自然資源成為“有主之地”

吳春岐 劉苗苗

權(quán)屬不清、“九龍治水”等我國(guó)在自然資源管理方面存在的突出問(wèn)題有望得到破解。7月11日，自然資源部、財(cái)政部、生態(tài)環(huán)境部、水利部、國(guó)家林業(yè)和草原局聯(lián)合印發(fā)《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記暫行辦法》（下稱(chēng)《暫行辦法》），附《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作方案》（下稱(chēng)《方案》）。我國(guó)自然資源確權(quán)登記制度由此邁入法治化軌道。

按照《方案》規(guī)劃，我國(guó)將分三個(gè)階段實(shí)現(xiàn)全國(guó)自然資源確權(quán)登記全覆蓋。2019年重在制訂工作方案，對(duì)國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)，長(zhǎng)江干流、太湖等開(kāi)展自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作。2020—2022年重點(diǎn)是分批對(duì)重要的自然生態(tài)空間和單項(xiàng)自然資源開(kāi)展統(tǒng)一確權(quán)登記。2023年及以后要在基本完成全國(guó)重點(diǎn)區(qū)域自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作基礎(chǔ)上，適時(shí)啟動(dòng)非重點(diǎn)區(qū)域的自然資源確權(quán)登記，最終實(shí)現(xiàn)全國(guó)自然資源確權(quán)登記全覆蓋。

清晰劃定的時(shí)間表，將為推進(jìn)我國(guó)山水林田湖草等生態(tài)資源整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理提供完整明晰的權(quán)屬及管理數(shù)據(jù)平臺(tái)，我國(guó)在科學(xué)管理自然資源，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)方面又邁出了重要一步。

給自然資源確權(quán)，意在破除自然資源管理中的體制瓶頸和現(xiàn)實(shí)痼疾。

管理者缺位是自然資源管理體制中的突出問(wèn)題。具體而言，我國(guó)國(guó)有自然資源雖然有名義上的所有權(quán)人，但在具體的管理上往往處于“虛位”或“缺位”狀態(tài)，與自然資源有關(guān)的權(quán)利和責(zé)任難以落實(shí)。

我國(guó)《憲法》第九條規(guī)定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國(guó)家所有，即全民所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外?！钡珖?guó)家所有的自然資源保護(hù)和利用，到底由哪個(gè)機(jī)構(gòu)代表行使，憲法未做規(guī)定。《中華人民共和國(guó)森林法》至今還延續(xù)著“森林資源屬于國(guó)家所有”規(guī)定，未明確誰(shuí)來(lái)代表國(guó)家行使森林所有權(quán)。

20世紀(jì)中后期陸續(xù)修訂的《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法》《中華人民共和國(guó)水法》《中華人民共和國(guó)草原法》，雖然明確規(guī)定由國(guó)務(wù)院代表行使礦藏、水流、草原的國(guó)家所有權(quán)，但由于國(guó)有自然資源數(shù)量眾多、種類(lèi)繁雜，又分散于各地，國(guó)務(wù)院及各職能部門(mén)往往鞭長(zhǎng)莫及，不少?lài)?guó)有自然資源的管理處于“虛位”狀態(tài)。

這種情況下，部分全民所有的自然資源不同程度地存在著低效利用、無(wú)償使用、掠奪式開(kāi)發(fā)，或被集體經(jīng)濟(jì)組織和個(gè)人占用、蠶食等情況。

在此前開(kāi)展的全國(guó)農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記中，一些省市為了趕進(jìn)度、圖省事，把本屬于全民所有的許多荒地、荒山等劃歸村集體，而地方因缺乏全民所有自然資源代表行使機(jī)構(gòu)，致使這一錯(cuò)誤做法難以糾正。

“九龍治水”是自然資源管理中另一個(gè)比較突出的問(wèn)題。2018年機(jī)構(gòu)改革前，我國(guó)在自然資源管理方面一直沿用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的管理模式，土地、森林、草原、海域、水資源等各類(lèi)自然資源分屬不同部門(mén)管理，彼此條塊分割，在自然資源類(lèi)型標(biāo)準(zhǔn)界定上甚至相互矛盾。

