“政社分開”大背景下社會組織創(chuàng)新發(fā)展的思考與建議

毛可佳 陳潔 張繼承 李曉燕

摘要：黨的十九大以來，隨著我國社會組織的不斷發(fā)展和政府職能轉(zhuǎn)變的逐步推進，社會組織面臨著前所未有的機遇與挑戰(zhàn)。文章以海洋社會組織為例，研究在“政社分開”過程中遇到的問題。研究表明，“政社分開”后，社會組織遇到的困難一是失去物質(zhì)資源，難以正常開展活動;二是失去“主心骨”，難以建立公信力;三是失去主要業(yè)務(wù)來源，發(fā)展內(nèi)生動力不足。為新形勢下社會組織如何更好地健康發(fā)展，提出了建立健全社會組織法律法規(guī)、加強對社會組織的扶持力度、拓展社會組織經(jīng)費來源結(jié)構(gòu)等對策建議。

關(guān)鍵詞：社會組織;海洋公共管理;海洋社會組織;政社分開;創(chuàng)新發(fā)展;建議

中圖分類號：P7?文獻標(biāo)志碼：A?文章編號：1005-9857（2019）07-0008-05

Abstract：Since the 19th National Congress of the Communist Party of China，social organizations are facing great opportunities and challenges，under the circumstances of government functions adjustment and social organization development.In this paper，oceanic social organizations were taken as examples to study the problems during the process of social organization and government separation.Study has showed after separation there will be three main problems for social organizations.The first is losing of material support，which will affect the running of social organizations.The second is losing of government authority，which will reduce their credibility.The last is losing of source of business，which will affect the development of social organizations.Meanwhile，the methods of social organization developing under new situations were proposed，including improving relevant laws and regulations，reinforcing support and increasing sources of funds.

Key words：Social organization，Oceanic public management，Oceanic social organization，Separation of social organization and government，Innovative development，Proposal

社會組織，也被稱為民間組織或非營利組織，國外一般稱為非政府組織。國外的非政府組織發(fā)展悠久，已經(jīng)形成了一個能夠獨立生存發(fā)展的“社會領(lǐng)域”。在我國，社會組織一般稱為民間組織，主要指在民政部門注冊的民辦非企業(yè)、社會團體和基金會。改革開放以后，我國社會組織的數(shù)量增長突飛猛進，各類社會組織如雨后春筍般涌現(xiàn)。據(jù)統(tǒng)計，截至2019年3月，在各級民政部門登記注冊的社會組織就超過82萬家。

1?海洋社會組織

1.1?定義和分類

海洋社會組織屬于社會組織，除了具有非營利性、非政府性和社會性等社會組織公共屬性外，還因為其涉海性的特點使其具有鮮明的自身屬性，如：地域性、復(fù)雜性、開放性等[7]。依據(jù)不同的標(biāo)準，可以將海洋社會組織劃分成不同的類型。學(xué)界公認的標(biāo)準有組織形成動力、主要領(lǐng)導(dǎo)身份和產(chǎn)生，以及經(jīng)費來源等指標(biāo)。依據(jù)以上指標(biāo)，海洋社會組織可劃分為自上而下型、自下而上型海洋社會組織，官辦型、民辦型海洋社會組織，互益型和公益型海洋社會組織。

1.2?地位和作用

進入21世紀以來，“海洋熱”不斷升溫，發(fā)展海洋事業(yè)已成為驅(qū)動人類社會發(fā)展的“藍色引擎”。國家高度重視海洋事業(yè)的建設(shè)，將其納入國家“五位一體”的發(fā)展總體布局，并相繼做出了“建設(shè)海洋強國”的發(fā)展戰(zhàn)略和拓展藍色經(jīng)濟空間等重大部署。海洋社會組織作為社會組織的一個分支，是海洋公共管理中一支重要力量[5]。目前，全國性的海洋社會組織不過10余家，冠以“海洋”的地方社會組織也僅有不到300家，數(shù)量雖然不多，但在促進海洋經(jīng)濟社會發(fā)展、維護國家海洋權(quán)益等方面發(fā)揮著積極而重要的作用，特別是在國際海洋事務(wù)管理的功能和地位越來越不可或缺。例如：中國大洋礦產(chǎn)資源研究開發(fā)協(xié)會協(xié)調(diào)我國國際海底資源的勘探、采冶與研究活動，代表我國履行的國際義務(wù)。此外，在規(guī)范行業(yè)發(fā)展和行業(yè)自律、推動海洋科技創(chuàng)新、海洋生態(tài)保護和海洋服務(wù)等方面海洋社會組織也做出了積極的貢獻。例如：中國海洋工程咨詢協(xié)會制定海洋咨詢行業(yè)自律公約規(guī)范會員行為，開展團體標(biāo)準化建設(shè)推動治理能力的提升。

