杜絕政府信息公開(kāi)申請(qǐng)權(quán)濫用

周漢華

《中華人民共和國(guó)政府信息

公開(kāi)條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)為《條例》）自2008年實(shí)施以來(lái)，推動(dòng)知情權(quán)制度迅速普及，助推法治政府建設(shè)步伐，為國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化作出了突出貢獻(xiàn)。同時(shí)，實(shí)踐中反映比較突出的一個(gè)問(wèn)題是政府信息公開(kāi)申請(qǐng)權(quán)被少數(shù)人濫用，重復(fù)向政府申請(qǐng)信息公開(kāi)，向法院提起信息公開(kāi)訴訟，將政府信息公開(kāi)作為謀求特殊利益的工具，特別在涉及土地資源、房屋征收、行政履職、投訴舉報(bào)，以及歷史遺留問(wèn)題等領(lǐng)域尤為明顯。比如，少數(shù)申請(qǐng)人由于對(duì)征地拆遷補(bǔ)償不滿(mǎn)意，就轉(zhuǎn)而要求申請(qǐng)政府公開(kāi)各類(lèi)與征地拆遷相關(guān)的信息，如公開(kāi)審批拆遷許可證、建設(shè)用地規(guī)劃許可證等過(guò)程中形成的政府信息，有的申請(qǐng)公開(kāi)居民看房記錄、他人的征收補(bǔ)償協(xié)議等信息。實(shí)踐中存在極少數(shù)當(dāng)事人故意一人多訴、多人一訴和多人多訴的情況。有時(shí)幾十甚至數(shù)百人針對(duì)同一機(jī)關(guān)分別提出相同的申請(qǐng)，得到答復(fù)后再分別向法院起訴，個(gè)別人還故意在不同時(shí)間段起訴。

申請(qǐng)權(quán)濫用，會(huì)消耗大量的行政資源，擠占司法資源，既影響行政機(jī)關(guān)與人民法院正常履行職能，導(dǎo)致程序與制度空轉(zhuǎn)，損害《條例》的權(quán)威性與公信力，也會(huì)影響其他公民依法行使知情權(quán)，破壞正常的官民關(guān)系，損害行政與司法權(quán)威，阻礙法治進(jìn)步。黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》要求，“加大對(duì)虛假訴訟、惡意訴訟、無(wú)理纏訴行為的懲治力度”，對(duì)于有效杜絕政府信息公開(kāi)申請(qǐng)權(quán)濫用具有很強(qiáng)的指導(dǎo)意義。杜絕申請(qǐng)權(quán)濫用，是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要多管齊下，多方參與，精準(zhǔn)施策，形成合力。

《條例》實(shí)施過(guò)程中，一個(gè)普遍現(xiàn)象是各項(xiàng)改革不同步，導(dǎo)致信息公開(kāi)申請(qǐng)?zhí)岢鰜?lái)的問(wèn)題，其他制度無(wú)法有效承接或化解，制度之間存在相互脫節(jié)現(xiàn)象，并產(chǎn)生一種信息公開(kāi)申請(qǐng)過(guò)多會(huì)使問(wèn)題更為突出的印象。從信息公開(kāi)制度設(shè)計(jì)的本意來(lái)看，該制度有特定的功能，只是滿(mǎn)足申請(qǐng)人的知情權(quán)，不可能解決所有問(wèn)題。政府信息公開(kāi)以后的問(wèn)題，要靠其他的制度發(fā)揮作用，形成制度合力。但是，從實(shí)際功能來(lái)看，知情權(quán)制度普遍具有很強(qiáng)的倒逼作用。如同陽(yáng)光一樣，公開(kāi)本身就是一種力量、一種治理機(jī)制。通過(guò)信息公開(kāi)申請(qǐng)所反映的問(wèn)題，能夠引發(fā)行政流程的連鎖變革，加速解決實(shí)際問(wèn)題，從源頭上化解社會(huì)矛盾和糾紛。這樣，政府信息公開(kāi)制度就成為國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的“前哨站”、社情民意的“晴雨表”、體制變革的“助推器”。相當(dāng)數(shù)量的政府信息公開(kāi)申請(qǐng)，單從信息公開(kāi)工作的角度來(lái)看可能是負(fù)擔(dān)，信息公開(kāi)申請(qǐng)?jiān)蕉?，局面越?fù)雜，工作越難做，但就整個(gè)官民關(guān)系來(lái)看，又是助推解決問(wèn)題的良好機(jī)會(huì)，通過(guò)信息公開(kāi)可以發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，避免矛盾積累、增生、突變。因此，信息公開(kāi)工作一定要有“一盤(pán)棋”思維，通過(guò)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題推動(dòng)相應(yīng)的體制機(jī)制配套變革，不能簡(jiǎn)單就事論事，因?yàn)楣_(kāi)后無(wú)法解決問(wèn)題就都以濫用申請(qǐng)權(quán)為由將申請(qǐng)人拒之門(mén)外。

