近十年中國(guó)嬰幼兒配方奶粉監(jiān)管的發(fā)展及現(xiàn)狀研究

董姣姣 姚曉倩 王婧 彭斌

摘要：嬰幼兒配方奶粉是嬰幼兒的主要營(yíng)養(yǎng)來(lái)源之一，其直接決定嬰幼兒早期生長(zhǎng)發(fā)育與生命質(zhì)量，甚至?xí)?duì)社會(huì)穩(wěn)定度與經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生影響。但近十年起較大的問(wèn)題奶粉事件引起社會(huì)與消費(fèi)者的高度關(guān)注與討論。中國(guó)政府在2008年三鹿奶粉污染事件之后加快了嬰幼兒配方奶粉的監(jiān)管步伐，十余年先后發(fā)布實(shí)施多部法律法規(guī)，確保配方奶粉的質(zhì)量與安全。該文著重介紹了三鹿奶粉事件之后中國(guó)政府采取的一系列規(guī)定措施及其取得的成果，并針對(duì)當(dāng)下中國(guó)嬰幼兒配方奶粉監(jiān)管存在的不足并提出相關(guān)建議，旨在構(gòu)造更完善的嬰幼兒配方奶粉監(jiān)管體系。

關(guān)鍵詞：嬰幼兒配方奶粉; 監(jiān)管; 法律法規(guī)

Abstract： As a special food， infant formula is one of the main sources of nutrition for infants and young children.It directly determines the early growth and quality of life of infants and young children， and even affects social stability and economic development. However， several major problems about infant formula in the past decade have caused high concern and discussion among the society and consumers. This study focused on the series of measures taken by the Chinese government after the Sanlu milk powder incident and the results achieved. On the other hand， We introduced the shortcomings of the current supervision of Chinese infant formula and put forward relevant suggestions in order to construct a more complete infant formula regulation system.

Keywords： Infant Formula; Supervision; Laws and Regulations

一 引言

“民以食為天”明確強(qiáng)調(diào)了食品對(duì)我們生命的基礎(chǔ)性與重要性。食品安全是維持身體健康與生命安全的保障，是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)穩(wěn)定的前提。若食品安全性受到威脅，一切發(fā)展都將成為空談。奶粉作為特殊的食品，一直以來(lái)都受到廣大人民群眾的關(guān)注與討論。它的特殊性不僅在于它屬于食品的一類，更在于其受眾的特殊性。大多嬰幼兒選擇奶粉作為食物來(lái)源的一部分，更有部分嬰幼兒將嬰幼兒奶粉作為其能量與營(yíng)養(yǎng)的唯一來(lái)源。一旦奶粉安全出現(xiàn)問(wèn)題，意味著嬰幼兒的生長(zhǎng)發(fā)育與健康成長(zhǎng)受到嚴(yán)重威脅，導(dǎo)致成年以后生命質(zhì)量的降低與壽命的縮短，同時(shí)也為社會(huì)的發(fā)展帶來(lái)了較大問(wèn)題。

但我國(guó)的嬰幼兒奶粉事件卻頻頻發(fā)生，從2008年的三鹿奶粉被檢出三氯氰胺導(dǎo)致數(shù)萬(wàn)嬰幼兒患上腎結(jié)石[1]、南山奶粉被檢出致癌物黃曲霉素M1[2]，再到蘇州“美素麗兒假洋奶粉”事件[3]，中國(guó)消費(fèi)者對(duì)國(guó)產(chǎn)嬰幼兒配方奶粉的信心一度跌到谷底。因此紛紛將目光轉(zhuǎn)向國(guó)際市場(chǎng)，通過(guò)各種渠道購(gòu)買(mǎi)進(jìn)口奶粉。但奶粉問(wèn)題是一個(gè)全球性的問(wèn)題，一味地購(gòu)買(mǎi)進(jìn)口“洋奶粉”并不能完全避免奶粉安全問(wèn)題的出現(xiàn)。