1.3?海洋社會組織改革面臨的形勢

伴隨我國各類社會組織的快速發(fā)展，黨和國家對現(xiàn)代社會組織提出了更高的要求，如何轉(zhuǎn)變政府職能、深化政府與社會組織合作等正逐漸成為社會發(fā)展的新課題和新領(lǐng)域[1]。

長期以來，我國社會組織在一定程度上都處于“強政府、弱社會”的格局中，無法真正實現(xiàn)其通過社會服務(wù)參與社會治理的功能。很多社會組織與政府都存在著或強或弱的“伴生”關(guān)系，不少社會組織是從政府體制改革中剝離出來的一部分，雖然與政府保持了一定的差異性，但并不是平等的合作互補關(guān)系，而是類似于上下級的關(guān)系，與社會上同類型的社會團體不存在任何競爭關(guān)系。海洋社會組織作為海洋公共管理的主角之一，因其很多管理領(lǐng)域涵蓋我國海洋生態(tài)、海洋資源、海洋環(huán)境和海洋權(quán)益等特殊管理客體，因此在一定程度上與政府存在著依存關(guān)系，在人、財、物及職能上與政府主管部門界限模糊，開展的服務(wù)也多為依據(jù)政府的要求和需求提供技術(shù)支撐工作[9]。

黨的十八大以來，伴隨著中國社會體制改革進程的不斷加快，讓社會組織回歸其原本的性質(zhì)和功能，更好地服務(wù)社會、服務(wù)經(jīng)濟成為社會共識，“政社分開”成為社會組織健康有序發(fā)展的有利條件和必然要求?！罢绶珠_”是指政府從社會組織中退出，放開對社會組織在人事權(quán)、財政權(quán)等方面的控制，給予社會組織發(fā)展的主動權(quán)?！罢绶珠_”工作一旦開展，帶有準官方色彩的社會組織需要在人、財、物及職能上脫鉤。從實踐結(jié)果看，一些社會組織在逐漸脫離政府的管轄和資助后，不僅面臨維持日?；顒娱_支的經(jīng)費困難，更無法調(diào)動起會員和分支機構(gòu)的積極性，拓展社會團體業(yè)務(wù)范圍，困難重重[2]。很多海洋社會組織因其特殊性還未完全與政府脫鉤，但社會組織的發(fā)展趨勢不斷變革和發(fā)展，海洋社會組織要吸取經(jīng)驗，拓展服務(wù)領(lǐng)域，積極回歸民間屬性，隨時為成為“政社分開、權(quán)責(zé)分明、依法自治”的海洋社會組織做準備[5]。

2?“政社分開”后，社會組織遇到的困難

2.1?失去物質(zhì)資源，難以正常開展活動

長期以來，準官方背景的社會組織與政府關(guān)系十分密切，合作持久穩(wěn)定，政府從資金來源、項目來源、注冊年檢甚至其辦事場所、工作人員都給予全力支持。社會組織辦事場所多數(shù)存在產(chǎn)權(quán)不清的情況，資金來源單一、穩(wěn)定，例如海洋社會組織的主要資金來源都是依靠政府資金或申請政府項目，而會費收繳金額和收繳率都很低，提供的社會服務(wù)也相對有限。而“政社分開”后，政府給予的專項資金支持也相應(yīng)減少和中斷，原本掛靠在政府部門的辦事機構(gòu)也從政府中抽離，辦事人員考慮自身利益基本不愿留駐，而新招聘的辦事人員對社會組織工作缺乏經(jīng)驗，這些原因都將導(dǎo)致不能很好地延續(xù)之前開展的工作。

2.2?失去“主心骨”，難以建立公信力

很多社會組織設(shè)立之初都是基于政府工作需要，或適應(yīng)政府職能轉(zhuǎn)變的需要，不需要依靠提高競爭力和服務(wù)水平來獲得社會認可，這勢必造成其缺乏獨立運作能力和自律能力。例如，有些海洋社會組織一項重要的職能就是要對海洋行業(yè)進行管理和服務(wù)，但對海洋行業(yè)的管理基本上都是基于貫徹政府的決策內(nèi)容[4]。“政社分開”后，社會組織在職能上與行業(yè)主管部門脫鉤，很多原來強力依附社會組織公權(quán)力的職能也隨之瓦解，在失去公權(quán)力之初，社會組織將面臨制度缺乏、業(yè)務(wù)減少等問題，導(dǎo)致其在行業(yè)領(lǐng)域的公信力下降。

