農(nóng)村貧困地區(qū)養(yǎng)老保障存在的問題及解決途徑

肖翠琳

【摘要】：隨著我國(guó)基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施建設(shè)的加快，我國(guó)養(yǎng)老保障體系得到了一定的完善和發(fā)展，國(guó)家對(duì)養(yǎng)老的投入力度不斷加大。但我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展還有待提高，特別是貧困的農(nóng)村地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展受限，農(nóng)民的收入低，由此帶來了一系列的養(yǎng)老問題，農(nóng)村老年人的養(yǎng)老受到挑戰(zhàn)。根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》（國(guó)發(fā)〔2013〕35號(hào)）和《湖南省人民政府關(guān)于加快推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實(shí)施意見》（湘政發(fā)〔2014〕22號(hào)）精神，如何解決他們所存在的養(yǎng)老保障問題具有重大的意義。

【關(guān)鍵詞】：養(yǎng)老保障;農(nóng)村;解決途徑

安化縣位于湖南省益陽市，23個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，391個(gè)鄉(xiāng)村，42個(gè)社區(qū)，總?cè)丝?03萬，其中60歲及其以上老年人20萬人，占全縣總?cè)丝诘?9.4%，該縣老齡人口比例已超全國(guó)和全省的水平，屬于超前老齡化縣城。安化縣作為國(guó)家級(jí)貧困縣，經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r較差，養(yǎng)老的發(fā)展水平較低，難以滿足農(nóng)村養(yǎng)老的需求，養(yǎng)老問題逐漸引起政府和社會(huì)的廣泛關(guān)注。因此，需要針對(duì)該問題深入研究，了解老年人自身對(duì)養(yǎng)老的要求，更好地推進(jìn)社會(huì)的共同進(jìn)步。

一、養(yǎng)老保障實(shí)施過程中存在的主要問題

（一）養(yǎng)老觀念落后

在經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的農(nóng)村貧困地區(qū)，“養(yǎng)兒防老”的傳統(tǒng)觀念根深蒂固，一方面，老人認(rèn)為入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)是在給兒女抹黑、丟臉;另一方面，多數(shù)子女認(rèn)為送老人去養(yǎng)老機(jī)構(gòu)是不孝的表現(xiàn)。養(yǎng)老社會(huì)化并沒有得到廣大農(nóng)民的認(rèn)可。加上政府政策宣傳不到位，使本就理解力和接受力落后的農(nóng)民無法清楚了解養(yǎng)老政策的福利，對(duì)新的養(yǎng)老模式不愿嘗試或存有偏見，導(dǎo)致養(yǎng)老不能形成規(guī)模效益，阻礙養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展，未能達(dá)到養(yǎng)老保障全民普及的局面。

1、傳統(tǒng)養(yǎng)老觀念的倫理制約

傳統(tǒng)社會(huì)的家庭養(yǎng)老源于自覺自愿的血親，“養(yǎng)兒防老”天經(jīng)地義。這種“反饋式”的養(yǎng)老方式在中國(guó)已經(jīng)延續(xù)千年。農(nóng)村貧困地區(qū)生產(chǎn)力水平低下的發(fā)展情況決定了人們以家族為聚居方式;以農(nóng)業(yè)為主的農(nóng)村固有的封閉性使得社會(huì)成員流動(dòng)極少，成員之間的約束以倫理道德為主。傳統(tǒng)的養(yǎng)老方式在長(zhǎng)期影響和實(shí)踐中形成了一種 “撫養(yǎng)—反哺”回路正相關(guān)關(guān)系，具有極強(qiáng)的家庭內(nèi)部性，倫理色彩濃厚。

在此次調(diào)研中，調(diào)查了“老年人更傾向于哪一種養(yǎng)老方式”這一問題，共有30名老人參與，有效數(shù)據(jù)為11人，結(jié)果如下：

在回收的有效問卷中，傾向于自己存錢自己養(yǎng)老的有1人，占10%，傾向于養(yǎng)老保險(xiǎn)這一種養(yǎng)老方式的有3人，占27%，而剩下的大多數(shù)7名老人都是傾向于家庭贍養(yǎng)。問及為何選擇家庭贍養(yǎng)而不愿意入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的原因時(shí)，原因有如下：

1、兒女不孝也不愿意居住，家里條件再差也丟不起人;

2、農(nóng)村人難以接受，孝順的子女顧慮養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的照顧不夠好，不孝順的怕受到別人家的數(shù)落;

3、很多老年人對(duì)這個(gè)問題很避諱，從未考慮入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。

而在 CLASS 數(shù)據(jù)中可看出，超過50%的老年人認(rèn)為照料自己的主要承擔(dān)者是子女，且66.1%的老年人同意“養(yǎng)兒防老”這一觀點(diǎn)。該觀點(diǎn)在城市老年人和農(nóng)村老年人之間的支持率也有很大差別。農(nóng)村老年人中有 82.9% 同意這一觀點(diǎn)，不同意的只占5.7%，而城市老年人相對(duì)來說對(duì)這一觀點(diǎn)有些淡化，只有 56.4% 的老年人同意該觀點(diǎn)，而不同意的則占到 22.2%。此外：