必須明確，相較于極少數(shù)的申請(qǐng)權(quán)濫用，絕大多數(shù)信息公開(kāi)申請(qǐng)是正當(dāng)?shù)?，不?yīng)被施加過(guò)度限制。信息公開(kāi)制度與簡(jiǎn)政放權(quán)近年來(lái)成為政府施政的兩大亮點(diǎn)領(lǐng)域，成為民心工程，都是抓住了時(shí)代發(fā)展的大趨勢(shì)，是從戰(zhàn)略高度作出的戰(zhàn)略決策。如果信息公開(kāi)反映的問(wèn)題能夠通過(guò)不同渠道得到分流，推動(dòng)相應(yīng)的制度發(fā)揮作用，自然就不會(huì)使所有問(wèn)題都涌入信息公開(kāi)渠道，申請(qǐng)權(quán)濫用現(xiàn)象自然也就會(huì)被消解?！稐l例》規(guī)定各級(jí)人民政府辦公廳是政府信息公開(kāi)工作的主管部門(mén)，負(fù)責(zé)推進(jìn)、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督本行政區(qū)域的政府信息公開(kāi)工作，其實(shí)就是要借助政府辦公廳的中樞地位與作用，推動(dòng)制度融合，發(fā)揮制度合力。為此，需要不斷健全信息公開(kāi)工作體制機(jī)制，提高行政機(jī)關(guān)之間的信息共享與業(yè)務(wù)協(xié)同能力，加強(qiáng)信息公開(kāi)工作隊(duì)伍建設(shè)，使信息公開(kāi)制度更好地發(fā)揮制度間聯(lián)動(dòng)的支點(diǎn)與節(jié)點(diǎn)作用。

當(dāng)然，對(duì)于少數(shù)以政府信息公開(kāi)申請(qǐng)為由，以求達(dá)到不當(dāng)目的的申請(qǐng)人，應(yīng)從制度上予以杜絕，防止個(gè)別人濫用行政與司法資源，導(dǎo)致制度背離設(shè)計(jì)初衷。在判斷是否構(gòu)成濫用申請(qǐng)權(quán)方面，關(guān)鍵是要把握主觀(guān)標(biāo)準(zhǔn)（申請(qǐng)人的目的不是為了獲取政府信息，而是為了迫使行政機(jī)關(guān)或法院滿(mǎn)足其實(shí)現(xiàn)其他要求）和客觀(guān)行為（通過(guò)反復(fù)、大量提出申請(qǐng)以影響行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的正常運(yùn)作）的統(tǒng)一，既不能擴(kuò)大化，導(dǎo)致《條例》立法初衷無(wú)法實(shí)現(xiàn)，也不能無(wú)視問(wèn)題的存在，影響制度的正常運(yùn)行。從英國(guó)、美國(guó)、澳大利亞、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家的立法與法律實(shí)踐來(lái)看，有效規(guī)范濫用申請(qǐng)權(quán)行為，防止行政資源與司法資源被少數(shù)人濫用，是普遍的做法，很多經(jīng)驗(yàn)都值得我們借鑒。

