，其平等化程度逐漸提高，城鄉(xiāng)選舉逐漸實現(xiàn)同比例選舉，這是我國民主選舉的重要進(jìn)步。選舉制度是民主政治的支柱，選舉權(quán)是公民政治權(quán)利的基礎(chǔ)。

1953年2月11日，中央人民政府委員會第二十二次會議通過我國第一部《選舉法》。這部選舉法中，農(nóng)村與城市每一代表代表不同的人口比例，第二十條規(guī)定，各省應(yīng)選全國人大代表的名額，按人口每80萬人選代表一人;中央直轄市和人口在50萬以上的省轄工業(yè)市應(yīng)選全國人大代表的名額按人口每10萬人選代表一人。表面上看，造成了一定的“不平等”，然而這種“不平等”有深厚的歷史根源。

我國處于建國初期，農(nóng)業(yè)人口比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于工業(yè)人口比例。作為一個農(nóng)業(yè)大國，如果按照嚴(yán)格的、相同的選舉比例來設(shè)置全國人民代表大會的代表數(shù)額，那意味著農(nóng)民代表數(shù)量將遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過工人代表數(shù)量，這反而造成了更大的不平等。并且基于現(xiàn)實情況考慮，如果進(jìn)行一刀切式的選舉比例規(guī)定，不利于我國經(jīng)濟建設(shè)與社會發(fā)展，工人階級領(lǐng)導(dǎo)地位難以得到實現(xiàn)。1953年的選舉法規(guī)定是時代背景下的產(chǎn)物，我們不能依據(jù)一票值一票的每票同值的抽象原則而否定它，如鄧小平在1953年所作的《關(guān)于選舉法（草案）的說明》中所解釋的那樣：“只有這樣規(guī)定，才能真實地反映我國的現(xiàn)實生活，才是符合我國國情的?！?/p>

1979年7月1日，五屆人大二次會議通過了新的《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》，改革和完善了我國選舉制度。79年選舉法并為對城鄉(xiāng)選舉比例做出修改，但是規(guī)定了不同地方層級選舉的數(shù)額與比例?？h級人大代表的名額，由本級人大常委會按照農(nóng)村每一代表所代表的人口數(shù)四倍于鎮(zhèn)每一代表所代表的人口數(shù)的原則分配，到省一級則是農(nóng)村代表所代表人口數(shù)的五倍，全國代表大會的名額則依然遵循8：1的規(guī)定。1979年的選舉法為城鄉(xiāng)同比例選舉做出了一定的探索，為未來實現(xiàn)城鄉(xiāng)同比例選舉打下了基礎(chǔ)，該選舉法在地方層面的規(guī)定以及其有效實施，是全國實現(xiàn)同比例選舉的先決條件。

1982年12月10日，五屆人大五次會議對1979年《選舉法》進(jìn)行了較小的修改，修改集中與地方層級，尤其是縣級的人民代表大會代表名額的修改，提出可以嘗試降低比例，根據(jù)各縣、自治縣實際情況，所代表的人口比可以小于4：1，甚至可以至1：1。

1986年的修改維持了1982年確定的比例。1995年2月28日，八屆人大常委會第十二次會議通過了對1979年《選舉法》的第三次修改。這次選舉法修改，我國選舉平等化進(jìn)程大大加快，是在總結(jié)了數(shù)十年選舉經(jīng)驗后所作出的有益嘗試。1995年，我國農(nóng)村人口與城市人口比例大概為7：3，人口數(shù)額增加，農(nóng)村與城市間的人口比例也有了較大的改變，基于這種現(xiàn)實情況，為了保證人民的利益，反應(yīng)各地區(qū)人口數(shù)量的區(qū)別，將省、自治區(qū)和全國人大代表中農(nóng)村每一代表與城市每一代表所代表的人口數(shù)，從原來的5：1、8：1，統(tǒng)一修訂為4：1。這縮小了城鄉(xiāng)選民投票權(quán)不平等的程度，是我國社會主義民主政治發(fā)展的體現(xiàn)。

2004年沒有對比例做出相應(yīng)修改。在進(jìn)入新世紀(jì)的第十個年頭，我國選舉法迎來了較大的改變，城鄉(xiāng)選舉比例有了重要的修改。在“同票同權(quán)”的原則指導(dǎo)下，我國終于實現(xiàn)了城鄉(xiāng)同比例選舉。法律規(guī)定“全國人民代表大會代表名額，由全國人民代表大會常務(wù)委員會根據(jù)各省、自治區(qū)、直轄市的人口數(shù)，按照每一代表所代表的城鄉(xiāng)人口數(shù)相同的原則，以及保證各地區(qū)、各民族、各方面都有適當(dāng)數(shù)量代表的要求進(jìn)行分配?！边@意味著城鄉(xiāng)同比例選舉有了法律的保障。該法律的修改意味著人人平等和地區(qū)平等的雙重實現(xiàn)。城鄉(xiāng)同比例選舉的法律規(guī)定確定了我國公民選舉權(quán)與被選舉權(quán)的平等，實現(xiàn)了投票權(quán)價值的平等，徹底實現(xiàn)“同票同權(quán)”，因為歷史遺留因素造成的不平等得到徹底解決，公民行使平等的選舉范圍權(quán)利得得以擴大;在地區(qū)平等上，從國家層面到地方層面，全面實行城鄉(xiāng)同比例選舉人民代表，是城鄉(xiāng)選舉上的重要突破，各行政區(qū)劃具有相同的名額，不論人口差異，這保證了地方權(quán)益在全國范圍的保障，也有益于不同城市縣鄉(xiāng)的利益保障。