1、女性相對(duì)于男性，從事同樣的工作卻給予不同的報(bào)酬和社會(huì)地位，性別歧視、職業(yè)隔離和文化習(xí)俗仍阻礙著獲得與男性同等的機(jī)會(huì)，因此她們的養(yǎng)老觀念、養(yǎng)老意愿有可能更傾向于傳統(tǒng)的養(yǎng)老觀念。

2、擁有農(nóng)村戶口的群體，由于制度性、歷史性等因素，在融入現(xiàn)代化的過程中存在眾多障礙，思想觀念的更新遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市地區(qū)，對(duì)于養(yǎng)老方式、養(yǎng)老觀念等有著截然不同的判斷標(biāo)準(zhǔn)，養(yǎng)老觀念趨向于傳統(tǒng)。

3、市場(chǎng)化程度不同的地區(qū)，人們面臨的各項(xiàng)資源選擇也不同，導(dǎo)致對(duì)養(yǎng)老觀念認(rèn)識(shí)有差異。市場(chǎng)化程度愈低的地區(qū)，養(yǎng)老觀念愈趨向于傳統(tǒng)。綜合發(fā)展指數(shù)越低的地區(qū)，養(yǎng)老觀念越傾向于傳統(tǒng)。

綜上可知，影響老年人養(yǎng)老觀念的因素有多種，贊成傳統(tǒng)養(yǎng)老觀念的仍占很大比例，子女依舊是老年人養(yǎng)老保障的重要來源，人們對(duì)待“養(yǎng)兒防老”這一觀念的態(tài)度，是傳統(tǒng)的慣性和改革的轉(zhuǎn)型共同作用的結(jié)果。對(duì)于農(nóng)村貧困家庭來說，家庭養(yǎng)老有它的不足。一方面加重了子女的負(fù)擔(dān)即一對(duì)夫婦可能需要承擔(dān)起兩家老人的贍養(yǎng)負(fù)擔(dān)。另一方面，相對(duì)于其他養(yǎng)老模式來講，家庭養(yǎng)老的條件不完善，醫(yī)療條件得不到滿足，這對(duì)于年老體弱的老人來說是一個(gè)極大的弊端。

2、政策宣傳工作存在漏洞

（一）宣傳認(rèn)識(shí)存在偏差?；鶎诱畬?duì)宣傳工作的認(rèn)識(shí)參差不齊，絕大多數(shù)認(rèn)為宣傳是上級(jí)下達(dá)的硬性工作指標(biāo)，未意識(shí)到宣傳工作對(duì)于推動(dòng)促進(jìn)工作順利開展、密切群眾的重要性。政策文件指導(dǎo)性、針對(duì)性不強(qiáng)，沒有做到因地制宣、因戶施策。大部分政策照搬照抄，沒有結(jié)合本地實(shí)際深入研究，思路不清。

（二）宣傳工作安排不合理。在基層政府中，能夠了解宣傳業(yè)務(wù)，具有一定工作能力的專業(yè)化人員缺乏，基層政府并沒有安排專門的宣傳機(jī)構(gòu)，而是一個(gè)部門身兼數(shù)職，政府部門之間的合并、分散安排不合理，導(dǎo)致宣傳工作無法及時(shí)與上級(jí)部門交流，文件不能直接傳閱，會(huì)議、政策等不能及時(shí)保證參加。宣傳資源分散，隊(duì)伍缺乏統(tǒng)一安排。

（三）經(jīng)費(fèi)緊缺導(dǎo)致無法實(shí)現(xiàn)信息共享。部分領(lǐng)導(dǎo)對(duì)宣傳工作投入存在誤區(qū)，認(rèn)為本就緊張的基層經(jīng)費(fèi)不應(yīng)該再拿出去搞“花架子”，會(huì)影響中心工作的開展，這直接關(guān)系到宣傳工作中經(jīng)費(fèi)、設(shè)備器材的到位與否，也關(guān)系宣傳渠道的暢通與否，必然制約宣傳工作的有效開展。導(dǎo)致無法建立信息共享機(jī)制，對(duì)于縣級(jí)以下的基層單位和群眾，接受政策宣傳的渠道很有限，有的根本接受不到，各村、站所對(duì)落實(shí)的養(yǎng)老政策信息一無所知。

（四）對(duì)宣傳紀(jì)律和有關(guān)制度執(zhí)行不嚴(yán)格。一是有的宣傳不嚴(yán)格執(zhí)行審稿制度，私自投稿報(bào)道不宜公開的案件，給業(yè)務(wù)工作造成被動(dòng)。二是有的不嚴(yán)格執(zhí)行保密規(guī)定有泄密隱患，容易給政府工作帶來不良影響或造成重大損失。三是有的為了利益，編造虛假信息，反映工作有偏差。

（五）與新聞媒體和內(nèi)部宣傳部門通聯(lián)不暢。一方面，不愿意與媒體進(jìn)行通聯(lián)，新聞工作者缺乏溝通，另一方面，不注重上下相關(guān)部門聯(lián)系，致使各部門各自為陣，宣傳工作"隨意化”、"形式化” ，未能形成大宣傳、大服務(wù)的格局，宣傳合力不強(qiáng)。且宣傳思想工作形式、手段落后， 手機(jī)、互聯(lián)網(wǎng)等新興傳播媒介的突起沖擊了傳統(tǒng)的宣傳方式，對(duì)政府提出了更高的要求。

