向家壩水庫(kù)運(yùn)行管理體制機(jī)制探析

許小康 羅偉偉 李靜希

摘要：為探究跨界水庫(kù)管理體制機(jī)制，在分析向家壩水庫(kù)運(yùn)行管理現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，提出現(xiàn)行管理體制機(jī)制存在的問題，并從建立統(tǒng)一統(tǒng)籌的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，健全協(xié)調(diào)機(jī)制、利益補(bǔ)償機(jī)制、聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制等方面提出相應(yīng)的對(duì)策建議，以期最大化發(fā)揮工程的綜合效益，確保向家壩水庫(kù)的可持續(xù)利用和生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，同時(shí)使金沙江下游梯級(jí)水庫(kù)的管理向科學(xué)化和規(guī)范化軌道推進(jìn)。

關(guān)鍵詞：水庫(kù)管理;管理體制;運(yùn)行機(jī)制;向家壩水庫(kù)

中圖法分類號(hào)：TV697.1

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

DOI：10.15974/j .cnki.slsdkb.2019.07.012

向家壩水庫(kù)地跨四川、云南兩省，是實(shí)施國(guó)家“西電東送”戰(zhàn)略的骨干電源，是治理開發(fā)長(zhǎng)江的關(guān)鍵性骨干工程，對(duì)于西部地區(qū)特別是庫(kù)區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，乃至長(zhǎng)江流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展將起到積極的推動(dòng)作用。隨著向家壩水庫(kù)的蓄水運(yùn)用，其管理工作重心向保障水庫(kù)安全運(yùn)行、發(fā)揮水庫(kù)綜合效益和促進(jìn)庫(kù)區(qū)和諧發(fā)展全面轉(zhuǎn)變。

由于向家壩水庫(kù)的管理涉及面廣，利益關(guān)系復(fù)雜，相關(guān)部門職能交叉，責(zé)權(quán)劃分不清，相關(guān)管理體制機(jī)制尚不完善，導(dǎo)致庫(kù)區(qū)出現(xiàn)了一系列難以解決的管理問題，嚴(yán)重影響水庫(kù)的正常運(yùn)行和效益發(fā)揮。因此，需要建立與完善水庫(kù)運(yùn)行期的管理體制和運(yùn)行機(jī)制，實(shí)現(xiàn)向家壩水庫(kù)管理工作的科學(xué)化和規(guī)范化。

1 工程概況

向家壩水庫(kù)位于四川省宜賓市宜賓縣和云南省昭通市水富縣交界的金沙江下游河段峽谷出口處，是金沙江水電開發(fā)的最后一個(gè)梯級(jí)。水庫(kù)功能以發(fā)電為主，同時(shí)改善通航條件，兼顧防洪、攔沙、灌溉和對(duì)溪洛渡水庫(kù)進(jìn)行反調(diào)節(jié)。水庫(kù)控制流域面積45.88萬km2，總庫(kù)容51.63億m3，電站裝機(jī)600萬kW，可供電網(wǎng)調(diào)度的最大容量640萬kW，是西電東送骨干電源點(diǎn)。2012年首批機(jī)組投產(chǎn)發(fā)電，2014年全面投產(chǎn)發(fā)電。

向家壩水庫(kù)發(fā)電效益巨大，減少了原煤消耗量，緩解了華東、華中地區(qū)的能源緊缺，優(yōu)化了能源結(jié)構(gòu)和電力系統(tǒng)電源結(jié)構(gòu)。隨著庫(kù)區(qū)對(duì)外、對(duì)內(nèi)水陸交通條件的改善，帶動(dòng)了周邊地區(qū)的能源、礦產(chǎn)和農(nóng)業(yè)資源的開發(fā)，對(duì)促進(jìn)西部地區(qū)的資源優(yōu)勢(shì)與東部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、拉動(dòng)庫(kù)周貧困山區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、保障長(zhǎng)江流域經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展具有重要作用。

2 水庫(kù)運(yùn)行管理現(xiàn)狀及存在的問題

2.1 管理體制

向家壩水庫(kù)管理涉及工程業(yè)主單位、流域管理機(jī)構(gòu)，川滇兩省地方政府及水利、交通、生態(tài)環(huán)境等多個(gè)行業(yè)主管部門。在水庫(kù)管理實(shí)踐中，管理行為主體眾多、管理事項(xiàng)繁雜，缺乏統(tǒng)一的水庫(kù)管理機(jī)構(gòu)和完善的管理措施，多頭管理、職責(zé)交叉、事權(quán)不清等問題表現(xiàn)突出。如水利部門作為水行政主管部門，負(fù)責(zé)庫(kù)區(qū)水資源的統(tǒng)一管理，指導(dǎo)水資源保護(hù);生態(tài)環(huán)境部門全面負(fù)責(zé)庫(kù)區(qū)環(huán)境保護(hù)與管理;不僅二者權(quán)力交叉，往往導(dǎo)致“誰都該管”而“誰都管不了”的現(xiàn)象。各涉水部門往往只從局部利益出發(fā)考慮問題，難以對(duì)水庫(kù)實(shí)施真正的統(tǒng)一管理和合理利用。

