為養(yǎng)老服務(wù)集中“清障”

王莉莉

老年人反映住不起、住不上、住不好，養(yǎng)老服務(wù)舉辦主體反映盈利難、融資難、用地難……這些養(yǎng)老服務(wù)中的堵點、痛點，究竟該如何破解？

近日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的意見》（以下簡稱《意見》），給出了一套具體的養(yǎng)老服務(wù)“清障”方法。

對于全國2億多老年人來說，這一系列堵點、痛點問題即將迎來一輪集中破解。

《意見》從6個方面提出28條舉措，集中精力破除發(fā)展障礙，健全市場機(jī)制，完善養(yǎng)老服務(wù)體系，確保到2022年在保障人人享有基本養(yǎng)老服務(wù)的基礎(chǔ)上，有效滿足老年人多樣化、多層次養(yǎng)老服務(wù)需求，老年人及其子女獲得感、幸福感、安全感顯著提高。

破解老年人的三大煩惱

當(dāng)前養(yǎng)老服務(wù)供給還不能充分滿足社會需要，老年人反映的住不上、住不起、住不好成為突出問題。比如，大城市一些服務(wù)質(zhì)量高、價格合適的床位，仍存在“一床難求”的現(xiàn)象。

國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，我國到2018年末60歲及以上人口為2.49億人，占總?cè)丝诘?7.9%。而到2018年底，我國養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)與設(shè)施共16.38萬個，床位總數(shù) 746.3萬張。

對此，《意見》從提供基本服務(wù)、滿足多元需求、提升支付能力、支持社會參與、保護(hù)合法權(quán)益5個方面提出了具體政策舉措，增強(qiáng)了老年人獲得感。

例如，《意見》明確充分發(fā)揮公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)及公建民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)兜底保障作用，在滿足當(dāng)前和今后一個時期特困人員集中供養(yǎng)需求的前提下，重點為經(jīng)濟(jì)困難失能失智老年人、計劃生育特殊家庭老年人提供無償或低收費(fèi)托養(yǎng)服務(wù)；明確從老年產(chǎn)品用品、康復(fù)輔具配置、營養(yǎng)均衡配餐、信息技術(shù)應(yīng)用、家庭適老化改造等方面滿足老年人個性化多樣化需求；提出推動形成符合國情的長期護(hù)理保險制度框架，鼓勵發(fā)展商業(yè)性長期護(hù)理保險產(chǎn)品；提出組織開展對老年人產(chǎn)品和服務(wù)消費(fèi)領(lǐng)域侵權(quán)行為的專項整治行動等。

解決“入住難”，關(guān)鍵在于構(gòu)建“多條腿走路”的服務(wù)模式，完善居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充、醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)體系，為老年人提供更多元的服務(wù)。

在熟悉的家庭與社區(qū)安度晚年，是絕大多數(shù)老年人理想的養(yǎng)老方式。第四次中國城鄉(xiāng)老年人生活狀況抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，老年人選擇家庭養(yǎng)老的需求比例高達(dá)82.05%。截至2017年底，我國社區(qū)互助型養(yǎng)老設(shè)施8.3萬個，社區(qū)留宿和日間照料床位338.5萬張，但社區(qū)與居家養(yǎng)老的服務(wù)能力、服務(wù)水平，明顯滯后于廣大老年人養(yǎng)老服務(wù)需求。

《意見》提出“推動居家、社區(qū)和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老融合發(fā)展”，“支持養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，上門為居家老年人提供服務(wù)”，并提出在農(nóng)村大力發(fā)展農(nóng)村幸福院等互助養(yǎng)老設(shè)施，在城市積極探索“物業(yè)服務(wù)+養(yǎng)老服務(wù)”模式，支持物業(yè)服務(wù)企業(yè)開展老年供餐、定期巡訪等形式多樣的養(yǎng)老服務(wù)。