《條例》的起草，吸收借鑒了各國(guó)的有益經(jīng)驗(yàn)，對(duì)濫用申請(qǐng)權(quán)行為是可以有效調(diào)整的。比如，《條例》對(duì)于政府信息有明確的定義，政府機(jī)關(guān)提供信息的前提是已經(jīng)存在現(xiàn)成的以載體形式存在的信息，并且申請(qǐng)人要根據(jù)《條例》的規(guī)定，在申請(qǐng)中較為明確地描述其所申請(qǐng)政府信息的內(nèi)容，不能提出沒(méi)有明確對(duì)象的申請(qǐng)，政府機(jī)關(guān)沒(méi)有義務(wù)分析、加工、研究或者制作新信息。然而，《條例》實(shí)施后相當(dāng)長(zhǎng)的一個(gè)時(shí)期，一些行政機(jī)關(guān)對(duì)于《條例》的理解不準(zhǔn)確，對(duì)申請(qǐng)人提出的缺乏明確對(duì)象的申請(qǐng)，也投入大量人力物力匯總、加工，形成結(jié)論后再提供給申請(qǐng)人，實(shí)際上承擔(dān)了為信息公開(kāi)申請(qǐng)人從事研究任務(wù)的角色，導(dǎo)致工作量大量增加，屬于典型的吃力不討好。通過(guò)提高《條例》適用能力，完全可以解決類(lèi)似問(wèn)題。與這個(gè)問(wèn)題有關(guān)，不論是《條例》規(guī)定還是各國(guó)信息公開(kāi)實(shí)踐的普遍做法，申請(qǐng)人提出申請(qǐng)都必須大致準(zhǔn)確描述所申請(qǐng)信息的內(nèi)容，以及獲取信息的形式，不能泛泛提出申請(qǐng)，這樣才能便于行政機(jī)關(guān)檢索和提供信息。實(shí)踐中類(lèi)似問(wèn)題還包括信息公開(kāi)申請(qǐng)與政策咨詢(xún)的邊界一直不明確，行政機(jī)關(guān)承擔(dān)了很多本不該屬于政府信息公開(kāi)范疇的政策咨詢(xún)工作，被申請(qǐng)人牽著鼻子走，浪費(fèi)了大量的行政資源。

盡管有關(guān)國(guó)辦文件很早就明確了過(guò)程性信息不屬于《條例》適用范圍，但一些行政機(jī)關(guān)不敢理直氣壯回絕申請(qǐng)人對(duì)過(guò)程性信息的申請(qǐng)，經(jīng)常陷入兩難境地，非常被動(dòng)?？梢?jiàn)，實(shí)踐中很多申請(qǐng)權(quán)濫用現(xiàn)象，原因在于行政機(jī)關(guān)的法治思維與法治能力欠缺所致，不敢為、不善為。為此，應(yīng)加強(qiáng)信息公開(kāi)機(jī)構(gòu)與專(zhuān)門(mén)隊(duì)伍建設(shè)，提高業(yè)務(wù)能力與綜合能力，避免人員的兼職化與頻繁流動(dòng)導(dǎo)致的《條例》適用能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于一些專(zhuān)業(yè)申請(qǐng)人的狀況，提高行政機(jī)關(guān)的《條例》適用能力。

由于信息公開(kāi)制度是一項(xiàng)新制度，加上《條例》的一些規(guī)定比較原則，少數(shù)人濫用申請(qǐng)權(quán)往往以訴諸司法作為最后手段，行政機(jī)關(guān)作出決定后必然要能夠經(jīng)受人民法院的司法審查。如果人民法院與行政機(jī)關(guān)對(duì)《條例》的理解與適用缺乏一致標(biāo)準(zhǔn)，或者不同地方的人民法院掌握的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，都不利于行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)。因此，人民法院對(duì)少數(shù)人濫用政府信息公開(kāi)申請(qǐng)權(quán)的司法判斷就具有非常重要的意義，可以彌補(bǔ)立法漏洞，使制度運(yùn)行更為科學(xué)，打消少數(shù)人利用訴訟機(jī)制謀取不當(dāng)利益的念頭，形成良性循環(huán)的閉環(huán)體系。比如，《中華人民共和國(guó)最高人民法院公報(bào)》2015 年第11 期刊載的陸紅霞訴南通市發(fā)展和改革委員會(huì)政府信息公開(kāi)答復(fù)案，首次對(duì)申請(qǐng)權(quán)濫用制度進(jìn)行了法律意義上的定性，嘗試通過(guò)司法裁判來(lái)解決少數(shù)人濫用政府信息公開(kāi)申請(qǐng)權(quán)問(wèn)題，產(chǎn)生了很大的實(shí)踐影響，一舉改變了對(duì)于濫用申請(qǐng)權(quán)行為無(wú)法可治的局面。再如，對(duì)申請(qǐng)人以信息公開(kāi)名義進(jìn)行政策咨詢(xún)、提出合法性質(zhì)疑或法律狀態(tài)確認(rèn)等要求，行政機(jī)關(guān)答復(fù)不屬于《條例》調(diào)整范圍的，人民法院應(yīng)如何審查，過(guò)去一直不明確，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)無(wú)所適從，經(jīng)常面臨敗訴風(fēng)險(xiǎn)，也使得少數(shù)申請(qǐng)人不斷利用這一機(jī)制，對(duì)行政機(jī)關(guān)提出各種申請(qǐng)，讓行政機(jī)關(guān)難以承受。北京市高級(jí)人民法院2014年通過(guò)發(fā)布統(tǒng)一的適用文件，明確申請(qǐng)人申請(qǐng)內(nèi)容實(shí)質(zhì)上并非獲取政府信息，行政機(jī)關(guān)答復(fù)不屬于《條例》調(diào)整范圍的，人民法院應(yīng)予支持，由此，解決了困擾《條例》實(shí)施很久的問(wèn)題，大幅度減少了申請(qǐng)權(quán)濫用現(xiàn)象。