比如青海、新疆、內(nèi)蒙古等西部地區(qū)大量存在的“一地兩證”現(xiàn)象。同一地塊，可能既被地方原國(guó)土資源管理部門(mén)認(rèn)定為“荒地”，又被地方林業(yè)管理部門(mén)認(rèn)定為“宜林地”。牧民承包的一片長(zhǎng)有矮灌木的草地，可能同時(shí)獲得所在地草原管理部門(mén)發(fā)放的“草原承包權(quán)證”和林業(yè)管理部門(mén)頒發(fā)的“林權(quán)證”。

這種狀況下，牧民可以“一塊地領(lǐng)兩份補(bǔ)貼”，地方草原、林業(yè)等管理部門(mén)也可增加所管自然資源的數(shù)量范圍及相應(yīng)補(bǔ)貼，皆大歡喜的利益讓相關(guān)者對(duì)此問(wèn)題心照不宣，代價(jià)則是國(guó)家要為此支付超出實(shí)際面積和數(shù)量的巨額補(bǔ)貼。

與此同時(shí)，在不少自然資源富集地，重疊管理、交叉管理還導(dǎo)致管理部門(mén)之間相互掣肘，自然資源因此陷入“看似誰(shuí)都在管、實(shí)則誰(shuí)都難管”的尷尬局面。

統(tǒng)一確權(quán)登記將為解決權(quán)屬不清、“九龍治水”等自然資源管理問(wèn)題提供有效依據(jù)，這也是《暫行辦法》和《方案》的突出亮點(diǎn)和重要看點(diǎn)。

一方面，統(tǒng)一確權(quán)登記讓國(guó)有自然資源有了明晰的所有權(quán)代表行使主體、所有權(quán)代理行使主體，明確了行使方式及權(quán)利內(nèi)容等，這意味著在誰(shuí)來(lái)管、怎么管、管到什么程度等關(guān)鍵問(wèn)題上都有了明確的邊界，有望靶向治療“管理主體缺位”“九龍治水”等問(wèn)題。

如《暫行辦法》第十條規(guī)定，全民所有自然資源所有權(quán)代表行使主體登記為國(guó)務(wù)院自然資源主管部門(mén)，所有權(quán)行使方式分為直接行使和代理行使。中央委托相關(guān)部門(mén)、地方政府代理行使所有權(quán)的，所有權(quán)代理行使主體登記為相關(guān)部門(mén)、地方人民政府。這里“代表行使”和“代理行使”雖僅一字之差，權(quán)屬關(guān)系卻大不一樣。

這意味著，像國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)、自然公園等各類(lèi)自然保護(hù)地，以及大江大河大湖和跨境河流、生態(tài)功能重要的濕地和草原，國(guó)務(wù)院確定的重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)、海域、無(wú)居民海島、石油天然氣、貴重稀有礦產(chǎn)資源等自然資源和生態(tài)空間由中央政府直接行使所有權(quán)，除此之外的各類(lèi)自然資源和生態(tài)空間由各省市縣政府根據(jù)屬地情況接受中央委托代理行使所有權(quán)。

《方案》還要求逐步劃清四大邊界，即全民所有和集體所有之間的邊界，全民所有、不同層級(jí)政府行使所有權(quán)的邊界，不同集體所有者的邊界，不同類(lèi)型自然資源的邊界。

這些邊界的劃清將為日后明確各級(jí)各類(lèi)自然資源的權(quán)責(zé)，促進(jìn)自然資源保護(hù)、順暢流轉(zhuǎn)和有效監(jiān)管奠定良好基礎(chǔ)，并將有效遏制集體經(jīng)濟(jì)組織或個(gè)人占用、蠶食甚至侵占國(guó)有自然資源的行為。與此同時(shí)，不同類(lèi)型的自然資源也會(huì)擺脫多重管理的束縛，得到與之特點(diǎn)相符的保護(hù)、利用和監(jiān)管。國(guó)有自然資源管理權(quán)屬不清的情況將會(huì)大大改觀。