（二）養(yǎng)老軟硬條件制約

據(jù)統(tǒng)計(jì)，安化縣2019年年初預(yù)算數(shù)為894.29萬元，其中：老年經(jīng)費(fèi)5.64萬元，敬老院改擴(kuò)配套資金10萬元，基本養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼40萬元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院責(zé)任保險(xiǎn)8.42萬元，約占總預(yù)算的7%。

2017年，安化縣實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值214.6億元、固定資產(chǎn)投資170億元、社會(huì)消費(fèi)品零售總額111億元、財(cái)政總收入13.75億元，較上年分別增長(zhǎng)7.1%、15.8%、10.5%、12.3%。。在益陽市六區(qū)縣市中，安化縣總?cè)丝跀?shù)排第一，約103萬，農(nóng)村人口數(shù)接近城鎮(zhèn)人口數(shù)的兩倍，雖然安化縣近年來經(jīng)濟(jì)保持了適度快速增長(zhǎng)，但生產(chǎn)總值位列第四，人均GDP靠后，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平在益陽市是相對(duì)落后的。

安化縣由于交通不便，資金基礎(chǔ)薄弱，使得養(yǎng)老保障資金投入短缺，軟硬件設(shè)施不足，從根本上限制了農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的發(fā)展與完善。

1、養(yǎng)老設(shè)備、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)欠缺

安化縣公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)（農(nóng)村敬老院）24家，五保之家9個(gè)，農(nóng)村幸福院69家、城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)示范點(diǎn)16個(gè)，小型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和日間照料中心8個(gè)，共建成養(yǎng)老床位1724張。但安化縣是邊遠(yuǎn)山區(qū)，政府購買服務(wù)受到約束，老年協(xié)會(huì)缺少得力的組織者和必要的經(jīng)費(fèi)保障，基本養(yǎng)老服務(wù)難以覆蓋。農(nóng)村老年人普遍接受家庭養(yǎng)老，期望很高，但長(zhǎng)期缺少必要的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，缺少指導(dǎo)和支持。如農(nóng)村幸福院建設(shè)，按照省級(jí)要求，在2015年年底前覆蓋率要達(dá)到30%，事實(shí)上我縣還只有69個(gè)，只有13%。

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)施設(shè)備規(guī)范欠缺，配置不科學(xué)。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)不但內(nèi)容單一，且服務(wù)資源嚴(yán)重不足，存在社區(qū)養(yǎng)老功能設(shè)置不合理、設(shè)施實(shí)用性不強(qiáng)與場(chǎng)所設(shè)置不合理等問題，與老年人的養(yǎng)老照護(hù)需求相距太遠(yuǎn)。如：

1、很多養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的設(shè)施配置簡(jiǎn)單，缺乏統(tǒng)一的評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)。某些養(yǎng)老機(jī)構(gòu)扶手寬度和高度都不便使用;衛(wèi)生間的門道過于狹窄，不便輪椅出入;浴室條件簡(jiǎn)陋，熱水供應(yīng)不穩(wěn)定;平滑的地面沒有防滑設(shè)計(jì)，易對(duì)老年人安全造成一定威脅。

2、不同養(yǎng)老機(jī)構(gòu)之間設(shè)施配置差異大，造成資源的浪費(fèi)和分配不均。目前安化現(xiàn)有的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)有社會(huì)福利院、養(yǎng)老院、敬老院以及老年公寓，但每一個(gè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)都存在問題。首先，社會(huì)福利院收養(yǎng)城鎮(zhèn)喪失勞動(dòng)能力、無依無靠、無生活來源的孤老、孤兒、棄嬰和殘疾兒童。被收養(yǎng)人員的一切生活費(fèi)用由政府承擔(dān)。但內(nèi)部設(shè)施不盡完善，床位嚴(yán)重空缺，安全基礎(chǔ)設(shè)施不健全，功能單一，只能滿足基本生活的照料，無法滿足老年人的精神追求。然后，養(yǎng)老院收住的是居家養(yǎng)老有困難的老人，而且一切費(fèi)用自理。但政府對(duì)養(yǎng)老院的補(bǔ)助不斷增加，收費(fèi)仍然昂貴;部分養(yǎng)老院所謂的“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”就是在養(yǎng)老院附近開家醫(yī)院，并未達(dá)到最初的目的;養(yǎng)老院的衛(wèi)生、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一;公辦養(yǎng)老院機(jī)構(gòu)少，且是國(guó)家兜底，入住的多是精神、殘障以及三無老人和五保戶，健康退休老人很難入住。其次，敬老院收養(yǎng)的“五保老人”依靠集體供養(yǎng)為主，輔之以國(guó)家和社會(huì)必要的援助，他們的吃、穿、住、醫(yī)、葬等費(fèi)用，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織支付或由國(guó)家最低生活保障。但是機(jī)構(gòu)數(shù)量少，收住能力有限，資金不足仍是敬老院建設(shè)與發(fā)展的瓶頸，上級(jí)補(bǔ)助部分資金，但資金缺口較大;集中供養(yǎng)水平低，供養(yǎng)經(jīng)費(fèi)困難。最后，老年公寓是由政府和社會(huì)力量興建的專供老年人居住的單元樓，內(nèi)設(shè)有各項(xiàng)娛樂休閑室，配置各項(xiàng)服務(wù)人員。但缺乏統(tǒng)一的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，專業(yè)化程度較低。經(jīng)濟(jì)實(shí)力處于中高層的老年人有能力享受老年公寓及相關(guān)服務(wù)，而一些經(jīng)濟(jì)實(shí)力弱的老年人常常無法享受。