為了避免消費(fèi)者再次受到問(wèn)題奶粉的困擾，也為恢復(fù)國(guó)人對(duì)國(guó)產(chǎn)奶粉的信心，在三鹿奶粉事件發(fā)生之后這十余年間，我國(guó)政府陸續(xù)頒布了一系列嬰幼兒配方奶粉監(jiān)管制度、法律法規(guī)、檢查標(biāo)準(zhǔn)等，為嬰幼兒配方奶粉企業(yè)制定了嚴(yán)格的行業(yè)規(guī)范與要求。同時(shí)，企業(yè)內(nèi)部也嚴(yán)格按照國(guó)家要求生產(chǎn)，提高企業(yè)“自律”能力，保證產(chǎn)品的質(zhì)量。

嬰幼兒配方乳粉是在普通乳粉基礎(chǔ)上加入維生素、礦物質(zhì)等營(yíng)養(yǎng)元素制成[4]。它包括嬰兒配方乳粉、較大嬰兒配方乳粉、幼兒配方乳粉三類。我國(guó)嬰幼兒配方奶粉由國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局（China Food and Drug Administration， CFDA）統(tǒng)一監(jiān)管。

二 我國(guó)相關(guān)監(jiān)管法律法規(guī)的發(fā)展

2008年三鹿奶粉事件之后，2009年味全嬰幼兒奶粉檢出致病菌[5]、2012年南山奶粉檢出致癌物、美素麗兒假羊奶粉事件和伊利奶粉檢出超標(biāo)汞事件[6]相繼發(fā)生，我國(guó)政府也陸續(xù)頒布了一系列檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管制度和法律法規(guī)確保嬰幼兒配方奶粉的安全性（圖1）。

（一） 乳企需具備自檢能力，鼓勵(lì)地方、企業(yè)制定更嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)

《乳制品工業(yè)產(chǎn)業(yè)政策（2009版）》要求企業(yè)不僅需具備先進(jìn)的生產(chǎn)技術(shù)與生產(chǎn)設(shè)備，更需有完善的檢測(cè)手段與檢測(cè)設(shè)備，保證產(chǎn)品出廠前的質(zhì)量?！墩摺愤€鼓勵(lì)地方和企業(yè)以遵循國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)為前提，制定更符合自身情況的檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)。

（二） 政府歸權(quán)，食藥監(jiān)總攬嬰幼兒配方奶粉監(jiān)管，避免多部門(mén)分段式管理產(chǎn)生漏洞

2013年，國(guó)家原食品藥品監(jiān)督管理總局統(tǒng)攬食品安全監(jiān)管總權(quán)，食品安全的監(jiān)管結(jié)束了多部門(mén)分工負(fù)責(zé)時(shí)代[7]。食藥監(jiān)總局對(duì)食品藥品的生產(chǎn)、流通、消費(fèi)等各個(gè)環(huán)節(jié)實(shí)行全方位監(jiān)管，從全局統(tǒng)籌對(duì)乳制品的監(jiān)管。避免多部門(mén)監(jiān)管分段作業(yè)看似面面俱到實(shí)則存在責(zé)任不清、各自為政的現(xiàn)象[8]。

（三） 按照藥品要求監(jiān)管嬰幼兒配方奶粉，實(shí)現(xiàn)出廠產(chǎn)品批批檢驗(yàn)

2013年原食品藥品監(jiān)管總局等部委發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)嬰幼兒配方乳粉質(zhì)量安全工作的意見(jiàn)》?！兑庖?jiàn)》要求嬰幼兒配方奶粉按照藥品標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行管理，加強(qiáng)對(duì)產(chǎn)品原材料、生產(chǎn)設(shè)備、生產(chǎn)流程、人員身體及工作素質(zhì)、自檢技術(shù)等的要求。嬰幼兒配方乳粉生產(chǎn)企業(yè)須構(gòu)建可控奶源，從源頭杜絕安全問(wèn)題的出現(xiàn)。同時(shí)乳企需對(duì)原料、成品等實(shí)現(xiàn)批批檢驗(yàn)，避免不合格產(chǎn)品流入市場(chǎng)。

（四） 實(shí)行奶粉配方注冊(cè)制，從根源預(yù)防問(wèn)題奶粉出現(xiàn)