2.2 運(yùn)行機(jī)制

（1）協(xié)調(diào)機(jī)制不健全。在水庫(kù)安全運(yùn)行管理方面，向家壩水庫(kù)采取跨江而治的分段管理方式，庫(kù)區(qū)內(nèi)旅游、采砂、種植、網(wǎng)箱養(yǎng)魚以及庫(kù)岸、洲灘、孤島的開發(fā)利用等活動(dòng)日趨頻繁，監(jiān)督管理情況復(fù)雜，協(xié)調(diào)難度較大。在水庫(kù)聯(lián)合調(diào)度方面，長(zhǎng)江流域初步建立了由水利、能源、交通等部門及水庫(kù)管理單位在內(nèi)的跨部門調(diào)度協(xié)調(diào)機(jī)制，協(xié)調(diào)和指導(dǎo)包括向家壩水庫(kù)在內(nèi)的長(zhǎng)江流域水庫(kù)統(tǒng)一調(diào)度過程中的重大問題。但總體來看，現(xiàn)階段調(diào)度管理協(xié)調(diào)機(jī)制尚不健全，需要將更多涉水單位和部門納入到協(xié)調(diào)機(jī)制中，增加相關(guān)事權(quán)，兼顧各方需求，加強(qiáng)協(xié)調(diào)效果。此外，向家壩庫(kù)區(qū)已建立了地災(zāi)管理、航運(yùn)等協(xié)調(diào)機(jī)制，雖然這些協(xié)調(diào)機(jī)制運(yùn)行良好，但缺乏立法以及制度化保障，并未上升到制度層面，在處理一些應(yīng)急事件時(shí)效率不高[1-3]。

（2）尚未建立完善的補(bǔ)償機(jī)制。近年來，三峽集團(tuán)公司先后編制了《中國(guó)長(zhǎng)江三峽集團(tuán)公司環(huán)境保護(hù)管理制度》《長(zhǎng)江上游珍稀特有魚類保護(hù)區(qū)補(bǔ)償項(xiàng)目實(shí)施規(guī)劃》等與效益補(bǔ)償相關(guān)的規(guī)章制度。隨著向家壩水庫(kù)的投運(yùn)，發(fā)電與航運(yùn)、發(fā)電與養(yǎng)殖矛盾凸顯。作為工程業(yè)主單位，三峽集團(tuán)公司的收入主要來自發(fā)電收入，但發(fā)電量與水量有直接關(guān)系，水量的調(diào)度又會(huì)直接影響到航運(yùn)安全、灌溉效益的發(fā)揮以及養(yǎng)殖魚類的生存;為保證航運(yùn)安全及養(yǎng)殖魚類的生存，又會(huì)極大限制電站調(diào)峰能力，從而影響電站收入。如何協(xié)調(diào)各方利益，解決這些矛盾，尚缺乏完善的補(bǔ)償機(jī)制及措施。

（3）需明確突發(fā)事件協(xié)調(diào)處置機(jī)制。向家壩水庫(kù)建立了較為全面、完善的應(yīng)急預(yù)案體系，制定了包括工程總體公共事件、大規(guī)模群體事件、地震地質(zhì)災(zāi)害、防洪度汛在內(nèi)的工程突發(fā)公共事件總體預(yù)案和工程突發(fā)公共事件專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案，但庫(kù)區(qū)還未建立完善的突發(fā)事件預(yù)警和應(yīng)急機(jī)制，需明確各類突發(fā)事件的管理主體與協(xié)調(diào)處置機(jī)制。

（4）未建立常態(tài)化的聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制。違章建筑、違法采砂、非法養(yǎng)殖等涉水違法行為是防洪安全、河道安全以及水資源綜合利用的最大威脅。由于其管理涉及多個(gè)部門，管理職責(zé)交叉，且一些部門重許可、輕監(jiān)管，致使各種涉水違法行為一直屢禁不絕。同時(shí)，各部門都有各自的執(zhí)法隊(duì)伍，在涉水管理的交叉事項(xiàng)上，缺乏有效的協(xié)調(diào)組織，行政執(zhí)法力度不強(qiáng)，容易留下執(zhí)法空當(dāng)。雖然各部委間已開展聯(lián)合執(zhí)法行動(dòng)，但多為集中性執(zhí)法，未形成常態(tài)化，違法者往往采取游擊戰(zhàn)術(shù)，管理整治效果并不明顯。