“啞鈴形”供給抑制有效需求，也就是市場(chǎng)上處于兩端的豪華型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和設(shè)施簡(jiǎn)陋的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)較多，真正符合大多數(shù)老年人的中檔養(yǎng)老機(jī)構(gòu)所占份額較低，呈現(xiàn)兩頭大、中間小的“啞鈴形”，直接導(dǎo)致大量老年人的需求得不到滿足。

3、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)內(nèi)居住老人的生活品質(zhì)差。機(jī)構(gòu)居住環(huán)境更接近醫(yī)院或集體宿舍的模式，老年人容易產(chǎn)生孤獨(dú)寂寞的情結(jié);多人共居一室，老年人之間存在相互干擾，個(gè)人的私密性難以保障;棋牌室、圖書室等公共娛樂空間沒有經(jīng)過深入設(shè)計(jì)，利用率低;一般采用集體式照料的方式，日常生活受設(shè)施作息制度的支配，老年人缺乏自主支配和選擇權(quán)，生活環(huán)境封閉。

2、養(yǎng)老服務(wù)人員專業(yè)化水平低

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2015年全國(guó)共有86所高職院校和一些中職學(xué)校開設(shè)了老年服務(wù)與管理等相關(guān)專業(yè)，2018年全國(guó)創(chuàng)辦老年服務(wù)與管理等相關(guān)專業(yè)的院校有186所[ 開設(shè)老年服務(wù)與管理專業(yè)院校有鞍山師范學(xué)院、菏澤醫(yī)學(xué)?？茖W(xué)校、廣州醫(yī)科大學(xué)、廣西醫(yī)科大學(xué)、四川文理學(xué)院等186所]。第四次中國(guó)城鄉(xiāng)老年人生活狀況抽樣調(diào)查結(jié)果顯示，我國(guó)失能、半失能老年人約4063萬人，占老年人口的18.3%。我國(guó)失能老年人將持續(xù)增長(zhǎng)到2020年的4200萬、2030年的6168萬以及2050年的9750萬。養(yǎng)老服務(wù)逐漸成為社會(huì)工作者工作的重要領(lǐng)域之一，但總量上仍有較多增長(zhǎng)需求。

（一）養(yǎng)老機(jī)枸專業(yè)護(hù)理人員缺口顯著

根據(jù)《2017中國(guó)民政統(tǒng)計(jì)年鑒》，2016年全國(guó)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)在院老人2198087人，按照比例配置，目前入住在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的老年人就需要至少37萬養(yǎng)老服務(wù)人員，而年末專業(yè)技術(shù)技能人員僅21萬余人，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)人才缺口顯著。據(jù)調(diào)查，安化縣馬路鎮(zhèn)敬老院2015年共集中供養(yǎng)五保老人70人，配備工作人員3人，長(zhǎng)期愛心使者6人;安化縣梅城鎮(zhèn)敬老院自2011年10月15日開辦以來，從業(yè)4人，前后收編入院人數(shù)60余人，因生活不習(xí)慣自動(dòng)回家的10人，在敬老院逝世的14人，目前在院人數(shù)尚有17人。據(jù)此可推測(cè)平均每一個(gè)配備工作人員要照料6-8名老年人，這與三名老人配置一名護(hù)理人員的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)相差甚遠(yuǎn)。

（二）養(yǎng)老保障服務(wù)人員待遇低下，未能有效吸引從業(yè)人員

當(dāng)前，我國(guó)養(yǎng)老保障服務(wù)業(yè)從業(yè)人員福利待遇較差。根據(jù)養(yǎng)老從業(yè)人員薪金調(diào)查數(shù)據(jù)來看，從業(yè)人員的薪金范圍主要集中在3000元以下，社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋率非常低。在大多數(shù)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，一個(gè)養(yǎng)老護(hù)理人員可能要照顧6～7個(gè)老年人，護(hù)理人員工作強(qiáng)度大，但卻得不到合理的薪酬待遇。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的工作任務(wù)龐雜，工作時(shí)間長(zhǎng)，工作環(huán)境枯燥單一。大多從事高強(qiáng)度護(hù)理工作的從業(yè)人員從未接受專業(yè)化技術(shù)培訓(xùn)，專業(yè)技能低，使得養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員工作壓力和難度大大增加，且入職后也得不到職業(yè)技能的培訓(xùn)和提升。這些都使得從業(yè)人員社會(huì)地位得不到公平對(duì)待，缺乏職業(yè)認(rèn)可度。