2015年10月，新版《中華人民共和國(guó)食品安全法》正式實(shí)施。其明確提出“嬰幼兒配方乳粉的產(chǎn)品配方應(yīng)當(dāng)經(jīng)國(guó)務(wù)院食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)注冊(cè)”。一個(gè)乳企最多可具備3個(gè)配方系列9種產(chǎn)品配方（每個(gè)配方系列包括嬰兒配方乳粉、較大嬰兒配方乳粉、幼兒配方乳粉）。自此中國(guó)成為首個(gè)實(shí)行嬰幼兒乳粉配方注冊(cè)制度的國(guó)家。隨后《嬰幼兒配方乳粉產(chǎn)品配方注冊(cè)管理辦法》公布了配方注冊(cè)相關(guān)事宜的詳細(xì)規(guī)定。

三 監(jiān)管取得的成效

（一） 國(guó)內(nèi)乳企配方注冊(cè)完成率較高

《嬰幼兒配方乳粉產(chǎn)品配方注冊(cè)管理辦法》規(guī)定2018 年 1 月 1 日起，取得注冊(cè)制證書(shū)與注冊(cè)號(hào)的奶粉才可在我國(guó)境內(nèi)生產(chǎn)銷售。截至2017年12月27日，國(guó)內(nèi)乳企配方注冊(cè)完成率已達(dá)85%[9]。

新京報(bào)2018年1月2日消息稱，截至發(fā)稿共通過(guò)注冊(cè)配方1040個(gè)，其中國(guó)內(nèi)配方813個(gè)，國(guó)外配方227個(gè)。奶粉注冊(cè)制全面實(shí)施后，配方過(guò)多、過(guò)濫這一局面已有改觀，產(chǎn)品標(biāo)簽也日趨規(guī)范[9]。

（二） 信息公開(kāi)化逐步提高，不合格批次配方奶粉詳細(xì)信息直接公布于食品藥品監(jiān)督管理總局官網(wǎng)

2013年以前有關(guān)不合格批次奶粉的信息并未得到明確公布。2013年有關(guān)不合格配方奶粉的通告則會(huì)直接公布于總局官網(wǎng)。但其也只顯示“其中兩款嬰幼兒配方谷粉部分指標(biāo)超標(biāo)”，而沒(méi)有直接公開(kāi)不合格的奶粉具體名稱以及超標(biāo)的具體指標(biāo)及超標(biāo)的嚴(yán)重程度。2015年總局官則會(huì)詳細(xì)報(bào)告不合格嬰幼兒配方奶粉的廠家、批次、指標(biāo)、超標(biāo)程度、處理辦法并附上相關(guān)參考標(biāo)準(zhǔn)及說(shuō)明。

（三） 2015年后嬰幼兒配方奶粉的抽檢合格率穩(wěn)步上升

從2016至2017年，有關(guān)嬰幼兒配方奶粉的抽檢頻率明顯增大，從2016年的每季度抽檢公布到2017年的月月抽檢和公布抽檢結(jié)果。并在此過(guò)程中淘汰部分規(guī)模較小技術(shù)落后的小型乳企[10]。

原國(guó)家食藥監(jiān)總局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2017年嬰幼兒配方乳粉合格率達(dá)到99.5%，比2016年增長(zhǎng)了0.8個(gè)百分點(diǎn)，且抽檢不合格的產(chǎn)品本身質(zhì)量多無(wú)問(wèn)題，主要為產(chǎn)品標(biāo)簽不規(guī)范導(dǎo)致的抽檢結(jié)果不合格[11-12]。2018年第四季度抽檢合格率已達(dá)99.8%[13]。近5年嬰幼兒配方奶粉抽檢合格率發(fā)展趨勢(shì)見(jiàn)圖2[14-15]。

對(duì)于不合格批次樣品國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局也會(huì)直接將乳業(yè)企業(yè)信息公布于官網(wǎng)，保證信息的透明化，避免消費(fèi)者不知情的情況下購(gòu)買(mǎi)不合格產(chǎn)品，也可督促企業(yè)盡快解決產(chǎn)品檢查出來(lái)的問(wèn)題，加強(qiáng)產(chǎn)品的質(zhì)量與自檢力度。

四 我國(guó)嬰幼兒配方奶粉監(jiān)管現(xiàn)狀存在的問(wèn)題及其建議

（一） 我國(guó)監(jiān)管制度的存在的問(wèn)題

雖然自2008年三鹿奶粉事件之后，我國(guó)政府及其相關(guān)部門(mén)陸續(xù)發(fā)布了一系列關(guān)于嬰幼兒配方奶粉的法律法規(guī)，但其仍存在不足。