（5）水庫(kù)群信息共享平臺(tái)還有待完善。2005年，川滇兩省環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)委員會(huì)制定了云南四川交界水域環(huán)境監(jiān)測(cè)信息交流與通報(bào)的工作制度。2018年，長(zhǎng)江防汛抗旱總指揮部組織開展了長(zhǎng)江上游水庫(kù)群信息共享平臺(tái)建設(shè)，納入聯(lián)合調(diào)度方案的40座水庫(kù)實(shí)現(xiàn)了信息共享，在水庫(kù)調(diào)度中發(fā)揮了重要作用。流域梯級(jí)水庫(kù)的基本參數(shù)信息、運(yùn)行信息實(shí)現(xiàn)共享較為容易，但水庫(kù)預(yù)報(bào)調(diào)度信息、水情遙測(cè)站網(wǎng)信息難以全面實(shí)現(xiàn)共享，現(xiàn)狀條件下的信息共享仍不能滿足水庫(kù)群聯(lián)合優(yōu)化調(diào)度的要求。水庫(kù)群信息共享平臺(tái)還有待完善，共享管理辦法的實(shí)施有待加強(qiáng)，共享信息的時(shí)效性有待提高。

（6）公眾參與渠道較少、參與方式單一。目前，業(yè)主單位、流域管理機(jī)構(gòu)、川滇兩省各級(jí)政府及多個(gè)涉水主管部門都已建立了各自的網(wǎng)站，向社會(huì)公眾發(fā)布相關(guān)信息并設(shè)置了反饋信箱，但尚未建立完善的公眾參與機(jī)制，主要表現(xiàn)為：①在公眾參與水庫(kù)管理、監(jiān)督活動(dòng)等方面缺少程序規(guī)則，公眾參與的保障制度不完善;②信息不對(duì)稱，公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)得不到體現(xiàn);③公眾參與渠道較少，參與方式單一[4]。

3 水庫(kù)運(yùn)行管理體制機(jī)制建議

3.1 構(gòu)建原則

按照國(guó)家行政管理體制改革的總體部署，依據(jù)建立“決策科學(xué)、分工合理、執(zhí)行順暢、運(yùn)轉(zhuǎn)高效、監(jiān)督有力”的行政管理體制的基本要求，以充分發(fā)揮向家壩水庫(kù)發(fā)電、航運(yùn)、防洪、灌溉等綜合效益，建設(shè)安全、生態(tài)、和諧的向家壩水庫(kù)為目標(biāo)，根據(jù)分工明確、事權(quán)清晰、依法公正、公平協(xié)商、統(tǒng)籌兼顧、協(xié)調(diào)發(fā)展等原則構(gòu)建水庫(kù)運(yùn)行管理體制、機(jī)制。

3.2 管理體制建議

構(gòu)建向家壩水庫(kù)的管理體制需要從水庫(kù)實(shí)際情況出發(fā)，以問題為導(dǎo)向，通過對(duì)國(guó)內(nèi)外常見的兩種水庫(kù)管理模式進(jìn)行比較分析（見表1），現(xiàn)階段尚不具備改變管理體制的條件，“機(jī)構(gòu)管理”模式可操作性不強(qiáng)，而“部門管理”模式需要重新設(shè)立水庫(kù)管理機(jī)構(gòu)。因此，建議向家壩水庫(kù)構(gòu)建“綜合管理”模式的管理體制，其特點(diǎn)如下：

（1）分類統(tǒng)一管理，強(qiáng)化分級(jí)負(fù)責(zé)。對(duì)于在體制層面已確定、規(guī)范的事項(xiàng)，例如樞紐管理、防汛抗旱、水資源調(diào)度、河道實(shí)行統(tǒng)一管理，分級(jí)負(fù)責(zé)落實(shí)[5]。

（2）跨類統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，優(yōu)化協(xié)商協(xié)作。對(duì)于向家壩水庫(kù)這種跨部門或跨省級(jí)行政區(qū)域的管理，在不涉及到常設(shè)機(jī)構(gòu)的前提下，需要建立跨行政區(qū)域的具有決策性的協(xié)商決策機(jī)制，統(tǒng)籌管理的事權(quán)包括庫(kù)區(qū)水質(zhì)保護(hù)、岸線利用以及水域利用等。