2.3?失去主要業(yè)務(wù)來源，發(fā)展內(nèi)生動力不足

我國的社會組織發(fā)展歷程較短，長期缺乏有利的土壤和環(huán)境，導(dǎo)致社會組織在專業(yè)能力方面先天不足，而且一直依靠政府資源來維持其功能，其與政府的合作不是通過平等的招投標(biāo)和市場化的運作實現(xiàn)，而是以委派、授權(quán)、委托等形式獲得[4]。例如，有些海洋社會組織的組織體系完善、專業(yè)設(shè)備齊全、服務(wù)能力強大、資金實力雄厚都是因為行政化程度很高?！罢绶珠_”后，政府授權(quán)委托的項目將逐步收回，很多政府部門因為社會組織與自己脫鉤，不愿意把公共權(quán)力讓渡給社會組織，也沒有輔助和培育社會組織走入正軌。失去政府扶持的社會組織如不能及時轉(zhuǎn)變角色，仍然以“舊活動、舊意識”面對“新形勢、新角色”，將導(dǎo)致失去核心競爭力和社會組織存在的價值，更無法發(fā)揮自律、代表、協(xié)調(diào)、服務(wù)等中介機構(gòu)的作用。

3?“政社分開”后政府和社會組織合作發(fā)展的幾點建議

保持社會穩(wěn)定、減少社會沖突、促進社會團結(jié)、構(gòu)建和諧社會必然要求政府與社會組織相互合作。有政府背景的社會組織剛剛從社會轉(zhuǎn)型中轉(zhuǎn)軌，由于缺少專業(yè)技能和市場經(jīng)驗，不能快速適應(yīng)當(dāng)前社會發(fā)展，因此應(yīng)采取扶持與剝離并重的合作模式，使其逐步脫離對政府部門的嚴重依賴。在這個過程中，政府應(yīng)該在政策導(dǎo)向、資金支撐和項目扶持上有所傾斜，給予其發(fā)展壯大的機會，最終實現(xiàn)完全的獨立[9]。具體建議如下。

3.1?建立健全社會組織法律法規(guī)

國家和政府要完全放棄把社會組織當(dāng)做行政機關(guān)或事業(yè)單位進行管理的做法。但政府有責(zé)任培育、監(jiān)管和規(guī)范社會組織，有義務(wù)為社團創(chuàng)建良好的政策環(huán)境，鼓勵和推動社會組織參與社會治理，建立社會組織保障制度，積極推進制度改革，改善社會組織管理建設(shè)無章可循、無法可依的現(xiàn)狀[3]。

（1）簡化社會組織成立的必備條件和注冊登記制度，減少社會組織受政府繁瑣登記程序的制約。使政府對社會組織的管理更為規(guī)范化、制度化和人性化。

（2）制定法律法規(guī)，明確社會組織應(yīng)有的性質(zhì)宗旨、職能定位、社會地位、經(jīng)費來源等內(nèi)容。保障社團獨立法人地位、獨立的物質(zhì)基礎(chǔ)、獨立的資金收入和獨立開展業(yè)務(wù)工作。確定社會組織的“合法性能力”，使其擺脫政府部門的控制，產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)分明，實現(xiàn)獨立發(fā)展。

（3）明確社會組織的監(jiān)管部門，并明確監(jiān)管部門在管理社會組織中的權(quán)利和義務(wù)。建立監(jiān)管機制，完善社會監(jiān)督評估制度、財務(wù)審計公開制度、年檢制度、問責(zé)制度和法律懲戒制度以規(guī)范社團行為，促進社會組織自律的形成。

（4）建立健全社會組織自身規(guī)章制度，政府應(yīng)指導(dǎo)社會組織本著遵守國家法律法規(guī)、規(guī)章制度，遵守職業(yè)道德，遵循社會組織的宗旨，依據(jù)自愿、公平、誠信等規(guī)則健康有序發(fā)展。通過完善民主程序，保證民主權(quán)益，使社會團體真正實現(xiàn)自我管理、自我約束和自我治理。限制領(lǐng)導(dǎo)干部在社會組織內(nèi)任職和兼職，保持社會組織獨立法人地位和非官方的特征，重建社團的權(quán)威性、專業(yè)性和公信力。

3.2?加強對社會組織的扶持力度

要促進社會組織改革和發(fā)展，政府應(yīng)當(dāng)加大扶持力度，積極與社會組織開展合作，建立良好的競爭機制，完善相關(guān)配套設(shè)施和制度，簡政放權(quán)，為社會組織構(gòu)建一個寬松的環(huán)境[8]。

