責(zé)令限期拆除行為性質(zhì)探討

宋國濤

摘要：我國《土地管理法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等多部行政法律法規(guī)都規(guī)定了“責(zé)令限期拆除”的行為類型，這一行政活動(dòng)已經(jīng)成為行政主體廣泛運(yùn)用的一種行政管理手段。這一行為的性質(zhì)界定不僅關(guān)系到執(zhí)法主體如何適用法律，而且涉及到行為相對(duì)人如何尋求法律救濟(jì)，因此，如何認(rèn)定“責(zé)令限期拆除”行為的性質(zhì)就成為執(zhí)法和司法關(guān)注的共同問題。當(dāng)前，學(xué)者對(duì)“責(zé)令限期拆除”行為性質(zhì)的認(rèn)識(shí)存在行政處罰說、行政強(qiáng)制說、行政強(qiáng)制執(zhí)行前的告知程序說等多種觀點(diǎn)。通過著重分析《土地管理法》第八十三條的規(guī)定，提出該條規(guī)定的“責(zé)令限期拆除”性質(zhì)屬于行政處罰，并從行政處罰的法定種類、法律條文的解釋方法、行為所處的行政行為階段等進(jìn)行分析論證。

關(guān)鍵詞：責(zé)令限期拆除;性質(zhì);行政處罰;《土地管理法》

我國土地管理、城鄉(xiāng)規(guī)劃、防洪、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域多部行政法律法規(guī)都規(guī)定了責(zé)令限期拆除的行政活動(dòng)，這是行政主體運(yùn)用較為普遍且慣常的一種行政管理手段。但行政執(zhí)法、司法實(shí)踐中對(duì)這一行政行為性質(zhì)的認(rèn)識(shí)存在很大爭議，至少存在著行政處罰說、行政強(qiáng)制說、行政強(qiáng)制執(zhí)行前的告知程序說、行政命令說等多種觀點(diǎn)，因此，需要結(jié)合具體領(lǐng)域的法律規(guī)范對(duì)這一行為進(jìn)行性質(zhì)厘清?！锻恋毓芾矸ā罚?004年修正）第八十三條明確規(guī)定了責(zé)令限期拆除的行政手段，對(duì)其性質(zhì)的認(rèn)定不僅關(guān)系到行政相對(duì)人如何選擇救濟(jì)途徑，而且涉及土地行政主管部門如何適用法律的問題，還是行政復(fù)議和行政審判中審查這一行為合法性所關(guān)注的共性問題。以下從多個(gè)角度進(jìn)行分析探討。

一、責(zé)令限期拆除的性質(zhì)：行政處罰法定種類角度的分析

行政處罰的種類法定是我國行政處罰制度的基本原則。對(duì)此，我國《行政處罰法》（2017年修正）第八條，在明確列舉規(guī)定了警告、罰款、沒收違法所得與沒收非法財(cái)物等六類行政處罰類型外，還規(guī)定了“法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰”的概括性處罰行為類型。雖然我國《土地管理法》（2004年修正）第八十三條規(guī)定的土地管理部門作出的“責(zé)令限期拆除”并非上述行政處罰種類，但《土地管理法》是我國全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)制定并通過的土地管理領(lǐng)域的基本法律，其第八十三條明確規(guī)定，土地行政主管部門對(duì)在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施的違法建設(shè)單位或個(gè)人有權(quán)作出“責(zé)令限期拆除的行政處罰決定”，并規(guī)定相對(duì)人不服該決定的可以依法向法院提起訴訟，完全符合法律規(guī)定的其他行政處罰的類型。對(duì)此，《國土資源行政處罰辦法》（國土資源部令第60號(hào)）第四條對(duì)國土資源行政處罰種類的列舉規(guī)定中也明確“限期拆除”屬于行政處罰。該部門規(guī)章是國家土地最高主管機(jī)關(guān)依法頒布的規(guī)范性文件，其對(duì)這一行為的性質(zhì)認(rèn)定更為接近立法本意，也更具有權(quán)威性。因此，將土地行政主管部門依據(jù)該條規(guī)定所作“責(zé)令限期拆除”決定認(rèn)定為行政處罰，具有明確的法律規(guī)范依據(jù)。