（3）屬地管理為主體，細(xì)化事權(quán)劃分。向家壩水庫(kù)管理主體和事項(xiàng)眾多，需以屬地管理為主，明確各方的管理職責(zé)，協(xié)作管理的事權(quán)主要包括各類規(guī)劃實(shí)施的監(jiān)督管理與聯(lián)合執(zhí)法。

這種“綜合管理”模式，體現(xiàn)了“條塊結(jié)合”的特點(diǎn)，不設(shè)立機(jī)構(gòu)，其核心在于建立聯(lián)席會(huì)議制度，通過協(xié)調(diào)多方關(guān)系，能較好地調(diào)動(dòng)相關(guān)行業(yè)主管部門和地方政府參與水庫(kù)管理的積極性，綜合管理能力較強(qiáng)，能夠較好地解決水庫(kù)開發(fā)、保護(hù)和管理中的矛盾和沖突，保證涉庫(kù)各方利益，有效彌補(bǔ)行政監(jiān)督的不足，避免部門濫用職權(quán)、追求部門利益和部門保護(hù)主義。

3.3 運(yùn)行機(jī)制建議

3.3.1 協(xié)同管理機(jī)制

國(guó)內(nèi)外成功的水庫(kù)管理經(jīng)驗(yàn)表明，無論其管理模式和機(jī)構(gòu)設(shè)置有何不同，不同利益主體之間都需要一個(gè)有效協(xié)調(diào)的平臺(tái)。因此，在向家壩水庫(kù)的管理中建立具有一定決策權(quán)的聯(lián)席會(huì)議制度，解決跨部門、跨區(qū)域、跨行業(yè)的公共事務(wù)和公共問題[6]。聯(lián)席會(huì)議制度成員由國(guó)務(wù)院相關(guān)行業(yè)主管部門或其派出機(jī)構(gòu)，四川、云南兩省人民政府及其相關(guān)行政主管部門，三峽集團(tuán)公司等組成，水資源開發(fā)、利用、管理方面的專家和其他利益相關(guān)者可作為臨時(shí)參會(huì)人員。聯(lián)席會(huì)議組織結(jié)構(gòu)見圖1。

3.3.2 利益補(bǔ)償機(jī)制

針對(duì)庫(kù)區(qū)發(fā)電與養(yǎng)殖的矛盾、翻壩轉(zhuǎn)運(yùn)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和生態(tài)補(bǔ)償?shù)葐栴}，建議在庫(kù)區(qū)建立補(bǔ)償制度和談判仲裁制度。水庫(kù)管理各方、涉庫(kù)各單位及個(gè)人可提出補(bǔ)償要求，協(xié)商、界定補(bǔ)償主體和對(duì)象、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式和補(bǔ)償額度，執(zhí)行補(bǔ)償協(xié)議等?？煽紤]從受益方的收人中提取一部分資金，用于補(bǔ)償經(jīng)濟(jì)利益受損方。其優(yōu)點(diǎn)是既遵守“誰受益、誰補(bǔ)償”的原則，又不給國(guó)家財(cái)政支出增添負(fù)擔(dān)。通過例會(huì)或重大事項(xiàng)專題會(huì)議，受益方和受損方協(xié)商并議價(jià)，最終達(dá)成共識(shí)并制定利益補(bǔ)償方案。當(dāng)利益補(bǔ)償無法協(xié)商時(shí)，可由聯(lián)席會(huì)議各成員單位通過聯(lián)席會(huì)議進(jìn)行仲裁，協(xié)商解決。

3.3.3 突發(fā)事件預(yù)警和應(yīng)急機(jī)制

針對(duì)水庫(kù)運(yùn)行期各類突發(fā)事件，水庫(kù)管理各方根據(jù)各自事權(quán)，對(duì)突發(fā)事件負(fù)責(zé)并采取相應(yīng)的應(yīng)急措施。具體如下：①建立預(yù)警預(yù)防制度。各監(jiān)測(cè)部門完善監(jiān)測(cè)體系，提升監(jiān)測(cè)能力，預(yù)先制定科學(xué)而周密的危機(jī)應(yīng)變計(jì)劃，建立一套規(guī)范、全面的突發(fā)事件管理預(yù)警體系，制定應(yīng)急預(yù)案。②建立應(yīng)急報(bào)告制度。制定突發(fā)事件應(yīng)急報(bào)告規(guī)范，確定報(bào)告單位和報(bào)告流程，建立重大、緊急事件信息報(bào)告系統(tǒng)。③建立培訓(xùn)教育和演練制度。通過編發(fā)培訓(xùn)材料、辦培訓(xùn)班、開展工作研討、桌面推演等方式，對(duì)與預(yù)案實(shí)施密切相關(guān)的成員單位及其管理人員和專業(yè)救援人員等進(jìn)行培訓(xùn)。對(duì)需要公眾廣泛參與的非涉密的應(yīng)急預(yù)案，充分利用互聯(lián)網(wǎng)、廣播、電視、報(bào)刊等多種媒體廣泛宣傳，并制作相關(guān)宣傳普及材料，向公眾免費(fèi)發(fā)放。