在建國以來的多次選舉法修改中，可以看到我國政府對于現(xiàn)實社會情況的基本考量。選舉法一個很重要的主旨就是選舉權(quán)的平等，選舉法多次修改都應(yīng)該說是合理的符合國情的，能夠反映今天的客觀現(xiàn)實的。隨著社會發(fā)展，幾十年前的比例規(guī)定顯然缺乏科學(xué)性，實現(xiàn)城鄉(xiāng)同比例選舉，利于保護(hù)農(nóng)民利益，我國作為農(nóng)業(yè)大國，保障農(nóng)民利益至關(guān)重要，農(nóng)民代表反應(yīng)問題、提出建議的渠道不應(yīng)為法律規(guī)定所限，選舉法的修改解決了實際的痛點，可以更好的反應(yīng)農(nóng)民需求。城鄉(xiāng)同比例選舉，有助于促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展，消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，為解決“三農(nóng)問題”，縮小城鄉(xiāng)差異，推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)都做到了有益探索。

二、實施城鄉(xiāng)同比例選舉的意義

今天的利益越來越多樣化，各個領(lǐng)域之間的互相交雜，各個群體間利益各不相同，甚至各有沖突，但是一個民主的國家必須能夠有渠道傾聽到各個群體的意見，各個群體的代表需要一個有力的平臺維護(hù)自身的合法權(quán)益，這不僅是公民的基本權(quán)利，也是維護(hù)社會秩序必要的方式。

平心而論，中國的城市發(fā)展突飛猛進(jìn)，在某種程度上是一種以犧牲農(nóng)村發(fā)展為代價所造就的。農(nóng)業(yè)為工業(yè)發(fā)展提供了原料，長期的儲備為我國工業(yè)的騰飛奠定了基礎(chǔ)，但是工業(yè)未能及時反哺農(nóng)業(yè)，一定程度上，我國農(nóng)村的利益受到了損害，限制了農(nóng)村的發(fā)展，城鄉(xiāng)同比例選舉使農(nóng)民政治權(quán)益的得到了保障，使農(nóng)民獲得了相同的投票權(quán)。選舉法修改后，“城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表”的規(guī)定不但會對選舉制度產(chǎn)生法律上的影響，而且會對中國社會的進(jìn)步和民主政治的發(fā)展產(chǎn)生積極促進(jìn)作用。

（一）落實公民的憲法平等權(quán)

修改城鄉(xiāng)選舉的代表人口比例，有助于中國社會的發(fā)展和進(jìn)步，利于在社會上普及選舉平等意識，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，推動社會轉(zhuǎn)型。除此之外，還可以極大地激發(fā)農(nóng)民的參政熱情，加快我國民主政治建設(shè)，對于改革我國戶籍制度作出了有益的推進(jìn)。城鄉(xiāng)上的身份差別不再體現(xiàn)在選舉領(lǐng)域，體現(xiàn)了公民選舉權(quán)的人人平等，落實了公民的憲法平等權(quán)。

（二）推進(jìn)民主政治建設(shè)，凝聚社會共識

長期以來，“三農(nóng)問題”一直受到我們的關(guān)注，社會突出問題之一就是農(nóng)民的權(quán)利無法做到平等實現(xiàn)。在土地征收、福利補償方面，農(nóng)民往往容易受到侵害，雖然國家層面出臺了許多政策，保證農(nóng)民切身利益，但一些諸如醫(yī)療、教育方面的問題依然存在，農(nóng)民缺乏有效的渠道來行使自身合法權(quán)利。實現(xiàn)“城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表”對于改善農(nóng)村環(huán)境，改進(jìn)農(nóng)民生活有重要意義。有望改善城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)所帶來的桎梏，創(chuàng)造更為靈活的環(huán)境，農(nóng)民群體將獲得更多的話語權(quán)。強化社會共同體意識，保證農(nóng)民享受到應(yīng)有的權(quán)益，帶動農(nóng)民參政意識提高，全面體現(xiàn)社會進(jìn)步，并為城鎮(zhèn)化發(fā)展提供政治保證。實現(xiàn)城鄉(xiāng)同比例選舉人大代表，擴大了代表的來源，使人民代表大會能夠更完整的、全面的代表全體人民的利益，將推動人民代表大會制度更加完善，有利于實現(xiàn)人民當(dāng)家作主的權(quán)利。

（三）促進(jìn)選舉制度的進(jìn)步

城鄉(xiāng)按相同比例選舉人大代表后，農(nóng)村代表增多，無論是全國人大還是地方人大，人大代表的構(gòu)成發(fā)生改變，農(nóng)民在立法機關(guān)獲得了更多的影響力。人大代表的結(jié)構(gòu)發(fā)生改變后，人民代表大會作為我國的代議機關(guān)和立法機關(guān)，其職權(quán)和職能也會出現(xiàn)新的變化，有助于進(jìn)一步完善人民代表大會制度。從城鄉(xiāng)按照不同人口比例選舉人大代表到按照相同比例選舉人大代表，是我國選舉制度改革的重要舉措，是我國選舉制度的巨大歷史進(jìn)步，既有利于實現(xiàn)"形式平等"，也利于實現(xiàn)"實質(zhì)平等"。城鄉(xiāng)同比例選舉體現(xiàn)憲法所規(guī)定的"平等權(quán)"原則，又進(jìn)一步保證了人民當(dāng)家作主的權(quán)利，也推動了我國社會主義民主政治的發(fā)展。

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