另一方面，統(tǒng)一確權(quán)登記所實(shí)行的自然資源登記“一個(gè)簿”、產(chǎn)權(quán)管理“一張圖”、信息“一張網(wǎng)”，將為破解自然資源管理“九龍治水”助一臂之力。

2018年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，將原水利部的水資源調(diào)查和確權(quán)登記管理職責(zé)、原農(nóng)業(yè)部的草原資源調(diào)查和確權(quán)登記管理職責(zé)、原國(guó)家林業(yè)局的森林濕地等資源調(diào)查和確權(quán)登記管理職責(zé)，以及原國(guó)土資源部的土地和礦產(chǎn)資源調(diào)查和確權(quán)登記職責(zé)，全部統(tǒng)一到了新組建的自然資源部，為化解重疊確權(quán)登記掃清了體制障礙。

根據(jù)《暫行辦法》要求，在國(guó)家不動(dòng)產(chǎn)登記信息管理基礎(chǔ)平臺(tái)上，將拓展開(kāi)發(fā)全國(guó)統(tǒng)一的自然資源登記信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)自然資源確權(quán)登記信息的統(tǒng)一管理。這意味著各級(jí)各類(lèi)自然資源的坐落、空間范圍、面積、類(lèi)型以及數(shù)量、質(zhì)量等自然狀況，以及自然資源所有權(quán)主體、所有權(quán)代表行使主體、所有權(quán)代理行使主體、行使方式及權(quán)利內(nèi)容等權(quán)屬狀況，會(huì)匯總到全國(guó)統(tǒng)一的信息平臺(tái)。

按《暫行辦法》規(guī)定，該平臺(tái)信息還要及時(shí)匯交國(guó)家不動(dòng)產(chǎn)登記信息管理基礎(chǔ)平臺(tái)，確保國(guó)家、省、市、縣四級(jí)自然資源確權(quán)登記信息的實(shí)時(shí)共享，與此同時(shí)，還要與水利、林草、生態(tài)環(huán)境、財(cái)稅等相關(guān)部門(mén)的管理信息實(shí)現(xiàn)互通共享，服務(wù)自然資源資產(chǎn)的有效監(jiān)管和保護(hù)。

長(zhǎng)期因部門(mén)分割導(dǎo)致的自然資源“一地兩證”現(xiàn)象、交叉統(tǒng)計(jì)問(wèn)題等將迎刃而解。因?yàn)槠脚_(tái)會(huì)自動(dòng)識(shí)別重復(fù)統(tǒng)計(jì)的各類(lèi)自然資源信息，實(shí)時(shí)反饋給相關(guān)監(jiān)管部門(mén)予以合并。部門(mén)之間相互掣肘的情況也將因標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一而得以有效解決。

自然資源確權(quán)登記作為自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的重要組成，意在確?！傲糇【G水青山，保住金山銀山”“變綠水青山為金山銀山”。為此，確權(quán)登記工作未來(lái)開(kāi)展中還須瞻前顧后，從生態(tài)文明建設(shè)高度，把好自然資源的整體觀、質(zhì)量關(guān)，因地制宜規(guī)劃自然資源類(lèi)型，確保自然資源高效利用和有效保護(hù)。

從近三年自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記試點(diǎn)地暴露的問(wèn)題看，未來(lái)的確權(quán)登記還需注意以下幾個(gè)問(wèn)題。

