1927—1937年南京秦淮河水環(huán)境治理中的官民之爭

劉亮

摘要：民國南京秦淮河水環(huán)境治理中，官民之間治河理念與方式南轅北轍，各說各話，產(chǎn)生諸多分歧。民國南京市政府作為主政者，理應充分考慮民眾建議的合理性，增進共識，減少分歧，尋找符合全社會意愿和要求的最大公約數(shù)。但是無休止的延宕與爭論，延誤了治理進程與效率，折射出政府執(zhí)政能力的低下。

關鍵詞：民國；秦淮河；治理；官民之爭

社會治理是近代中國歷史上一個重要且繞不過的話題，總結其治理得失具有重要的學理意義與實踐價值。1927年國民政府定都南京后，致力于首都建設，希冀將孫中山口中“殘破荒涼”的南京建成堪與巴黎、倫敦、紐約媲美的首善之區(qū)，以獲得民眾支持、增進國際認同，最終增強政治合法性，鞏固政權。在此背景下，關乎民眾健康，關系觀瞻的秦淮河成為政府治理重點，然而治河過程一波三折，治理雄心令人感嘆，但遭遇的治理困境令人唏噓。既有研究多將治理成效低下的原因簡單歸結為經(jīng)濟因素，即財政緊張、經(jīng)費支絀，[1]這樣的認知有失偏頗，還不夠深入，尤其對因治河而引發(fā)官民對立甚至沖突缺乏詳盡探討。為此，本文在肯定以往研究的前提下，盡可能詳盡搜集有關歷史文獻，從官民之爭的維度，再論治河困境，期與既有研究合璧，為總結治理經(jīng)驗與教訓提供相對全面的史實基礎和更具說服力的闡釋。

一、治河是民生與政治的雙重需要

秦淮河水環(huán)境惡化既與自然因素有關，又與社會因素密切相關，是一個歷史的、不斷累積的問題，[2]直接或間接影響民眾生活及健康。其一，乾隆年間秦淮河逐漸淤塞，后大加疏浚，然而嘉慶年間日漸淤墊，幾成平陸，道光年間，該河水利功能幾乎喪失。[3]清末，秦淮河河床日益增高，洪水泛濫，農(nóng)商交困。[4]時人曾向兩江總督端方進言稱，秦淮河已經(jīng)淤塞，如果不采取措施將會衰落下去。[5]進入民國后，河道淤塞，一至夏令，山水暴漲，江湖遂涌，洪水泛濫，稍一不慎，繁區(qū)立成澤國。[6]與此同時，船舶不能通行，城南人煙稠密，煤炭柴米等一切笨重品供給均感極大困難。其二，水患頻發(fā)。清代前期，南京水患有所減輕，嘉道年間又達高峰。此后三十余年間，水患發(fā)生率變低，清末水患頻率上升。[7]民國之后，日趨嚴重，每逢大雨，南京城盡成澤國。1931年，“淫雨成災，沿秦淮河及各低洼處所，泰半成澤國，所有下關及各處棚民，多被湮沒”。[8]三元巷有居民在馬路上捕魚，市府水深及膝，中央醫(yī)院水深尺半，秦淮河水亦已暴漲數(shù)尺，幾與岸齊。倘無晴意，兩岸居屋盡在水中矣。[9]洪水泛濫，交通隔絕，米谷來源減少，價格日漲，小民難以資生，為防止首都食物短缺，政府制定了谷物出口禁令。[10]其三，水質(zhì)污染。嘉慶時期秦淮河中，“鯉居其半，得即賣諸畫舫中，名日秦淮鯉，汲淮水烹之殊佳”。[11]之后水質(zhì)惡化。道光二十八年、二十九年兩年大水，“城中如水洗，水不流通，其味皆霉，服之無不生病”。[12]清末民初，秦淮河水已不堪汲飲，居民取用有礙健康。[13]美國駐南京領事館領事報告稱，南京城內(nèi)缺乏可飲用的水，領事館準備自行打深井以解決問題。[14]