（三）年齡偏大，文化素質(zhì)低

目前我國(guó)老年服務(wù)與管理人才多以農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工人員和城市失業(yè)下崗人員為主，多數(shù)為“40.50"人員。80%以上的人員只有初中及以下文化程度，其中文盲甚至占有相當(dāng)比例。

根據(jù)調(diào)查顯示，老年服務(wù)人員年齡結(jié)構(gòu)比例在30歲以下的為9%，31-35歲的為12.5%，36-45歲的為35.2%，46-50歲的為33.8%，51歲以上的為9.5%.主要年齡段集中于36-50歲。同時(shí)老年服務(wù)工作人員中女性比例接近90%。

老年服務(wù)人員中學(xué)歷水平構(gòu)成包括：小學(xué)及以下的占12%，初中及技校的占53.2%，高中及中專的占29.8%，大專及以上的僅占5%。工作人員普遍學(xué)歷都在高中以下，高學(xué)歷水平工作人員不及2%。[ 論加強(qiáng)我國(guó)老年養(yǎng)護(hù)人才隊(duì)伍建設(shè)的途徑與對(duì)策 張巖松? 《學(xué)理論》? 2011-03-10]

他們年齡偏大，體力不支，不善于與老人談心、交流，很難勝任老年人特別是高素質(zhì)老人的養(yǎng)護(hù)工作。

（四）思想道德素質(zhì)不高，專業(yè)技能差

部分養(yǎng)老護(hù)理員缺乏敬業(yè)精神，在日常照料老人時(shí)積極性不高，責(zé)任心差。老人護(hù)理工作是一項(xiàng)細(xì)致的工作，要求細(xì)心、全面。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)必須提高養(yǎng)老護(hù)理員的思想道德素質(zhì)，嚴(yán)格執(zhí)行各種規(guī)章制度。大多數(shù)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)沒有配備專業(yè)人員，忽視了專業(yè)護(hù)理、康復(fù)保健、法律咨詢等方面的培訓(xùn)，不能應(yīng)對(duì)多樣化的問題?，F(xiàn)有養(yǎng)護(hù)人員普遍存在服務(wù)技能和專業(yè)知識(shí)差的問題，只具備一般的服務(wù)技能和護(hù)理知識(shí)，缺乏醫(yī)學(xué)心理學(xué)知識(shí)，無法對(duì)老人，特別是半自理、不自理老人進(jìn)行有效的專業(yè)護(hù)理。針對(duì)老年養(yǎng)護(hù)這是一專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的工作，國(guó)家頒布了《養(yǎng)老護(hù)理員國(guó)家職業(yè)資格標(biāo)準(zhǔn)（試行）》。然而這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施近十年來，效果并不理想，只是在少數(shù)經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)城市推行了職業(yè)資格認(rèn)證和培訓(xùn)制度。

（三）政府人員執(zhí)政能力受限

對(duì)于縣級(jí)地方政策來說，“中央政策一省級(jí)政策一市級(jí)政策一縣級(jí)政策”這樣多層政策傳遞的形式，很容易造成文件精神理解錯(cuò)誤，導(dǎo)致政府人員在理解上出現(xiàn)偏差，對(duì)上級(jí)政策內(nèi)容任意取舍以滿足自己的利益需求，表面與既定政策一致，實(shí)質(zhì)卻違背了原政策的宗旨，沒有真正樹立起“執(zhí)政為民”的理念，使得政策所產(chǎn)生的作用低于政策目標(biāo)的要求，在執(zhí)行時(shí)變形失真。

1、執(zhí)政人員利用私權(quán)曲解政策內(nèi)容

在實(shí)際貫徹執(zhí)行過程中，一些地方和部門自行“變通”，規(guī)定了一些原政策所沒有的內(nèi)容，還有相當(dāng)多的地方甚至公然曲解政策原意，這樣的情況可以看出當(dāng)?shù)卣邎?zhí)行隊(duì)伍的整體素質(zhì)不高，對(duì)原政策一知半解甚至是一無所知，導(dǎo)致曲解政策精神，無法用長(zhǎng)遠(yuǎn)的眼光看問題，制定出的政策與執(zhí)行不相容。這表現(xiàn)為我們常說的“上有政策下有對(duì)策”。當(dāng)中央下發(fā)的文件中有對(duì)地方不利的條文時(shí)，大多數(shù)的地方政府就會(huì)在政策的制定和執(zhí)行中表面做到與政策一致，實(shí)際卻偏離政策的內(nèi)容。地方政府有政策制定的自主性，因而就利用自已權(quán)利的合法化把對(duì)自己不利的政策用有利于自身地方利益的政策替換掉，這種行為極大的影響了國(guó)家形象和社會(huì)發(fā)展。

2、執(zhí)政人員偏重維護(hù)自身利益

許多地方政府政策執(zhí)行者根據(jù)自己或本部門的利益，在政策中加入一些新的內(nèi)容，影響了政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，同時(shí)擴(kuò)大了原政策的范圍與執(zhí)行力度，也讓地方保護(hù)主義見縫插針。地方政府機(jī)構(gòu)在政策的執(zhí)行中并沒有按照政策來具體執(zhí)行，而是從表面做文章，應(yīng)付性的宣傳一通，敷衍工作，草草了事，對(duì)自已無利益的政策更是避而不談，采取消極的態(tài)度來對(duì)待。這樣的行為就導(dǎo)致政策變成了一紙寶文。在現(xiàn)實(shí)中，有些部門、有些地區(qū)對(duì)上級(jí)政策敷衍塞責(zé)，使一些政策難以達(dá)到預(yù)期效果，給公共利益造成重大損失。