首先，自然資源確權(quán)登記不能局限于明晰權(quán)屬、劃定產(chǎn)權(quán)邊界，還要更加關(guān)注各級(jí)各類(lèi)自然資源的數(shù)量和質(zhì)量。從現(xiàn)實(shí)情況看，由于自然資源確權(quán)登記時(shí)間緊、任務(wù)重、程序復(fù)雜，相關(guān)管理部門(mén)對(duì)自然資源的數(shù)量和質(zhì)量調(diào)查還局限于“拿來(lái)主義”，即直接把各類(lèi)自然資源的原管理部門(mén)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)拿來(lái)錄入登記系統(tǒng)，未做進(jìn)一步調(diào)查。而要為國(guó)家科學(xué)管理自然資源提供更翔實(shí)、準(zhǔn)確的參考數(shù)據(jù)，未來(lái)還須把工作做得更加精細(xì)、系統(tǒng)，尤其要對(duì)自然資源的質(zhì)量做好調(diào)查評(píng)估，因?yàn)槲磥?lái)這些數(shù)據(jù)將構(gòu)成審計(jì)地方主要領(lǐng)導(dǎo)干部離任的重要依據(jù)，有利于防范地方寅吃卯糧、不計(jì)代價(jià)地消耗自然資源，避免生態(tài)退化。

其次，自然資源確權(quán)登記要根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求和資源稟賦實(shí)際，科學(xué)合理確定自然資源登記類(lèi)型，不可機(jī)械照搬《暫行辦法》和《方案》中提及的9種自然資源類(lèi)型，而要充分認(rèn)識(shí)到《暫行辦法》在9類(lèi)自然資源之后還有一個(gè)“等”字，其深意在于，地方應(yīng)當(dāng)結(jié)合自身實(shí)際，積極挖掘值得保護(hù)的包括巖洞、地下水等其他自然資源，確保其得到應(yīng)有的確權(quán)登記。

再次，自然資源確權(quán)登記不能局限于分類(lèi)概念，還要從生態(tài)空間上作通盤(pán)考慮。從現(xiàn)實(shí)情況看，分門(mén)別類(lèi)地管理自然資源，有利于把每一類(lèi)自然資源都管護(hù)好，但容易忽略從生態(tài)空間的大視角下觀照自然資源。未來(lái)在分步走、量力而行的基礎(chǔ)上，確權(quán)登記管理部門(mén)還應(yīng)更多從生態(tài)平衡角度出發(fā)，調(diào)查評(píng)估自然生態(tài)空間的狀況，確保山水林田湖草這一生命共同體健康運(yùn)轉(zhuǎn)。

確權(quán)登記完成后，各類(lèi)自然資源作為權(quán)屬明晰的資產(chǎn)，將有條件真正進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)，讓市場(chǎng)發(fā)揮資源配置的作用。屆時(shí)，各類(lèi)自然資源將會(huì)配置到“最合適”的市場(chǎng)主體手中，享受最有能力的市場(chǎng)主體管護(hù)。與此同時(shí)，一條涵蓋自然資源調(diào)查、確權(quán)登記、監(jiān)測(cè)保護(hù)、產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)、抵押融資、生態(tài)修復(fù)的產(chǎn)業(yè)鏈也將逐步建立起來(lái)，為社會(huì)創(chuàng)造更多優(yōu)質(zhì)的生態(tài)產(chǎn)品，滿(mǎn)足人民群眾對(duì)綠水青山就是金山銀山的期盼。

值得注意的是，在保有綠水青山和促進(jìn)綠水青山變金山銀山方面，政府也要當(dāng)好服務(wù)者，積極為自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)搭建服務(wù)平臺(tái)，提供配套服務(wù)，同時(shí)要努力推動(dòng)自然資源產(chǎn)業(yè)鏈的發(fā)育和發(fā)展，讓更多惠及民生的生態(tài)產(chǎn)品涌現(xiàn)并發(fā)展壯大。

隨著自然資源確權(quán)登記的法治化日益推進(jìn)，歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度將日益完善，護(hù)航生態(tài)文明向深入推進(jìn)。

（摘自《瞭望》新聞周刊2019年第34期。作者吳春岐為北京城市學(xué)院眾誠(chéng)智庫(kù)院長(zhǎng)）