二、責(zé)令限期拆除的性質(zhì)：法律的文意與體系解釋的視角

對(duì)責(zé)令限期拆除性質(zhì)的認(rèn)識(shí)還可以從《土地管理法》第八十三條規(guī)定解釋的方法角度進(jìn)行。關(guān)于法律解釋的方法，我國多數(shù)學(xué)者認(rèn)為法律解釋的一般方法包括語義解釋、體系解釋、歷史解釋等。其中，語義解釋又稱語法解釋、文意解釋，指按照法律條文的文字和語法去理解其含義;而體系解釋又稱邏輯解釋、系統(tǒng)解釋等，指按照一個(gè)法條在規(guī)范性文件中與其他相關(guān)法條的聯(lián)系去理解其含義。

首先，從文義解釋的角度看，《土地管理法》第八十三條規(guī)定，“（土地行政主管部門）依照本法規(guī)定，責(zé)令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施的，建設(shè)單位或者個(gè)人必須立即停止施工，自行拆除”;同時(shí)，又明確規(guī)定，“建設(shè)單位或者個(gè)人對(duì)責(zé)令限期拆除的行政處罰決定不服的，可以在接到責(zé)令限期拆除決定之日起十五日內(nèi)，向人民法院起訴”，即明確規(guī)定了土地行政主管部門有權(quán)對(duì)具備上述違法行為的相對(duì)人作出“責(zé)令限期拆除”的決定，明確表達(dá)了這一決定屬于行政處罰的條文含義。

其次，從體系解釋的角度看，《土地管理法》第八十三條中規(guī)定的“責(zé)令限期拆除”的性質(zhì)需要結(jié)合相關(guān)法律規(guī)定來理解?！锻恋毓芾矸ā罚?004年修正）第二條第三款和第三條分別規(guī)定了任何單位和個(gè)人不得侵占土地，以及各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施制止非法占用土地行為的規(guī)則。而第八十三條屬于該法的“第七章法律責(zé)任”部分，是全面規(guī)定違法行為應(yīng)當(dāng)承擔(dān)何種法律責(zé)任的內(nèi)容。其中明確規(guī)定土地行政主管部門要對(duì)“在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施的”違法行為依照該法規(guī)定作出“責(zé)令限期拆除”。這明顯是對(duì)違法建設(shè)的單位或個(gè)人所實(shí)施違法行為設(shè)定的法律責(zé)任，結(jié)合該條對(duì)這種行為的定性規(guī)定，應(yīng)當(dāng)將“責(zé)令限期拆除”決定作為行政處罰看待。同時(shí)，從與《行政強(qiáng)制法》關(guān)于行政強(qiáng)制執(zhí)行的程序銜接角度看，根據(jù)《行政強(qiáng)制法》第三十四條和第五十三條的規(guī)定，當(dāng)事人在行政機(jī)關(guān)決定的期限內(nèi)不履行義務(wù)的具有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)可依法強(qiáng)制執(zhí)行或申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。而該法第三十五條和三十七條又明確規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在作出強(qiáng)制執(zhí)行決定前應(yīng)當(dāng)依法履行催告義務(wù)，即催告行政相對(duì)人履行行政決定所設(shè)定的法律責(zé)任或義務(wù)?；氐健锻恋毓芾矸ā返诎耸龡l的規(guī)定邏輯來看，只有行政機(jī)關(guān)作出相應(yīng)的行政決定，設(shè)定相對(duì)人的法律責(zé)任或義務(wù)后，才能產(chǎn)生履行及不履行后的強(qiáng)制執(zhí)行問題，即責(zé)令限期拆除決定是行政機(jī)關(guān)或人民法院強(qiáng)制執(zhí)行拆除違法建筑或其他設(shè)施的基礎(chǔ)行為。而該條規(guī)定的“責(zé)令限期拆除”無疑是針對(duì)相對(duì)人違法行為作出的最終處罰決定，是引起行政強(qiáng)制執(zhí)行的基礎(chǔ)決定，若相對(duì)人在規(guī)定期限內(nèi)不履行，又未在法定期限內(nèi)向法院起訴的，才會(huì)引發(fā)行政強(qiáng)制執(zhí)行的程序。

三、責(zé)令限期拆除的性質(zhì)：對(duì)相對(duì)人影響程度及效力的向度

土地行政主管部門依據(jù)《土地管理法》第八十三條規(guī)定作出的“責(zé)令限期拆除”決定，針對(duì)的是建設(shè)單位或個(gè)人“在非法占用的土地上新建建筑物或其他設(shè)施的”違法行為。首先，從該決定內(nèi)容產(chǎn)生的影響來看，“責(zé)令限期拆除”不僅認(rèn)定了行政相對(duì)人存在非法占用土地建設(shè)建筑物或其他設(shè)施的行為及其違法性，而且直接設(shè)定了“建設(shè)單位或者個(gè)人必須立即停止施工，自行拆除”的法律義務(wù)，這明顯是對(duì)行政相對(duì)人投入建筑材料等財(cái)產(chǎn)的直接處理，在性質(zhì)上與《行政處罰法》所規(guī)定的沒收違法所得或沒收非法財(cái)物本質(zhì)上并無區(qū)分，均屬于對(duì)行政相對(duì)人合法財(cái)產(chǎn)權(quán)的剝奪，明顯具有制裁性和懲罰性。