鼓勵、支持養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，為老年人提供上門服務(wù)，能充分發(fā)揮養(yǎng)老機(jī)構(gòu)規(guī)模效應(yīng)作用，有效彌補(bǔ)社區(qū)和居家養(yǎng)老服務(wù)供給能力不足、專業(yè)化程度不高等問題。機(jī)構(gòu)、社區(qū)、居家之間由點到面、點面結(jié)合的服務(wù)供給模式，將是養(yǎng)老服務(wù)重要發(fā)展趨勢。

暢通供給端三大堵點

盈利難、融資難、用地難，是養(yǎng)老服務(wù)舉辦主體面臨的“老大難”。

目前，養(yǎng)老服務(wù)市場還屬于投資大、利潤低、投資回收周期長的行業(yè)。根據(jù)國內(nèi)經(jīng)營情況，通過小型化、連鎖化經(jīng)營，是實現(xiàn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)盈利的運(yùn)營模式之一。

受民辦非營利企業(yè)單位“不得設(shè)立分支機(jī)構(gòu)”規(guī)定的制約，民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)很難實現(xiàn)連鎖化經(jīng)營的市場要求。對此，《意見》提出“對已經(jīng)在其他地方取得營業(yè)執(zhí)照的企業(yè)，不得要求其在本地開展經(jīng)營活動時必須設(shè)立子公司”，“非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)可在其登記管理機(jī)關(guān)管轄區(qū)域內(nèi)設(shè)立多個不具備法人資格的服務(wù)網(wǎng)點”。

國際經(jīng)驗表明，無論是經(jīng)營管理、專業(yè)服務(wù)，還是老年人宜居舒適度，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)規(guī)模不是越大越好，最佳規(guī)模約200～300張床位，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)小型化、專業(yè)化、品牌化、連鎖化將成為趨勢。

特別是小微型、社區(qū)嵌入型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，就近就便、性價比高，對滿足附近街道、社區(qū)中低收入家庭老年人的養(yǎng)老需求，具有較強(qiáng)的現(xiàn)實意義。

融資難是民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展的掣肘之一。根據(jù)大部分銀行的貸款規(guī)定，一般需要土地或者房屋產(chǎn)權(quán)抵押貸款，但很多民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)場地是通過租賃獲得，或用其他閑置場地、設(shè)施改造而成，很難提供土地證或產(chǎn)權(quán)證，融資只能通過個人籌資、收取老年人入住費(fèi)用等方式，融資手段單一、渠道較少。

《意見》提出“鼓勵商業(yè)銀行探索向產(chǎn)權(quán)明晰的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)放資產(chǎn)（設(shè)施）抵押貸款和應(yīng)收賬款質(zhì)押貸款。探索允許營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)以有償取得的土地、設(shè)施等資產(chǎn)進(jìn)行抵押融資”。

此前，已有北京、廣東、黑龍江等地在積極探索拓寬養(yǎng)老服務(wù)業(yè)信貸融資渠道，鼓勵金融機(jī)構(gòu)加快金融產(chǎn)品和服務(wù)方式創(chuàng)新，更好滿足養(yǎng)老服務(wù)業(yè)信貸需求。

《意見》從國家層面提出解決養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)融資難，明確鼓勵商業(yè)銀行向符合條件的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行貸款，在一定程度上將促進(jìn)商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)對養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的金融支持，提高向民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的貸款額度。

用地難是困擾養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展的難題之一?！兑庖姟诽岢觥鞍凑諊蚁嚓P(guān)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，將社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)納入城鄉(xiāng)社區(qū)配套用房建設(shè)范圍。對于空置的公租房，可探索允許免費(fèi)提供給社會力量，供其在社區(qū)為老年人開展日間照料、康復(fù)護(hù)理、助餐助行、老年教育等服務(wù)”。

在硬件設(shè)施方面，《意見》進(jìn)一步解決了場地貴、租金高等現(xiàn)實問題，將有效降低企業(yè)投資成本，引導(dǎo)其投入到社區(qū)、居家養(yǎng)老服務(wù)市場。

打好政策組合拳

為了滿足老年人多層次養(yǎng)老服務(wù)需求，根據(jù)此次《意見》，各部門推出一系列針對性舉措，打好推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的“組合拳”。

