基于海洋生態(tài)文明建設(shè)的我國近岸海域綜合治理

孫家文 方海超 于永海 王平 尹晶 董祥科 唐晨

摘要：為持續(xù)改善海洋生態(tài)環(huán)境和提升海洋生態(tài)服務(wù)功能，進一步促進海洋生態(tài)文明建設(shè)和沿海地區(qū)可持續(xù)發(fā)展，文章梳理我國已開展的近岸海域綜合治理工作內(nèi)容，深入分析存在的問題，并基于目標和任務(wù)提出對策措施。研究結(jié)果表明：20世紀90年代以來，我國陸續(xù)實施一系列近岸海域綜合治理項目，取得顯著成效，但在整體規(guī)劃、管理機制、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和科學(xué)支撐方面仍存在不足;基于近岸海域綜合治理在海水質(zhì)量、生態(tài)服務(wù)功能、人居環(huán)境和能力建設(shè)方面的目標和任務(wù)，應(yīng)加強頂層設(shè)計、完善運行監(jiān)管、堅持陸海統(tǒng)籌和強化基礎(chǔ)研究。

關(guān)鍵詞：藍色海灣;海洋生態(tài)環(huán)境;生態(tài)服務(wù)功能;自然岸線;陸海統(tǒng)籌

Abstract：In order to continuously improve the marine ecological environment and enhance the function of marine ecological services，and further promote the construction of marine ecological civilization and the sustainable development of coastal areas，this paper combed the contents of the comprehensive management of inshore sea areas that had been carried out in China.In-depth analysis of the existing problems，and put forward countermeasures based on goals and tasks.The results showed that since the 1990s，China had implemented a series of inshore comprehensive management projects，which had achieved remarkable results，but there were still some deficiencies in overall planning，management mechanism，overall coordination and scientific support.Based on the goals and tasks of comprehensive management of inshore sea areas in seawater quality，ecological service function，living environment and capacity construction，top-level design should be strengthened，operation supervision should be improved，land and sea overall planning should be adhered to and basic research should be strengthened.

Key words：Blue-bay，Marine ecological environment，Ecological service function，Natural coastline，Land-sea coordination

0 引言

隨著人類活動的高度趨?；逗Ｓ虻馁Y源和生態(tài)環(huán)境問題日益突出。為遏制資源衰退和生態(tài)環(huán)境惡化，世界各沿海國家開展多種形式的近岸海域綜合治理，其中較成功的案例包括荷蘭的退灘還水計劃、日本的東京灣綜合治理、澳大利亞的聯(lián)邦海岸帶行動計劃和美國的切薩皮克灣綜合治理等[1]。

我國是海洋大國，海洋資源豐富。20世紀90年代以來，我國近岸海域先后經(jīng)歷圍海曬鹽、農(nóng)業(yè)圍墾、圍海養(yǎng)殖和填海造地等多次大規(guī)模的開發(fā)利用活動，在為沿海地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展作出巨大貢獻的同時，也出現(xiàn)海岸侵蝕、港灣淤積、水質(zhì)惡化、自然岸線減少和生態(tài)服務(wù)功能降低等一系列問題，威脅我國海洋資源的可持續(xù)發(fā)展和海洋生態(tài)安全。

“十三五”期間和以后更長時期，我國經(jīng)濟將繼續(xù)保持中高速發(fā)展態(tài)勢，對近岸海域的開發(fā)利用需求依然旺盛。同時，隨著海洋生態(tài)文明建設(shè)的深入推進，人民群眾對優(yōu)質(zhì)海產(chǎn)食品、優(yōu)秀海洋文化和優(yōu)美海岸環(huán)境的需求也不斷擴大。因此，開展近岸海域綜合治理是提升海洋資源質(zhì)量，改善海洋生態(tài)環(huán)境以及優(yōu)化生產(chǎn)、生態(tài)和生活空間的重要手段。

國內(nèi)學(xué)者圍繞我國近岸海域綜合治理開展大量研究工作，相關(guān)研究成果發(fā)揮重要作用[2-9]。本研究梳理近20余年來我國已開展的近岸海域綜合治理工作內(nèi)容，深入分析存在的問題，并基于目標和任務(wù)提出對策措施。

1 我國近岸海域綜合治理狀況

20世紀90年代以來，我國逐漸重視近岸海域的資源和生態(tài)環(huán)境保護，相繼建立黃金海岸、紅樹林、珊瑚礁和紅海灘等海洋自然保護區(qū)和海洋特別保護區(qū)，在全海域?qū)嵤┓拘轁O制度，并開展以陸源污染整治為重點、以恢復(fù)和改善渤海水質(zhì)和生態(tài)環(huán)境為目標的“渤海碧海行動計劃”。

