機構改革背景下中國海警船的法律屬性

裴兆斌 曲亞囡 翟姝影 楊斯婷

摘要：為保障我國海上維權執(zhí)法行動的順利開展，解決海警船法律屬性的爭議問題，文章分析機構改革背景下中國海警船的法律屬性。研究結果表明：政府船舶和軍艦分別具有明確定義且被明確區(qū)分，中國海警船屬于軍艦的觀點依據(jù)不充分;中國海警隊伍雖由武警部隊領導指揮，但其權力來源、執(zhí)法依據(jù)和職能任務不符合軍隊性質(zhì)，中國海警船具有政府船舶的性質(zhì);中國海警船在性能、裝備和指揮官設置等方面與軍艦有明顯不同，且不具備海上作戰(zhàn)經(jīng)驗和能力，因此不屬于軍艦;中國海警船執(zhí)行海上維權執(zhí)法任務不應被視為動用武力。

關鍵詞：中國海警局;政府船舶;軍艦;海上維權執(zhí)法;國際海洋法

Abstract：In order to ensure the smooth development of maritime law enforcement and to solve the disputes over the legal attributes of maritime police vessels，this paper analyzed the legal attributes of China′s maritime police vessels under the background of institutional reform.The results showed that government ships and warships were clearly defined and differentiated，and the viewpoint that China′s maritime police vessels belong to warships had no sufficient basis.Although the China′s maritime police force is under the leadership of the armed police force，its power source，law enforcement basis and functional tasks do not conform to the nature of the army.China′s maritime police vessels have the nature of government ships.China′s maritime police vessels are different from warships in terms of performance，equipment and commander settings，and they do not possess operational experience and capabilities at sea，so they are not warships.China′s maritime police vessels should not be regarded as using force in carrying out the task of safeguarding maritime rights and enforcing the law.

Key words：China Maritime Police Bureau，Government ships，Warships，Maritime rights enforcement，International law of the sea

0 引言

2018年《深化黨和國家機構改革方案》對武警部隊體制機制進行重大調(diào)整。按照“軍是軍、警是警、民是民”原則，將列武警部隊序列、國務院部門領導管理的現(xiàn)役力量全部退出武警，將國家海洋局領導管理的海警隊伍轉(zhuǎn)隸武警部隊，將武警部隊擔負民事屬性任務的黃金、森林、水電部隊整體移交國家相關職能部門并改編為非現(xiàn)役專業(yè)隊伍，同時撤收武警部隊海關執(zhí)勤兵力，徹底理順武警部隊領導管理和指揮使用關系。

根據(jù)2018年6月22日第十三屆全國人民代表大會常務委員會第三次會議通過的《全國人民代表大會常務委員會關于中國海警局行使海上維權執(zhí)法職權的決定》（以下簡稱《決定》），海警隊伍整體劃歸中國人民武裝警察部隊領導指揮，調(diào)整組建中國人民武裝警察部隊海警總隊，稱中國海警局，中國海警局統(tǒng)一履行海上維權執(zhí)法職責。

在武警部隊體制下，中國海警船的法律屬性出現(xiàn)爭議：在國內(nèi)層面，執(zhí)法對象可能對中國海警船的執(zhí)法資格提出抗辯;在國際層面，軍艦和政府船舶在某些特權或豁免方面存在差異，如《聯(lián)合國海洋法公約》（以下簡稱《公約》）第三十條規(guī)定“如果任何軍艦不遵守沿海國關于通過領海的法律和規(guī)章，而且不顧沿海國向其提出遵守法律和規(guī)章的任何要求，沿海國可要求該軍艦立即離開領?！?，而對于政府船舶則沒有這樣的約束。因此，明確中國海警船的法律屬性，即是軍艦還是政府船舶，不僅關系到中國海警船對《公約》的適用，而且關系到中國海警船海上維權執(zhí)法的法律地位和國際社會的角色認定。

1 政府船舶和軍艦

1.1 政府船舶

政府船舶的概念在很多辭典中有所解釋?！吨腥A法學大辭典·國際法學卷》的解釋是“由政府所有或租用的除軍艦以外的專門從事公共目的的船舶”;《法學大辭典》將政府船舶稱為“公船”，即“由一國政府所有或經(jīng)營的專用于從事政府非商業(yè)性服務的船舶”，同時規(guī)定“政府船舶享有與軍艦相同的法律地位”，即政府船舶不包括軍艦;《海商法大辭典》的解釋是“屬于政府所有專用于公共目的的船舶。政府船舶不包括軍艦，但包括政府租用的專用于公共目的的船舶”[1]?！豆s》沒有對政府船舶作出明確定義，但根據(jù)用途將政府船舶分為“用于商業(yè)目的的政府船舶”和“其他用于非商業(yè)目的的政府船舶”2個類型，且明確區(qū)別于軍艦。