針對養(yǎng)老服務(wù)供給緊缺、“一床難求”的現(xiàn)象，近期，國家發(fā)改委聯(lián)合民政部、國家衛(wèi)健委推進(jìn)“城企聯(lián)動普惠養(yǎng)老專項行動”，按照“政府支持、社會運(yùn)營、合理定價”的基本思路，通過中央預(yù)算內(nèi)投資支持，吸引城市政府和企業(yè)自愿參與，擴(kuò)大普惠性養(yǎng)老的服務(wù)供給。

這一專項行動充分發(fā)揮家庭、企業(yè)、社會等多主體的積極性，引導(dǎo)社會資源積極參與養(yǎng)老服務(wù)供給，最終實現(xiàn)讓普通工薪收入家庭能夠買得到、買得起、買得放心。

提升醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)能力，是推動養(yǎng)老服務(wù)的重要引擎。國家衛(wèi)生健康委員會會同民政部開展養(yǎng)老院質(zhì)量建設(shè)行動，對醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機(jī)構(gòu)中的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行評估和督查。同時，還加強(qiáng)家庭醫(yī)生簽約服務(wù)，把老年人作為重點人群，優(yōu)先簽約服務(wù)。目前，65歲以上老年人健康管理率達(dá)65%以上。

措施千萬條，安全第一條，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)消防安全問題全社會關(guān)注?！兑庖姟诽岢觥皩嵤┟褶k養(yǎng)老機(jī)構(gòu)消防安全達(dá)標(biāo)工程”，決定“從2019年起，民政部本級和地方各級政府用于社會福利事業(yè)的彩票公益金，采取以獎代補(bǔ)等方式，引導(dǎo)和幫助存量民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)按照國家工程建設(shè)消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)配置消防設(shè)施、器材，針對重大火災(zāi)隱患進(jìn)行整改”。

在很大程度上，這將解決部分養(yǎng)老機(jī)構(gòu)消防難、消防貴問題，對于減輕養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營負(fù)擔(dān)，提高消防安全水平，保障機(jī)構(gòu)內(nèi)老年人人身安全等具有積極作用。

在完善養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)監(jiān)管方面，民政部將加快制定確保養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量安全的強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)，推動建立全國統(tǒng)一的養(yǎng)老服務(wù)評價體系。通過第三方認(rèn)證、合格認(rèn)定、等級評定等標(biāo)準(zhǔn)化管理的方式，對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)實施分類分級管理。同時還將會同有關(guān)部門，全面推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的社會信用體系建設(shè)，建立健全失信聯(lián)合懲戒機(jī)制，對存在嚴(yán)重失信行為的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)和人員實施聯(lián)合懲戒。

例如，因建設(shè)與運(yùn)營資金不足，部分養(yǎng)老機(jī)構(gòu)通過“會員卡”形式進(jìn)行融資，甚至發(fā)生卷款跑路現(xiàn)象，國家一度禁止養(yǎng)老機(jī)構(gòu)以“會員制”形式要求老人預(yù)付高額入住費(fèi)用。

《意見》按照包容審慎監(jiān)管原則，同意養(yǎng)老機(jī)構(gòu)采取“會員制”養(yǎng)老，明確要求商業(yè)銀行介入進(jìn)行資金的存管，既拓寬養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的融資渠道，也明確資金的監(jiān)管要求，保障了老年人的權(quán)益。

此外，針對養(yǎng)老服務(wù)人員緊缺、職業(yè)待遇不高、社會認(rèn)同度低等突出問題，人社部將通過組織開展大規(guī)模職業(yè)技能培訓(xùn)、引導(dǎo)和支持技工院校開設(shè)養(yǎng)老護(hù)理服務(wù)相關(guān)專業(yè)、落實養(yǎng)老護(hù)理人才培養(yǎng)及就業(yè)創(chuàng)業(yè)補(bǔ)貼政策、開展養(yǎng)老護(hù)理人才職業(yè)技能等級評價工作等措施，加強(qiáng)相關(guān)人才的培養(yǎng)力度。

（摘自《瞭望》新聞周刊2019年第19期。作者為中國老齡科學(xué)研究中心研究員）