據(jù)學者研究，20世紀30年代，南京城市建設與國民政府有關“復興民族”“建構國家”的整體戰(zhàn)略不謀而合。[1“5]南京昔為重鎮(zhèn)，今為首都，中樞所在，觀瞻攸系，其建設之亟需，尤千百倍于他處，蓋建首都，樹全國之模型，即所以增中樞之威望，而使全國民眾，望風景仰，益具傾附之熱情，國運永隆，莫非由也。”[16]官方希望將南京建設成為“新南京”，[17]以此獲得更多國際認同，亦可通過此舉對內(nèi)展示國民政府建設能力與行政能力，從而樹立新政權權威。被世人視為南京“臉面”的秦淮河，被稱為商業(yè)中心、水運樞紐、人文勝地、風月場所和大眾娛樂空間，然而真實的情況令人大跌眼鏡，沿岸居民對于清潔毫不注意，遂視河為垃圾總箱，馬桶、瓜皮諸凡污物盡量傾倒。盛夏時節(jié)，污物腐爛而河水又復不流，致使腥臭之氣撲人欲嘔，南京空氣遂臭化三分之一，長此不加治理，任其齷齪，大害于衛(wèi)生。[18]主政者視察后自慚形穢地說：“最近我到秦淮河四周去視察，看見秦淮河里堆滿了垃圾，有些地方竟連船只都難通行，在這種情形之下，就把軍閥時代來比較也實在使我們慚愧”。[19]此外，秦淮河素稱名勝，笙歌畫舫，游侶如云，惟水源不活，濁氣熏蒸，令人掃興。時人質(zhì)疑，現(xiàn)舉國提倡新生活運動，秦淮河為國都所在地，國外人士觀光者眾，其可緩改良乎？[20]國府主席林森不無期待地說，如能加以修浚，兩岸夾植桃柳，則映山碧水，花樹交柯，其風景之佳，當為國都生色不少。[21]總體目標是，使之變成南京的“泰晤士河”。[22]

二、治或不治，官民意見莫衷一是

治河既符民生需求，又合政治需要，因此主政者在公開場合及輿論媒體中大肆鼓噪，理直氣壯、振振有詞地大講治河的必要與必須?？陀^地講，隨著國民政府定都南京，人口激增，秦淮河水環(huán)境未見好轉，反而更加惡化、更加棘手，不但給市民日常生活帶來諸多不便，且極大影響了首都形象，因此主政者治河具有一定的合理性。事實上，他們的決策也得到了部分民眾的支持甚至擁護。如部分市民致電市政府請予疏浚，[23]更有甚者愿捐千元相助。[24]再如，游客對于秦淮河多心馳神往，一旦身臨其境往往觀感不愉，失望之情溢于言表，因此治河是多數(shù)游客的共同關切。[25]1931年，湖南游客唐棣即投稿《中央日報》稱：“秦淮河為首都名勝地，應保存其真面目，但日久未疏浚，淤積日厚，水不流通，以致臭氣勃發(fā)，有礙衛(wèi)生，速速疏浚。”[26]再如，秦淮河船戶也支持。

強烈反對者也不少。以部分游客、秦淮河兩岸居民為代表。部分游客認為，治河有煞風景的嫌疑。秦淮河為金陵名勝之一，“艷聞逸事，流傳千古，河中夙多畫舫，非僅供游人游漾之情，間且為宴客看花之所。蓋兩岸青樓，風縷佳麗，游金陵者莫不視此河為安樂窩也，決將秦淮河加以浚深，放寬河面，已限令兩岸建筑拆讓。后之經(jīng)此者，恐將不復見及昔之青樓遺跡矣，亦聊資他年憑吊”。[27]位于通濟門附近的龍華寺住持曾致函市長馬超?。骸氨炙伦蕴瞥瘯r歷傳至，洪楊兵災焚毀，由清恢復至今，不知經(jīng)幾代苦修始克臻此?，F(xiàn)敝寺寒苦不堪，度日維艱，若一拆毀，無力恢復，勢必將古跡湮沒。”倘工務局在此建抽水閘，龍華寺將被拆除，希望政府收回成命。[28]