1.法律法規(guī)更新較慢

各個(gè)規(guī)定之間很并非緊密相扣，很難做到監(jiān)管嬰幼兒配方奶粉的各個(gè)流程全方位無(wú)死角監(jiān)督，做不到監(jiān)管的“面面俱到”。并且內(nèi)容的更新較慢，與市場(chǎng)變化大、發(fā)展快的實(shí)際情況難免產(chǎn)生脫節(jié)[16]，難以緊跟隨科學(xué)技術(shù)的快速發(fā)展與更新。

2.法律法規(guī)宣傳力度不夠，消費(fèi)者維權(quán)意識(shí)低

當(dāng)消費(fèi)者合法的權(quán)益受到損害后，更多的消費(fèi)者選擇“自認(rèn)倒霉”，自己承擔(dān)不合格奶粉帶來(lái)的不良后果。很多時(shí)候不是他們不想維護(hù)自己的權(quán)益，而是不知已經(jīng)觸犯到合法權(quán)益，更不知以何種理由、依據(jù)哪部法律法規(guī)、通過(guò)何種渠道維護(hù)自己的合法權(quán)益[17]。更甚會(huì)造成整個(gè)社會(huì)輿論對(duì)嬰幼兒配方奶粉甚至食品安全的威懾力不足。

3.乳企違反法律法規(guī)后懲處力度不夠

我國(guó)關(guān)于違反嬰幼兒配方奶粉的懲處程度較低，大多都是企業(yè)以被罰款的形式承擔(dān)法律責(zé)任。導(dǎo)致企業(yè)違法成本較低，在高額利潤(rùn)與低成本懲罰之間，企業(yè)不免嘗試通過(guò)違反法律法規(guī)的不正當(dāng)行為獲取高額的利潤(rùn)。例如新《食品安全法》規(guī)定企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)摻假摻雜或者感官性狀異常的食品但不構(gòu)成犯罪且貨值金額不足一萬(wàn)時(shí)，僅處五萬(wàn)以上十萬(wàn)以下的罰款。但隨之而來(lái)的食品安全事件與其帶來(lái)消費(fèi)者和社會(huì)的利益損失與法律對(duì)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)懲處相比相差甚遠(yuǎn)。反觀國(guó)外乳企出現(xiàn)違法行為時(shí)企業(yè)高管也需承擔(dān)連帶的法律責(zé)任[18]。

4.信息公開(kāi)化有待進(jìn)一步提升

首先，部分奶粉事件的后續(xù)處理存在無(wú)更新或跟新較慢問(wèn)題。例如2018年12月的雀巢恩敏舒氨基酸嬰兒配方奶粉礦物質(zhì)過(guò)量事件，爆發(fā)之時(shí)雀巢乳企負(fù)責(zé)人稱只有德國(guó)此款奶粉才有此類現(xiàn)象。自此以后該事件無(wú)后續(xù)消息，中國(guó)政府官網(wǎng)并未發(fā)布聲明說(shuō)明中國(guó)市場(chǎng)是否存在此類問(wèn)題奶粉，消費(fèi)者是否可以放心購(gòu)買(mǎi)此氨基酸奶粉。其次，雖然可以在政府官網(wǎng)查到相關(guān)的奶粉不合格批次，但消費(fèi)者同時(shí)也需要了解非官網(wǎng)抽檢得到的相關(guān)數(shù)據(jù)與事件。另外奶粉相關(guān)數(shù)據(jù)與其他食品相關(guān)的信息混雜，不便于篩選。

（二） 建議

1.加大法律法規(guī)懲處力度，完善相關(guān)法律法規(guī)

加大觸犯法律法規(guī)懲處力度，增加違規(guī)違法成本。如企業(yè)多次違反法律法規(guī)或乳企出現(xiàn)嚴(yán)重奶粉事件甚至對(duì)消費(fèi)者和社會(huì)造成較大影響者直接納入乳企黑名單，將其生產(chǎn)的產(chǎn)品一律不得再進(jìn)行銷售并及時(shí)銷毀[19];落實(shí)安全責(zé)任追究制度，將法律責(zé)任落實(shí)到企業(yè)部門(mén)甚至個(gè)人，以提高法律實(shí)施的針對(duì)性和效率;及時(shí)填補(bǔ)法律法規(guī)盲區(qū)，根據(jù)實(shí)際情況及時(shí)修改相關(guān)的規(guī)定，保證法律法規(guī)的與時(shí)俱進(jìn)。