現(xiàn)在的養(yǎng)老保障機(jī)制雖然是中央到地方一致大力度去推進(jìn)的，但其最終無論是政策還是資金還是執(zhí)行基本靠的是本地的基層政府，而基層政府所主導(dǎo)的養(yǎng)老保障機(jī)制無論是從理論上還是事實(shí)上都不會(huì)對(duì)農(nóng)村貧困老年人口傾注太多的關(guān)注，對(duì)這些不是很緊要或者是沒有出現(xiàn)問題的領(lǐng)域忽視。農(nóng)村貧困老年人養(yǎng)老問題很容易遭到誤解與忽視。農(nóng)村貧困老年人養(yǎng)老問題帶有一定的宏觀聯(lián)動(dòng)性，是基層政府沒辦法真正解決的。

二、解決問題的主要路徑

一、創(chuàng)新養(yǎng)老模式

1、倡導(dǎo)“自主型” 養(yǎng)老方式

通過分析，老年人養(yǎng)老觀念獨(dú)立意識(shí)有所提高，但“養(yǎng)兒防老”的觀念依然存在。我們要鼓勵(lì)老年人轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的養(yǎng)老觀念，樹立獨(dú)立、合理的養(yǎng)老觀念，同時(shí)挖掘其自身存在的價(jià)值。應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)老年人樹立正確養(yǎng)老觀念，組織和形成自己的同伴群體，不要一味的依賴子女，降低對(duì)子女的期望，子女能陪在身邊、可以經(jīng)常回家看望老年人，作為父母也要理解子女、體諒子女。老年人應(yīng)當(dāng)積極參與社會(huì)活動(dòng)，努力實(shí)現(xiàn)個(gè)人價(jià)值。鼓勵(lì)老年人轉(zhuǎn)變“依賴”子女的養(yǎng)老模式，倡導(dǎo)依靠自己的“自主型”養(yǎng)老模式。

2、構(gòu)建城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障宣傳體系

一、優(yōu)化政策信息傳播和反饋渠道，擴(kuò)大宣傳覆蓋面。為了提高政策的透明度及政策的支持度，地方政府應(yīng)該拓寬信息傳播渠道，定期發(fā)布政策信息，做到政策的及時(shí)性，對(duì)邊緣地方、信息閉塞的地方要建立有線廣播網(wǎng)絡(luò)，做好農(nóng)村郵政工作，并發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)星電視網(wǎng)絡(luò)，以加快農(nóng)村政策信息的傳播速度，提高政策執(zhí)行效率。構(gòu)建學(xué)校教育、傳媒、服務(wù)站等多方宣傳陣地。依托鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）公共服務(wù)站、鄉(xiāng)村養(yǎng)老保障宣傳欄等途徑開展養(yǎng)老保障政策宣傳教育;職業(yè)學(xué)校有針對(duì)性地開展與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)職業(yè)崗位相關(guān)的教育;充分發(fā)揮報(bào)刊、廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)等傳媒作用，充分利用微信公眾號(hào)，運(yùn)用多種宣傳方式，向民眾傳遞與之息息相關(guān)的養(yǎng)老保障知識(shí)和政策，多角度、全方位進(jìn)行互動(dòng)解讀。

二、加強(qiáng)宣傳人才培養(yǎng)和隊(duì)伍建設(shè)。要合理配置宣傳崗位人員。基層各單位宣傳骨干應(yīng)挑選政治素質(zhì)好、有一定寫作能力、熱愛宣傳工作的人員擔(dān)任。支隊(duì)機(jī)關(guān)應(yīng)設(shè)立專門的宣傳機(jī)構(gòu)，明確編制，充實(shí)人員，確保隊(duì)伍相對(duì)穩(wěn)定;不能設(shè)立專門機(jī)構(gòu)的，須配備專職的干事，并切實(shí)做到專職專用。此外，整個(gè)新聞宣傳隊(duì)伍還要在人員性別、知識(shí)、年齡等結(jié)構(gòu)上進(jìn)行合理的搭配，才能使新聞宣傳工作得以長(zhǎng)期正常順利的開展。

三、完善宣傳工作激勵(lì)機(jī)制。一是要把宣傳業(yè)績(jī)與宣傳人員的評(píng)先評(píng)優(yōu)掛鉤，對(duì)于完不成任務(wù)的將不予以評(píng)為先進(jìn)個(gè)人，對(duì)超額完成的優(yōu)先考慮先進(jìn)個(gè)人評(píng)選。二是有必要建立健全新聞宣傳工作季度講評(píng)制度，重點(diǎn)加大對(duì)優(yōu)質(zhì)稿件和成績(jī)突出的骨干的獎(jiǎng)勵(lì)，加強(qiáng)新聞宣傳工作的日常動(dòng)態(tài)管理，形成長(zhǎng)效機(jī)制，激發(fā)工作者向組織目標(biāo)奮發(fā)前進(jìn)的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性。