從2010年開始，我國利用海域使用金開展近岸海域生態(tài)環(huán)境的整治修復(fù)工作，截至2015年共實施超過200項近岸海域綜合治理項目，主要分布于人口較密集的沿海城市以及受損嚴重的海灣、河口和海島等海洋生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)，主要包括沙灘養(yǎng)護、紅樹林等植被種植、濱海濕地和海灣構(gòu)筑物清理以及親水海岸生態(tài)景觀建設(shè)等;累計修復(fù)岸線超過190 km，修復(fù)海岸帶超過6 500 hm2，修復(fù)沙灘超過1 200 hm2，恢復(fù)濱海濕地超過2 000 hm2。近岸海域綜合治理項目的實施，大幅提升海洋生態(tài)服務(wù)功能、海洋生態(tài)環(huán)境質(zhì)量和海洋開發(fā)利用價值，打造一批海岸生態(tài)景觀和親水岸線，對促進沿海地區(qū)濱海旅游業(yè)的發(fā)展以及滿足人民群眾對美好生活的需求發(fā)揮積極作用。其中，作為近岸海域綜合治理的典型代表，北戴河的海洋生態(tài)環(huán)境改善效果顯著。

從2016年開始，我國開展“藍色海灣”行動，在全國沿海地區(qū)篩選18個受損的重點海灣及其毗鄰海域開展綜合治理，投入資金約25.9億元，主要目標包括修復(fù)岸線270 km，修復(fù)沙灘130 hm2，恢復(fù)濱海濕地5 000 hm2，種植紅樹林160 hm2、翅堿蓬1 100 hm2和檉柳460萬株，建設(shè)濱海景觀生態(tài)廊道60 km[10]。

2 存在的問題

我國自2010年以來開展的近岸海域綜合治理工作取得較大成效，逐步探索和積累豐富經(jīng)驗，項目管理和資金使用監(jiān)管等制度體系不斷完善，項目支持方向、內(nèi)容和規(guī)模等更加明確。與此同時，仍存在諸多問題亟須總結(jié)和解決，主要包括4個方面。

2.1 整體規(guī)劃不足

在近岸海域綜合治理的頂層設(shè)計上，我國已構(gòu)建“藍色海灣”“南紅北柳”和“生態(tài)島礁”等行動框架，但總體戰(zhàn)略和重點任務(wù)仍缺少“全國一盤棋”的規(guī)劃，整治修復(fù)工程分散化和碎片化現(xiàn)象較嚴重，具有持續(xù)性和區(qū)域性的深度工程較少，且缺少與國家社會經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)相適應(yīng)的空間布局和時序安排，規(guī)?；木C合治理效果難以顯現(xiàn)。

2.2 管理機制不足

近岸海域綜合治理尚未形成從規(guī)劃（項目庫建設(shè)）、立項、實施、評估到驗收的整套運行和監(jiān)管機制，因部分環(huán)節(jié)缺失而未能有效銜接。例如：一些項目在前期立項階段的可行性論證不充分，項目獲批后因利益無法協(xié)調(diào)而擱置，或因項目方案本身存在較大缺陷而須重大調(diào)整，導(dǎo)致項目執(zhí)行效率低下;國家對項目的驗收缺少統(tǒng)一的指導(dǎo)規(guī)范、評估方法和技術(shù)標準，導(dǎo)致綜合治理效果參差不齊。

2.3 統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不足

對于海灣、河口和流域等自然地理和生態(tài)系統(tǒng)，不能充分和深度結(jié)合長期監(jiān)測數(shù)據(jù)、資源和生態(tài)環(huán)境受損機理以及陸海統(tǒng)籌協(xié)同治理等因素，導(dǎo)致綜合治理“治標不治本”，缺乏整體性、關(guān)聯(lián)性、穩(wěn)定性和持續(xù)性。

2.4 科學(xué)支撐不足

近岸海域綜合治理具有類型多、周期長和難度大等特點，對方案設(shè)計的要求較高，如缺少理念、方法和技術(shù)等科學(xué)支撐，不但難以實現(xiàn)預(yù)期效果，而且可能適得其反。例如：對于沙灘的養(yǎng)護，如未充分考慮波浪和泥沙輸運等因素，缺少沙灘演變監(jiān)測以及數(shù)模和物模等手段，而引入不合理的離岸壩、丁壩和人工護岸等硬輔助工程，極易造成整治修復(fù)效果的不穩(wěn)定，甚至造成生態(tài)環(huán)境的二次損傷;對于海岸侵蝕的防護，如工程結(jié)構(gòu)設(shè)計沿襲傳統(tǒng)海岸工程，而不針對環(huán)境條件合理采用生態(tài)護岸或其他生態(tài)結(jié)構(gòu)，將提高海岸的人工化程度;對于濱海濕地的修復(fù)，多偏重于植被種植，而缺乏生境恢復(fù)等系統(tǒng)性的措施方案;對于海岸生態(tài)廊道建設(shè)，多注重親水岸線和自然景觀，而忽略生物多樣性保護和污染物過濾等重要生態(tài)服務(wù)功能;綜合治理多重視短期效應(yīng)，而忽視長期影響。

3 目標和任務(wù)

通過開展近岸海域綜合治理，促進近岸海域水質(zhì)逐步趨好、生態(tài)服務(wù)功能不斷提高和人居環(huán)境明顯改善，實現(xiàn)“水清、岸綠、灘凈、灣美”的海洋生態(tài)文明建設(shè)目標。為實現(xiàn)這一目標，近岸海域綜合治理主要包括4項任務(wù)。