3.3.4 聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制

涉及庫(kù)區(qū)管理的部門需要建立完善的聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，實(shí)現(xiàn)涉水事項(xiàng)聯(lián)合執(zhí)法常態(tài)化。具體如下：①建立巡查制度，兩省相關(guān)行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)定期或不定期地對(duì)庫(kù)區(qū)涉水事項(xiàng)進(jìn)行聯(lián)合巡查。②建立通報(bào)制度，流域管理機(jī)構(gòu)和相關(guān)行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)定期通報(bào)行政執(zhí)法情況。③建立會(huì)商制度，重大糾紛可通過聯(lián)席會(huì)議解決，通過例會(huì)或?qū)ｎ}會(huì)議，可以建立良好的工作聯(lián)系渠道，減少處理糾紛時(shí)引發(fā)的矛盾，同時(shí)還可交流、總結(jié)水庫(kù)執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)。④建立聯(lián)合執(zhí)法制度，流域管理機(jī)構(gòu)和相關(guān)行政主管部門或兩省相關(guān)行政主管部門可以通過日常聯(lián)合執(zhí)法行動(dòng)和專項(xiàng)聯(lián)合執(zhí)法行動(dòng)排查、處理庫(kù)區(qū)違法違規(guī)活動(dòng)。

3.3.5 信息共享與發(fā)布機(jī)制

在自愿、平等、互惠的基礎(chǔ)上，水庫(kù)管理各方根據(jù)相關(guān)制度要求，利用各種技術(shù)、方法和途徑，收集整理、發(fā)布、共享并利用水庫(kù)及水庫(kù)管理信息，反饋共享效果，通過各自的網(wǎng)站發(fā)布信息，并設(shè)置接口供其他水庫(kù)管理方共享信息，最大限度地滿足水庫(kù)管理各方和社會(huì)公眾信息資源的需求。條件允許時(shí)，可建立統(tǒng)一的水庫(kù)管理信息共享與發(fā)布平臺(tái)，逐步完善信息采集責(zé)任公開制度、信息資源共享查詢制度、信息資源共享協(xié)商制度和信息安全保密協(xié)議制度[7]。

3.3.6 公眾參與機(jī)制

為保障公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，鼓勵(lì)公眾參與和了解水庫(kù)管理的重要決策和水庫(kù)相關(guān)信息，建議完善公眾監(jiān)督舉報(bào)制度、重大決策公眾參與制度。具體如下：①高度重視輿論監(jiān)督，支持新聞媒體對(duì)違法違規(guī)的水庫(kù)開發(fā)利用行為進(jìn)行曝光。監(jiān)督舉報(bào)內(nèi)容及相關(guān)意見建議應(yīng)在一定時(shí)間內(nèi)予以回復(fù)或解決。②在做出水庫(kù)管理事務(wù)中與公眾利益密切相關(guān)事項(xiàng)的決策前，由兩省政府或相關(guān)行政主管部門組織社會(huì)有關(guān)方面對(duì)該事項(xiàng)的必要性、合法性和可行性進(jìn)行論證，充分聽取公民、法人和其他組織的意見，保障在庫(kù)區(qū)實(shí)施科學(xué)、民主、透明的水庫(kù)管理活動(dòng)。

4 結(jié)語

向家壩水庫(kù)庫(kù)區(qū)跨川滇兩省，涉及面廣，利益關(guān)系復(fù)雜。需要充分認(rèn)識(shí)到跨界水庫(kù)管理體制機(jī)制改革的重要性和緊迫性。針對(duì)向家壩水庫(kù)管理實(shí)際，構(gòu)建統(tǒng)籌協(xié)商、分級(jí)負(fù)責(zé)、協(xié)同管理、屬地為主的“綜合管理”管理體制，完善協(xié)同管理、利益補(bǔ)償、突發(fā)事件預(yù)警和應(yīng)急、聯(lián)合執(zhí)法等機(jī)制，以充分發(fā)揮工程的綜合效益，確保向家壩水庫(kù)的可持續(xù)利用和生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，同時(shí)使金沙江下游梯級(jí)水庫(kù)的管理向科學(xué)化和規(guī)范化軌道推進(jìn)。

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