四、創(chuàng)新宣傳方式，讓群眾主動(dòng)參與。搭建起良好的宣傳平臺(tái)，定期上傳反映養(yǎng)老保障實(shí)施工作的工作成果，積極嘗試通過視頻制作軟件，集圖片、視頻、文字、配音為一體，用于電視屏幕展示、組織職工學(xué)習(xí)收看、觀摩交流等。宣傳片以圖文并茂的方式，使大家獲得全方位直觀感受，在一定程度上提升了民眾的吸引度，增強(qiáng)了宣傳的成效。培養(yǎng)群眾主動(dòng)參與的意識(shí)，與群眾直接面對(duì)面交流，使群眾能表達(dá)自己對(duì)理論政策的理解與體會(huì)。社區(qū)宣傳思想工作要提高針對(duì)性與有效性，針對(duì)不同的領(lǐng)域、不同的對(duì)象，側(cè)重不同的宣傳內(nèi)容。

（二）加大對(duì)養(yǎng)老服務(wù)軟硬件設(shè)備投入

1、硬件設(shè)施方面

（一）加大養(yǎng)老機(jī)構(gòu)結(jié)構(gòu)調(diào)整力度。大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)中小型和小微型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，推動(dòng)農(nóng)村敬老院轉(zhuǎn)型發(fā)展，要改進(jìn)服務(wù)設(shè)施，增加康復(fù)護(hù)理服務(wù)功能，提升管理服務(wù)質(zhì)量，農(nóng)村敬老院要向農(nóng)村養(yǎng)老護(hù)理服務(wù)中心轉(zhuǎn)型發(fā)展。

（二）提高養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理服務(wù)水平。政府和社會(huì)加大對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的硬件設(shè)施投入，按照相關(guān)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)新建、擴(kuò)建、改建的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃、設(shè)計(jì)和建設(shè)。

（三）提高老年人的有效消費(fèi)需求。健全養(yǎng)老保障制度，建立長(zhǎng)期照護(hù)保障制度，提高老年人保障水平。引導(dǎo)老年人轉(zhuǎn)變養(yǎng)老服務(wù)消費(fèi)理念，確保老年人的有效需求在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中得到滿足。

2、軟件設(shè)施方面

（一）通過提高從業(yè)人員工資，提升行業(yè)吸引力。修訂關(guān)于養(yǎng)老服務(wù)護(hù)理人員的薪資標(biāo)準(zhǔn)，因地制宜地給予相應(yīng)的補(bǔ)貼獎(jiǎng)勵(lì)。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)可以建立從業(yè)人員績(jī)效考核制度，激發(fā)其工作積極性。企業(yè)還應(yīng)改善養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的軟件硬件設(shè)施，例如增加休假時(shí)間，組織員工外出考察學(xué)習(xí)，提供旅游的機(jī)會(huì)等，提高從業(yè)人員身心愉悅感。

（二）搭建快捷學(xué)習(xí)平臺(tái)，提升從業(yè)人員福利?？梢源罱B(yǎng)老服務(wù)人才綜合學(xué)習(xí)平臺(tái)，通過移動(dòng)學(xué)習(xí)手機(jī)，更方便快捷地實(shí)現(xiàn)個(gè)性化學(xué)習(xí)。強(qiáng)化物質(zhì)激勵(lì)機(jī)制，提升社會(huì)認(rèn)同感，讓勞動(dòng)更有價(jià)值和尊嚴(yán)，才能為養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)培養(yǎng)出一大批專業(yè)化人才，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的健康發(fā)展;可以通過減免老年服務(wù)相關(guān)專業(yè)的學(xué)費(fèi)，吸引家庭條件一般的學(xué)生進(jìn)行報(bào)考。放開養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)專業(yè)招生計(jì)劃、招生地區(qū)限制，拓寬生源渠道，吸引更多學(xué)生投身到養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)中來。為養(yǎng)老服務(wù)人才設(shè)置不同等級(jí)專業(yè)技術(shù)職務(wù)，并創(chuàng)新培訓(xùn)內(nèi)容和形式。繼續(xù)進(jìn)行養(yǎng)老護(hù)理員職業(yè)培訓(xùn)，培養(yǎng)全能型人才。