（1）全面清理非法或不合理設(shè)置的入海排污口，同步治理入海河流，基本消除劣V類水體入海;通過控制陸源污染和養(yǎng)殖污染以及疏浚淤堵等措施，使近岸海域優(yōu)良水質(zhì)（一、二類）占比穩(wěn)步提升。

（2）有效提高海洋生物多樣性和生物量，逐步恢復(fù)海洋產(chǎn)卵場和育幼場，有效緩解海洋生態(tài)環(huán)境的惡化和生物資源的衰退;拆除和清理非法和低效的構(gòu)筑物和圍填海，通過沙灘養(yǎng)護、景觀恢復(fù)和海岸防護等措施，不斷提升海岸防災(zāi)減災(zāi)功能，逐步修復(fù)和恢復(fù)自然岸線，嚴守自然岸線保有率。

（3）積極拓展公眾親水空間，滿足沿海地區(qū)人民群眾對美麗海洋和美好生活的需求。

（4）全面提升環(huán)境監(jiān)測、技術(shù)支撐和服務(wù)保障等近岸海域綜合治理能力。

4 對策措施

4.1 加強頂層設(shè)計

完善近岸海域綜合治理的頂層設(shè)計，包括中長期規(guī)劃和“藍色海灣”等具體規(guī)劃，盡快出臺實施指導(dǎo)意見和工程建設(shè)指南;地方明確近岸海域綜合治理的目標、布局和重點，并建立項目庫和任務(wù)表。明確中央獎補資金的支持方向，完善獎補資金的管理和使用細則以及政府資金投入機制，充分發(fā)揮政府投資的引導(dǎo)和帶動作用，放寬市場準入，建立健全政府和社會共同參與的資金合作機制和資金融措機制。加強宣傳力度，組織開展沙灘清潔等活動，調(diào)動全社會力量積極參與近岸海域綜合治理，營造關(guān)心海洋、認識海洋和愛護海洋的社會氛圍。

4.2 完善運行監(jiān)管

建立長期、穩(wěn)定和行之有效的近岸海域綜合治理管理機制以及國家和地方的分級責(zé)任制。國家建立從規(guī)劃、申報、篩選、實施、評估到驗收等全過程的項目運行和監(jiān)管機制，組建涉及生態(tài)環(huán)境、水文動力、工程建設(shè)和預(yù)算計劃等方面的專家“智庫”，為近岸海域綜合治理提供全面的智力支持。地方全面評估本地生態(tài)環(huán)境受損和開發(fā)利用低效的海域，積極推薦生態(tài)服務(wù)功能高和受損嚴重的重點綜合治理項目，協(xié)助國家和本地建立綜合治理項目庫，統(tǒng)一安排時序和加大投入。項目前期著重基礎(chǔ)研究，確保設(shè)計方案科學(xué)可行;對已批項目加強監(jiān)管，通過相應(yīng)管理細則開展實施效果評估;統(tǒng)籌國家和地方在線監(jiān)測資源，形成全國海洋環(huán)境監(jiān)測“一張網(wǎng)”。

4.3 堅持陸海統(tǒng)籌

近岸海域綜合治理是長期過程，國家應(yīng)聯(lián)合地方建立長效機制，嘗試對重點海灣和河口等相對獨立的地理地貌單元出臺區(qū)域性辦法，構(gòu)建“區(qū)域-流域-海域”的污染防控機制，成立各級部門共同參與的近岸海域綜合治理協(xié)調(diào)小組，進一步加強陸海統(tǒng)籌的協(xié)調(diào)力度，同時集中專門力量進行有針對性的管理細化和方案研究，并督促落實。

4.4 強化基礎(chǔ)研究

近岸海域綜合治理是涉及多種學(xué)科和多項技術(shù)的系統(tǒng)工程，應(yīng)加強相關(guān)領(lǐng)域的關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)，形成分類的技術(shù)標準和科學(xué)的設(shè)計體系，從而指導(dǎo)和規(guī)范項目實施。建立“藍色海灣”“南紅北柳”和“生態(tài)島礁”等近岸海域綜合治理工程的效果評估方法和質(zhì)量驗收標準，提高評估和驗收的科學(xué)性和合理性。探索新材料、新能源和新技術(shù)在近岸海域綜合治理中的應(yīng)用和推廣，帶動綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，在堅持生態(tài)保護優(yōu)先的同時，提供更多更好的生態(tài)旅游、休閑和娛樂產(chǎn)品。

5 結(jié)語

近岸海域綜合治理是推進海洋生態(tài)文明建設(shè)的重要舉措，對于保障沿海地區(qū)可持續(xù)發(fā)展和海洋生態(tài)安全具有重要意義。通過完善體制機制建設(shè)、健全技術(shù)方法和標準體系、引導(dǎo)多元化投資以及提高公眾自覺性和積極性等手段，保障近岸海域綜合治理的常態(tài)化和持續(xù)性，進而促進海洋生態(tài)文明建設(shè)以及人與海洋的和諧共處。

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