綜上所述，本研究將政府船舶界定為“由政府所有的或政府租用的專用于從事公務而非商業(yè)的船舶，不包括軍艦”。

1.2 軍艦

軍艦是執(zhí)行海上作戰(zhàn)任務的具有軍隊性質(zhì)的船舶，可供無人艦載機起降?！豆s》規(guī)定“軍艦是指屬于一國武裝部隊、具備辨別軍艦國籍的外部標志、由該國政府正式委任并名列相應的現(xiàn)役名冊或類似名冊的軍官指揮和配備有服從正規(guī)武裝部隊紀律的船員的船舶”[2]。根據(jù)這一權威定義，軍艦的法律特征包括：①有便于辨別國籍的外部標志;②屬于一國武裝部隊;③指揮官為由一國政府正式任命的現(xiàn)役軍官;④船員均為正規(guī)武裝部隊的軍人。

2 中國海警船的法律屬性

2.1 爭議

有觀點認為，船舶的法律屬性應結合其隸屬關系、用途、法律和操縱者技能等因素，根據(jù)不同情境具體分析。例如：漁政船若執(zhí)行軍事行動，則可能被認定為軍艦;商船若被軍隊征用運輸物資，也可能被認定為軍艦;軍艦若被海盜劫持在公海搶劫財產(chǎn)，則可能被認定為海盜船。根據(jù)此種觀點，中國海警船的法律屬性具有不確定性。

也有觀點認為，國際法并不要求政府船舶必須處于政府序列，只要船舶在實施待評價的特定行為時完全為政府服務，且滿足授權和可識別等條件，即可被認定為政府船舶;而國際法也不要求軍艦必須處于軍隊序列，只要船舶屬于“一國武裝部隊”，即可被認定為軍艦。根據(jù)此種觀點，隸屬于武警部隊的中國海警船是國際法意義上的軍艦。

美國海軍戰(zhàn)爭學院副教授戈德斯坦認為，中國海警是中國海軍的預備隊伍，新一代中國海警船完全具備被迅速改裝為海軍護衛(wèi)艦的性能。他提出，目前西方國家對中國海警船已達成共識，即中國海警船在噸位、航速、通信設備和武器裝備等方面具有先進性，完全能夠驅(qū)趕外國船舶，發(fā)揮出極大的震懾作用。

上述觀點片面解讀中國海警船的法律屬性，法理和現(xiàn)實依據(jù)均不充分。

2.2 中國海警船不屬于軍艦

中國海警局的執(zhí)法權源于全國人民代表大會，且以我國法律為執(zhí)法依據(jù)，不符合軍隊性質(zhì)[3]。根據(jù)《決定》，中國海警局履行海上維權執(zhí)法職責，包括執(zhí)行打擊海上違法犯罪活動、維護海上治安和安全保衛(wèi)、海洋資源開發(fā)利用、海洋生態(tài)環(huán)境保護、海洋漁業(yè)管理、海上緝私等方面的執(zhí)法任務，以及協(xié)調(diào)指導地方海上執(zhí)法工作。從職能和任務來看，中國海警船具有政府船舶的性質(zhì)，是公務船;而軍艦承擔海上作戰(zhàn)任務，具有破壞性，是軍事力量。

為滿足我國海上維權執(zhí)法需求以及應對復雜變化的國際海洋形勢，中國海警船不斷改造，性能日益先進，裝備日益精良，但仍與軍艦有明顯不同。例如：中國海警船的航速、最大主機功率和動力系統(tǒng)等與軍艦差距較大;未配備防空導彈和反艦導彈等導彈發(fā)射裝置，也未配備口徑艦炮和近防炮等武器裝備，雷達裝置較簡單;沒有正式任命指揮官，船長通常由執(zhí)行任務的海警擔任。與此同時，中國海警船不具備海上作戰(zhàn)經(jīng)驗，且由于缺乏軍事訓練和法理依據(jù)，難以具備海上作戰(zhàn)能力。因此，中國海警船不屬于軍艦，但可在緊急情況下發(fā)揮輔助作戰(zhàn)或改裝作戰(zhàn)的作用，屬于“準軍事力量”。

3 結語

中國海警隊伍體制機制改革的目的在于進一步鞏固和深化海上維權執(zhí)法力量整合成果，從根本上解決我國海上維權執(zhí)法“多頭并進”和權責混亂的問題。中國海警船承擔海上維權執(zhí)法任務，屬于公務船，與《公約》規(guī)定的“其他用于非商業(yè)目的的政府船舶”相一致，且不符合《公約》和我國法律對于軍艦的定義，因此不能被認定為軍事力量，即中國海警船執(zhí)行海上維權執(zhí)法任務不應被視為動用武力。

參考文獻

[1] 趙偉東，彭穎.美國海岸警衛(wèi)隊船艇：政府船舶還是軍艦？[J].公安海警學院學報，2016，6（2）：46-49.

[2] 王軍敏.論軍艦在海洋法中的法律地位[J].青島海洋大學學報（社會科學版），2002（2）：46-51.

[3] 郁志榮.正確認識新建中國海警局的屬性刻不容緩[EB/OL].（2018-07-13）[2019-03-10].http：//www.sohu.com/a/240963361_766286.