（三）促進(jìn)各類中高等院校發(fā)展養(yǎng)老職業(yè)教育，開展相關(guān)專業(yè)培訓(xùn)。充分發(fā)揮現(xiàn)有教育的資源優(yōu)勢(shì)，重點(diǎn)依托相關(guān)職業(yè)院校、開放大學(xué)和本科院校，擴(kuò)大教育規(guī)模;引導(dǎo)一批普通本科高等學(xué)校向應(yīng)用技術(shù)類型高等學(xué)校轉(zhuǎn)型，重點(diǎn)舉辦本科涉老服務(wù)專業(yè)教育;健全專業(yè)設(shè)置隨產(chǎn)業(yè)發(fā)展動(dòng)態(tài)調(diào)整的機(jī)制，通過專業(yè)學(xué)位研究生的方式逐步培養(yǎng)產(chǎn)學(xué)結(jié)合的綜合型養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)管理人才。建議推動(dòng)各類養(yǎng)老服務(wù)組織或企業(yè)開展學(xué)徒制、集中培訓(xùn)等經(jīng)常性培訓(xùn)，健全企業(yè)職王培訓(xùn)制度，加快提升在崗養(yǎng)老從業(yè)人員的技能水平。支持建立養(yǎng)老從業(yè)人員在職培訓(xùn)補(bǔ)貼，促進(jìn)在職人員參加培訓(xùn)。建立技能補(bǔ)貼等制度，鼓勵(lì)用人單位建立養(yǎng)老專業(yè)技術(shù)人員業(yè)務(wù)進(jìn)修培訓(xùn)制度和技能等級(jí)考核晉升制度，建立培訓(xùn)、考核與使用相結(jié)合、與待遇相聯(lián)系的激勵(lì)機(jī)制。

（四）加大政策支持力度，建立養(yǎng)老服務(wù)人才發(fā)展專項(xiàng)資金。建議增加養(yǎng)老服務(wù)人才的職業(yè)教育專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，繼續(xù)完善養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員的各項(xiàng)職業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼政策。將養(yǎng)老人才職業(yè)技能培訓(xùn)項(xiàng)目納入精準(zhǔn)扶貧重要領(lǐng)域，設(shè)立專項(xiàng)資金開展養(yǎng)老服務(wù)人才培訓(xùn)，促進(jìn)貧困人口盡快通過就業(yè)脫貧。各級(jí)政府應(yīng)建立與辦學(xué)規(guī)模和培養(yǎng)要求相適應(yīng)的財(cái)政投入制度，完善財(cái)政貼息貸款等政策，健全民辦職業(yè)院校、養(yǎng)老培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的融資機(jī)制，對(duì)職業(yè)培訓(xùn)教材開發(fā)、師資培訓(xùn)等基礎(chǔ)工作給予支持。

（三）強(qiáng)化政府服務(wù)職能

1、優(yōu)化政府執(zhí)行人員職能

政策執(zhí)行過程中，政策執(zhí)行者會(huì)由于自身的政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)素質(zhì)和道德素質(zhì)的低下等原因、消極、被動(dòng)、抵制執(zhí)行政策，甚至影響和阻擾公共政策的有效執(zhí)行。因此，必須加強(qiáng)執(zhí)行人員的素質(zhì)教育，提高政策執(zhí)行人員的政策知識(shí)水平和政策執(zhí)行能力，我們需要重視執(zhí)行人員的選擇和配備。例如嚴(yán)把公務(wù)員入口，制定嚴(yán)密的錄用標(biāo)準(zhǔn)，通過測(cè)試選聘，注重人員的知識(shí)結(jié)構(gòu)、語言能力、社會(huì)活動(dòng)能力及思想的積極性。

2、完善政策執(zhí)行機(jī)制

執(zhí)行機(jī)制的健全是實(shí)現(xiàn)目標(biāo)、實(shí)施政策的保障。在復(fù)雜多變的社會(huì)中努力完善執(zhí)行機(jī)制是至關(guān)重要的。在地方的組織機(jī)構(gòu)中，部門繁多且分工不明確，要落實(shí)好地方政策的執(zhí)行就必須得把地方政策執(zhí)行機(jī)制體系明確構(gòu)建，做到各司其職、政務(wù)公開。要保證政策執(zhí)行者擁有相應(yīng)的權(quán)利，提高政策執(zhí)行的效率。

3、加強(qiáng)地方政府政策執(zhí)行的監(jiān)督

為防止政策執(zhí)行者受利益驅(qū)使而執(zhí)行政策違法違紀(jì)，糾正錯(cuò)誤行為、提高政策執(zhí)行力、加強(qiáng)執(zhí)行監(jiān)督是十分必要的。為此，政府首先需建立高效的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，保證專業(yè)監(jiān)督部門不受其他部門的妨礙和干擾，能獨(dú)立行使職權(quán)，調(diào)動(dòng)政策監(jiān)督部門的積極性，增強(qiáng)其使命感，并構(gòu)建部門的內(nèi)部監(jiān)督，以便監(jiān)督部門能夠履行自己的職責(zé)。其次，重視地方的新聞?shì)浾摫O(jiān)督，給予新聞機(jī)構(gòu)充分的自主監(jiān)督權(quán)，避免政策因?yàn)楦鞣N不合理原因而執(zhí)行不到位。

政府要全盤設(shè)計(jì)養(yǎng)老保障體系，合理進(jìn)行布局，使老人得到全面周到、連續(xù)有序的照護(hù)服務(wù)。政府發(fā)揮主體作用，制定政策，鼓勵(lì)機(jī)構(gòu)、社區(qū)、家庭承擔(dān)養(yǎng)老服務(wù)，引導(dǎo)社會(huì)力量參與發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)事業(yè);依法維護(hù)機(jī)構(gòu)、從業(yè)人員的權(quán)益;加強(qiáng)對(duì)違法、違反行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)行為的檢查，使黨和國(guó)家有關(guān)方針政策落到實(shí)處。