其次，從“責(zé)令限期拆除”決定的法律效力來看，土地行政主管部門依據(jù)《土地管理法》第八十三條規(guī)定作出的“責(zé)令限期拆除”直接設(shè)定行政相對(duì)人必須立即停工并在規(guī)定的期限內(nèi)拆除建筑物及相關(guān)設(shè)施的法定義務(wù)，若行政相對(duì)人不履行該義務(wù)也未在法定期限內(nèi)提起行政復(fù)議或行政訴訟，行政機(jī)關(guān)根據(jù)該條和《行政強(qiáng)制法》第四十四條的規(guī)定，要直接引起依法強(qiáng)制拆除的法律程序。因此，“責(zé)令限期拆除”對(duì)行政相對(duì)人具有一般行政處罰所具有的拘束力和強(qiáng)制力。因此，從這一角度看，將該條規(guī)定的“責(zé)令限期拆除”定性為行政處罰，有利于規(guī)范行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法程序，強(qiáng)化對(duì)行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力的監(jiān)督，還有助于為行政相對(duì)人或利害關(guān)系人提供明確的救濟(jì)途徑。

四、責(zé)令限期拆除的性質(zhì)：從所處行政階段角度的考察

任何行政行為一般都可劃分為調(diào)查、處理和執(zhí)行三個(gè)階段，各個(gè)階段的目標(biāo)及行政機(jī)關(guān)可實(shí)施的行政活動(dòng)無論在法律適用上還是性質(zhì)上都存在差異，責(zé)令限期拆除在我國現(xiàn)行法律規(guī)范中的普遍性和多元性，使得其因所處行政階段的不同而存在性質(zhì)上的差異。對(duì)此，有學(xué)者認(rèn)為，責(zé)令限期拆除所處的過程和階段以及有無行政處理必經(jīng)程序就成為判斷限期拆除是行政強(qiáng)制措施還是行政處罰的關(guān)鍵。

就《土地管理法》第八十三條規(guī)定的“責(zé)令限期拆除”而言，土地行政主管部門是在已經(jīng)查明行政相對(duì)人具有在非法占用土地上進(jìn)行新建建筑物或其他設(shè)施的違法行為的基礎(chǔ)上，即已經(jīng)經(jīng)過了立案及其證據(jù)調(diào)查核實(shí)階段，所作的“責(zé)令限期拆除”的內(nèi)容就是對(duì)違法行為的直接處理，即“限期拆除”違法建設(shè)，且依據(jù)的條文《土地管理法》第八十三條本身就是該部法律中的法律責(zé)任規(guī)定，故“責(zé)令限期拆除”應(yīng)當(dāng)屬于違法行為的處理階段，從完整的行政行為階段構(gòu)成角度看，該條后續(xù)關(guān)于強(qiáng)制執(zhí)行的規(guī)定，也印證了這一決定的行為性質(zhì)是行政機(jī)關(guān)依法對(duì)違法行為作出的最終處理決定，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為行政處罰。

五、總結(jié)

綜上，筆者認(rèn)為，無論是從行政處罰的法定種類角度，還是法律條文的解釋方法方面，抑或是從行政活動(dòng)對(duì)相對(duì)人影響程度及效力的向度，乃至于行政活動(dòng)所處行政階段角度的考察，《土地管理法》第八十三條規(guī)定的“責(zé)令限期拆除”行為均應(yīng)當(dāng)定性為行政處罰。如此，將這一行為定性為行政處罰，不僅尊重和遵循了該法律條文的立法原意，而且有助于為行政相對(duì)人提供明確的法律救濟(jì)途徑，有利于司法機(jī)關(guān)選擇合適的法律規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)審查這一行為合法性，強(qiáng)化對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督。當(dāng)然，鑒于“責(zé)令限期拆除決定”以及相關(guān)的責(zé)令改正行為的多樣性及其在不同行政管理領(lǐng)域和法律規(guī)范中的普遍性，這一行為具有多元的法律屬性，總體上我們應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持具體問題具體分析的客觀態(tài)度來看待該類行為的法律性質(zhì)，切不可斷然作出“一元論”的判斷。