另外，最高人民法院通過(guò)發(fā)布十大政府信息公開(kāi)案例的方式，確認(rèn)了過(guò)程性信息不屬于《條例》適用范圍，行政機(jī)關(guān)沒(méi)有公開(kāi)的義務(wù)，有效解決了長(zhǎng)期法律地位不明確的過(guò)程性信息問(wèn)題?？梢?jiàn)，在《條例》修訂之前以及未來(lái)《條例》修訂之后，人民法院都仍然應(yīng)該繼續(xù)發(fā)揮最后一道防線(xiàn)的作用，彌補(bǔ)立法疏漏，統(tǒng)一裁判標(biāo)準(zhǔn)，有效杜絕申請(qǐng)權(quán)濫用行為。

必須承認(rèn)，由于各種原因，《條例》本身確實(shí)存在一些立法技術(shù)缺陷，包括并未明確規(guī)定濫用申請(qǐng)權(quán)概念與制度，也缺乏相應(yīng)的判斷標(biāo)準(zhǔn)。這樣，導(dǎo)致包括陸紅霞案等判決都引發(fā)法院內(nèi)外很大的爭(zhēng)議，不同地方的法院在該案后對(duì)濫用申請(qǐng)權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)把握上不統(tǒng)一，相當(dāng)案例中回避認(rèn)定濫用申請(qǐng)權(quán)，導(dǎo)致《條例》適用產(chǎn)生很大的不確定性。

對(duì)于申請(qǐng)人大量申請(qǐng)所造成的答復(fù)程序困難問(wèn)題，2008年《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于施行〈中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例〉若干問(wèn)題的意見(jiàn)》明確規(guī)定，“如一段時(shí)間內(nèi)出現(xiàn)大量申請(qǐng)公開(kāi)政府信息的情況，行政機(jī)關(guān)難以按照條例規(guī)定期限答復(fù)的，要及時(shí)向申請(qǐng)人說(shuō)明并盡快答復(fù)”，“對(duì)于同一申請(qǐng)人向同一行政機(jī)關(guān)就同一內(nèi)容反復(fù)提出公開(kāi)申請(qǐng)的，行政機(jī)關(guān)可以不重復(fù)答復(fù)”。但是，由于此文件的效力不明確，加之缺乏明確的適用標(biāo)準(zhǔn)，上述規(guī)定實(shí)踐中并未發(fā)揮應(yīng)有的作用，一些法院直接援引《條例》的規(guī)定，對(duì)不按期限答復(fù)或者不重復(fù)答復(fù)的行為，以程序或者實(shí)體違法為由作出不利于行政機(jī)關(guān)的裁決，導(dǎo)致一些行政機(jī)關(guān)不敢適用國(guó)辦文件的規(guī)定。對(duì)于過(guò)程性信息的掌握，也存在行政機(jī)關(guān)的判斷標(biāo)準(zhǔn)得不到人民法院認(rèn)可的現(xiàn)象。所有這些立法技術(shù)帶來(lái)的衍生問(wèn)題，都不是行政機(jī)關(guān)或人民法院《條例》適用層面能夠解決的，只能通過(guò)《條例》修改，從源頭上明確標(biāo)準(zhǔn)、程序與制度。已經(jīng)公布的《條例》修訂草案征求意見(jiàn)稿針對(duì)實(shí)踐中少數(shù)申請(qǐng)人反復(fù)、大量提出政府信息公開(kāi)申請(qǐng)，影響行政機(jī)關(guān)正常工作的問(wèn)題；對(duì)于申請(qǐng)人以政府信息公開(kāi)申請(qǐng)的形式提出咨詢(xún)要求，進(jìn)行信訪(fǎng)、投訴舉報(bào)等活動(dòng)的問(wèn)題，都設(shè)計(jì)了非常有針對(duì)性的解決制度?？梢灶A(yù)見(jiàn)，隨著《條例》修訂工作的完成，能為有效杜絕政府信息公開(kāi)申請(qǐng)權(quán)濫用現(xiàn)象，提供堅(jiān)實(shí)的立法基礎(chǔ)。

（摘自《人民論壇》2019年5月中。作者為中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所研究員，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院文化法制研究中心主任）