1928年11月，市政府通知兩岸居民，為增加流速，沿河兩旁土地將放寬。[29]凡侵占地段，在整理取締范圍以外者，由財政局土地課登記分別辦理補價或租用事項。[30]同時規(guī)定，畫紅線內(nèi)之建筑物，限一月內(nèi)自行雇工拆遷。[31]倘逾期不拆，即由工務局飭工代拆，以料抵工。[32]除部分業(yè)戶陸續(xù)前往登記，[33]秦淮河兩岸多數(shù)居民向國府請愿，要求免拆兩岸房屋。[34]時人稱，兩岸日拆房六千余戶，當然反對紛起，并傳聞此次對拆房業(yè)難奏效，蓋反對拆房者知識增進，當局者無詞應付也。[35]面對秦淮河兩岸居民向政府請愿，要求免拆兩岸房屋，秦淮河治理可能暫緩開浚的情況，同年新任市長劉紀文稱，拆兩岸房屋為的是居民自己的安全和便利，秦淮河挖深之后，兩岸房屋勢難支撐，定有傾倒的危險。[36]然而，兩岸居民對劉市長的表態(tài)并不領情，局面僵持不下，以致工務局雖有浚河計劃，而沿河居民因須拆屋，諸多借詞反對，致使浚河工程不能進行。[37]

三、治理方式官民各執(zhí)一詞

就民眾而言，可分為疏浚派、填埋派、折中派三派。第一，疏浚派以益昌地產(chǎn)公司錢貫之為代表。他對于治河特別關注，積極建言獻策，稱開閘、浚河道，源流暢活，臭氣自除。[38]果然，市政府打開東西水閘后，水流內(nèi)外溝通，多年所積污穢激蕩而出，清波一泓為前數(shù)年罕見，以致“秦淮河游人大增，船戶營業(yè)，大獲其利，葉葉扁舟，蕩漾河際?！盵39]之后，錢貫之又致信新任市長馬超俊，稱為了衛(wèi)生、交通、繁榮市面等，疏浚和建閘須同時進行，通濟閘由左宗棠任職兩江總督時所建，現(xiàn)已無法使用，重建刻不容緩。[40]時人也稱：“秦淮河一關之隔，水判陰陽，外清內(nèi)渾，渾者色紫綠如醬，兩岸居民，淘米洗菜如斯，疏于衛(wèi)生有礙。故希望與路政者，奔走呼號，建復閘浚河之議?！盵41]第二，填埋派以王鐵錚為典型。與錢貫之提倡疏浚，即可保存風景，避免災疫，又可繁榮市面不同，王鐵錚則異其調(diào)，希望填塞河水成平路。[42]一方面以后無污水存在，另一方面政府可得多量地皮，售于人民，獲得一筆收入，一舉兩得。更是聲稱：“管甚六朝煙水地，畫舫大可當木柴，今后文德橋無用”。[43]錢貫之與王鐵錚對治河各抒己見，均向市府有所條陳，論調(diào)天壤之別，均引起執(zhí)政者注意，可謂滿城風雨鬧秦淮。第三，折中派認為，現(xiàn)在大體看來，填塞秦淮河是不可能的，疏浚一時也沒有這筆巨款，何不把左宗棠當年修建的水閘重新修好，況且水閘根基還在，花少數(shù)的錢款，可使全城人民得到更多利益。[44]