2.增強(qiáng)對(duì)企業(yè)工作人員的道德培訓(xùn)，同時(shí)提升消費(fèi)者的維權(quán)意識(shí)。

加強(qiáng)法律法規(guī)的實(shí)行力度從法律層面強(qiáng)制性約束了乳企及其相關(guān)工作人員的行為。同時(shí)政府也可組織乳企的不同管理層、相關(guān)員工開(kāi)展定時(shí)的職業(yè)與道德理論培訓(xùn)，了解奶粉生產(chǎn)的全過(guò)程，講述奶粉安全重要性等;針對(duì)部分消費(fèi)者維權(quán)不利的情況，政府可通過(guò)多種渠道加大嬰幼兒配方奶粉相關(guān)法律法規(guī)的具體內(nèi)容，同時(shí)也可教授消費(fèi)者如何通過(guò)法律的手段保護(hù)自己的權(quán)益不受到傷害。實(shí)現(xiàn)消費(fèi)者從“不了解”到“知法”再到“用法”的跳躍，提升消費(fèi)者的維權(quán)意識(shí)。

3.建立嬰幼兒配方奶粉信息查詢網(wǎng)站

由于嬰幼兒配方奶粉的特殊性與重要性，有必要建立專門(mén)供消費(fèi)者查詢的嬰幼兒配方奶粉信息查詢網(wǎng)站。該網(wǎng)站可及時(shí)更新近期的奶粉抽檢合格情況、各個(gè)品牌奶粉的具體配方功能、最新奶粉安全事件發(fā)展細(xì)節(jié)及其處理結(jié)果等。使消費(fèi)者對(duì)配方奶粉的安全情況一目了然，便于選擇與購(gòu)買(mǎi)，同時(shí)可提升消費(fèi)者對(duì)國(guó)內(nèi)嬰幼兒配方奶粉生產(chǎn)環(huán)境、法律法規(guī)的了解，提升對(duì)國(guó)產(chǎn)嬰幼兒配方奶粉的信任。

五? 小結(jié)

嬰幼兒配方奶粉安全問(wèn)題是一個(gè)全球性問(wèn)題，國(guó)際范圍都在面臨不同的奶粉質(zhì)量問(wèn)題。嬰幼兒配方奶粉的安全保障需要全方位多方面參與，僅僅依靠國(guó)家監(jiān)管部門(mén)的管理與監(jiān)督和相關(guān)法律法規(guī)的強(qiáng)制性約束遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。因此在監(jiān)管過(guò)程中，不僅要完善監(jiān)管制度，加大法律法規(guī)的落實(shí)力度，還需要企業(yè)自身加強(qiáng)自我檢查意識(shí)與能力，做到政府、奶粉生產(chǎn)企業(yè)及其相關(guān)工作人員、消費(fèi)者甚至廣大公民對(duì)法律法規(guī)的共同遵守、對(duì)道德底線的共同維護(hù)。

回首2008年三鹿奶粉污染事件，使得我國(guó)嬰幼兒配方甚至乳制品行業(yè)受到極大打擊，但中國(guó)奶粉監(jiān)管部門(mén)以該事件為教訓(xùn)，狠抓嬰幼兒配方奶粉的監(jiān)管。經(jīng)過(guò)十余年砥礪前行，國(guó)產(chǎn)嬰幼兒配方奶粉抽檢合格率逐年上升，消費(fèi)者也可從不同渠道了解國(guó)產(chǎn)配方奶粉的現(xiàn)狀，有助于改善中國(guó)國(guó)產(chǎn)奶粉持續(xù)低迷的狀態(tài)。加上我國(guó)2015年十八屆五中全會(huì)全面實(shí)行二胎政策的頒布，我國(guó)即將甚至已經(jīng)迎來(lái)嬰幼兒數(shù)量的大幅度增加。因此，配方奶粉在中國(guó)將擁有更強(qiáng)大的市場(chǎng)，這也是中國(guó)嬰幼兒配方奶粉行業(yè)展現(xiàn)十余年監(jiān)管成果的重要機(jī)會(huì)。

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