（1）積極轉(zhuǎn)變政府職能，開拓與社會組織合作的空間。以海洋社會組織為例，幫助海洋社會組織有效發(fā)揮決策影響力功能，將更多的社會職能轉(zhuǎn)交給海洋社會組織。例如，科學(xué)論證、政策調(diào)研等，使其更廣泛地進入海洋服務(wù)領(lǐng)域展開活動，真正實現(xiàn)政府公共服務(wù)多元化、個性化和分權(quán)化，提高海洋治理能力和水平，讓更多的企業(yè)和民眾享受來自海洋社會組織提供的服務(wù)[5]。

（2）構(gòu)建良好的競爭機制，嚴禁不正當(dāng)競爭。政府應(yīng)加大力度查處不公正的行為，鼓勵通過競爭性政府采購，擇優(yōu)合作，向社會組織購買服務(wù)。公平公正的競爭環(huán)境不僅可以使政府的資金得到高效的利用，也可以促使社會組織不斷提高自身管理水平，推動社會組織整體素質(zhì)的提升。

（3）建立全方位的社會組織激勵機制。增加稅收優(yōu)惠政策?！罢绶珠_”之后，社會組織主要資金來源逐步變?yōu)樽陨砘顒邮杖牒途杩罹栀?，因此相?yīng)地調(diào)整稅收優(yōu)惠政策，將有利于促使社會組織更早地走出資金困境，保障自身能力與素質(zhì)的提高。加大人才激勵政策。鼓勵人才到社會組織工作，建立相關(guān)社會保障體系，增加人才黏性，讓工作人員對社會組織產(chǎn)生歸屬感。

（4）建立健全人才培養(yǎng)體制，重視人才隊伍建設(shè)。

逐步建立高質(zhì)量的人才隊伍，引進國內(nèi)外先進社會組織管理經(jīng)驗，開展對社會組織工作人員的就業(yè)培訓(xùn)和技能培養(yǎng)，不斷提高從業(yè)人員的整體素質(zhì)和水平。

3.3?拓展社會組織經(jīng)費來源結(jié)構(gòu)

經(jīng)費是社會組織開展活動的基本保障，缺乏經(jīng)費將嚴重制約社會組織的活動能力和水平。要保持社會組織的獨立性和組織性，社會團體應(yīng)不斷發(fā)掘、拓展各類合法籌資渠道，以維持社會組織日常工作的開展。

（1）提高社會組織的公信力。社會組織應(yīng)加強信息公開力度，使其會員和社會大眾了解社會組織的工作內(nèi)容和取得的成績，使社會組織的資金使用和收支透明化，增強公眾對社團的信心，進而提高社團自我發(fā)展能力、吸金和資金運作管理的能力。

（2）延伸社會組織資金支持領(lǐng)域。面對“政社分開”之初，社團組織普遍存在自負盈虧的能力尚弱，資金來源不足的情況，政府可以給予一定的資金支持，或通過政府購買等方式支持其參與政府公共事務(wù)管理，也可以提供相應(yīng)補助津貼等方式對社會組織予以支持，提高其籌集資金的能力，幫助其發(fā)展壯大[6]。

（3）規(guī)范社會組織籌資規(guī)則，完善社會捐贈制度。社會組織可以根據(jù)其章程的規(guī)定接受來自社會和企業(yè)的捐贈和資助，但所得資金必須要用于實現(xiàn)社會組織的宗旨。社會組織要建立信息披露渠道，加強社會捐贈法律法規(guī)的建設(shè)，保護捐贈方的權(quán)益，督促社會組織健康發(fā)展[8]。

（4）開拓經(jīng)營服務(wù)范圍，加強自身造血能力。以海洋社會組織為例，海洋社會組織可以根據(jù)其宗旨開展相關(guān)的商業(yè)經(jīng)營活動，彌補市場調(diào)節(jié)不足和社會機制失靈等問題，面向社會提供海洋經(jīng)濟服務(wù)，滿足大眾對海洋的需求，使其可以通過一些經(jīng)營性活動來擴大資金來源，不斷提高自創(chuàng)性收入，使其真正具有民間性和自主性特征。

4?結(jié)束語

黨的十八大報告提出，“加快形成政社分開、權(quán)責(zé)分明、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制”。強調(diào)“深入推進政社分開”讓社會組織無行政級別、無行政事業(yè)編制、無行政業(yè)務(wù)主管部門，這是一個艱巨的改革過程。當(dāng)前，國家、社會與市場的關(guān)系面臨著深刻的調(diào)整和變化，影響著各類型社會組織的分化和定位。在這樣的背景下，海洋社會組織不僅有著良好的發(fā)展機遇，也面臨很大的轉(zhuǎn)型挑戰(zhàn)。

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