就政府而言，治河的最終目標或者理想目標是河道經(jīng)治理后，外秦淮河時時皆可運輸，內(nèi)秦淮河時時可資消遣，這將有利于南京的商業(yè)、旅游業(yè)發(fā)展，有益于民生福祉。[45]基于以上，他們制定了“標本兼治”的規(guī)劃。一方面，開拓疏浚雖不無小補，然堆土需地，工費既巨，且秦淮河底高于江床，冬季既不能放水流通，夏季江水位漲，防洪且不暇，更何能宣泄城內(nèi)之水。另一方面，若一旦填塞，非特毀壞名勝，抑且虛靡巨款，秦淮兩岸房屋櫛比，填出之地為數(shù)有限，既不適用，而中間筑路更屬無需，故填塞之議得不償失。最終市政府確定先治其標，以謀漸進，最終標本兼治。具體而言，治標即在東水關建抽水站調(diào)劑及流通長江與秦淮河水，使之成為活水，治本即采用下水道合流制，沿河兩岸修筑道路，下埋截水管，使管中之凈水隨時流入秦淮河，污水則抽入江中。[46]但是，美好的計劃在現(xiàn)實面前總是顯得蒼白無力。秦淮河水環(huán)境治理所需經(jīng)費主要來自國民政府財政補助，然而因1930年代世界經(jīng)濟危機影響，及國民政府大量軍費開支，中央政府的財政補助與支出相形見絀。秦淮河疏浚一再拖延，城北下水道工程更是長期擱置。南京市政府曾呈請行政院轉飭鐵道部，希望于鐵道附加稅項下?lián)芸?。鐵道部以此款已輔助南京自來水建筑用途，不肯再撥款。[47]走投無路之際，國民政府將荷蘭庚款之一部經(jīng)中政會議決撥65%，計130萬，作此項水利經(jīng)費。[48]1935年5月，中荷庚款董事會議定，先辦城南工程，需費560余萬元，議定以75%用庚款，25%由市府擔任。庚款每年撥還數(shù)目不足100萬元，且須逐期撥付，照預算內(nèi)不敷支配之數(shù)，由市府另籌。[49]但是，這些無異于杯水車薪。

四、結語

1937年日軍進犯南京，秦淮河治理進程被戰(zhàn)爭無情打破。總結1927—1937年十年來的治理績效，一方面治理無日不在進步之中，時人曾贊譽：“加建閘門，以資調(diào)節(jié)，春夏可免江水倒灌，冬季亦可停蓄水流，工程完成，尚著實效”。另一方面這種進步又是緩慢的，時人惋惜：“水西門外之護城河，河身淺涸，特施浚深工作，然草草了事，虛擲巨資，論者惜之?！盵50]更有甚者批評稱：“五年來的南京已經(jīng)大大地改變了，馬路已比從前加多，街道也比從前整齊，只是秦淮河還是臭水一溝”。[51]整體而言，秦淮河治理未能取得實質(zhì)績效，很重要的原因在于官民之爭嚴重制約治理效率與實效。

官民之間立場、出發(fā)點不同，相應的治河理念與方式南轅北轍，各說各話。南京市政府作為主政者，對治河這類涉及民眾切身利益的重大決策未認真進行風險評估，也沒有充分聽取民眾意見和建議，更沒有充分考慮民眾承受能力，導致無休止地延宕與爭論，甚至爆發(fā)官民沖突，以致延誤了治理進程與效率，凸顯了社會治理能力不足與低下。通過此事，進一步認識到南京“黃金十年”光環(huán)背后，隱藏著深深的民生之痛。[52]

*本文系教育部人文社會科學研究青年基金資助項目“南京國民政府時期長三角地區(qū)城市洪災治理研究（1927-1937）”（18YJC770019）和江蘇高校哲學社會科學基金資助項目“清至民國南京內(nèi)河水環(huán)境治理研究”（2016SJB7700030）的階段性研究成果。

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[43]庶園：《秦淮河怎樣可以清潔？——我主張重建通濟閘》，《中央日報》1935年6月25日，第3張第4版。

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[50]《問話南京》，《申報》1938年8月4日，第18版。

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