領(lǐng)導(dǎo)干部憲法宣誓的憲法意涵

胡錦光

黨的十八屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）提出：“建立憲法宣誓制度，凡經(jīng)人大及其常委會選舉或者決定任命的國家工作人員正式就職時公開向憲法宣誓。”為了落實黨的十八屆四中全會《決定》的要求，2015年7月1日，第十二屆全國人大常委會第十五次會議通過了《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于實行憲法宣誓制度的決定》，其中明確規(guī)定了必須進(jìn)行憲法宣誓的領(lǐng)導(dǎo)干部的范圍、宣誓的基本要求和程序、宣誓的誓詞。2018年全國人大通過的《中華人民共和國憲法修正案》規(guī)定，憲法第二十七條增加一款，作為第三款：“國家工作人員就職時應(yīng)當(dāng)依照法律規(guī)定公開進(jìn)行憲法宣誓?！敝链耍覈鴱膽椃ê头缮辖⒘藨椃ㄐ闹贫?。建立憲法宣誓制度并將其載入憲法，是加強憲法實施、推進(jìn)全面依法治國的重大舉措和制度成果。

憲法的生命在于實施，憲法的權(quán)威也在于實施。實施中最為重要的是作為“關(guān)鍵少數(shù)”的領(lǐng)導(dǎo)干部的憲法意識和法治觀念。為了提高領(lǐng)導(dǎo)干部的憲法意識，黨中央決定“要把憲法教育作為黨員干部教育的重要內(nèi)容”。憲法宣誓作為領(lǐng)導(dǎo)干部憲法教育的重要形式，十分必要。

黨的十一屆三中全會以后，借鑒過往經(jīng)驗教訓(xùn)，黨中央明確提出要“發(fā)揚社會主義民主，加強社會主義法制”。黨的十五大報告進(jìn)一步提出，“建設(shè)社會主義法治國家”，其后，在1999年修改憲法時，將“中華人民共和國實行依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”作為治國方略，以根本法的形式予以確認(rèn)。黨的十八屆四中全會更是以專門決定的形式，就全面依法治國作出部署。而依法治國，首先是依憲治國。

“法治”具有三層含義：一是必須有一套完整的體系化的法律制度；二是必須嚴(yán)格執(zhí)行已經(jīng)制定的法律；三是當(dāng)法律制度自身存在爭議時，必須有一套機制能夠有效解決這些爭議。經(jīng)過多年的努力，法治第一個層次的任務(wù)基本上已經(jīng)完成。2008年發(fā)布的《中國的法治建設(shè)》白皮書宣布，以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成。進(jìn)入新時代，我國法治建設(shè)面臨的任務(wù)和挑戰(zhàn)是如何保證憲法和法律的全面有效實施，以及如何保證法律制度的合理性，即如何實現(xiàn)規(guī)則之治和良法之治。

筆者認(rèn)為，黨的十八大以后，黨中央已經(jīng)形成了治國理政的基本邏輯。這一邏輯的最高頂點是中華民族偉大復(fù)興，而要實現(xiàn)這一偉大目標(biāo)，就必須有效解決新時代我國社會的主要矛盾，治理的思維和方式必須能適應(yīng)新時代我國社會的基本特征；要有效解決新時代我國社會的主要矛盾、治理思維和方式適應(yīng)新時代我國社會的基本特征，就必須實現(xiàn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，提升執(zhí)政能力和執(zhí)政水平，推進(jìn)“五大建設(shè)”；法治是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的必然要求，唯有實行法治才能提升執(zhí)政能力和執(zhí)政水平，才能有效推進(jìn)“五大建設(shè)”；依法治國首先是依憲治國，依法執(zhí)政關(guān)鍵是依憲執(zhí)政；要依憲治國、依憲執(zhí)政，就必須全面實施憲法，而實施憲法的關(guān)鍵是全體人民的憲法意識和憲法觀念，因為人民群眾是保證憲法實施的最偉大力量。其中，最重要的是領(lǐng)導(dǎo)干部的憲法意識和憲法觀念。

憲法在社會主義法治中起核心作用。依憲治國重要性的基本前提是依法治國的重要性。關(guān)于法治的重要性，習(xí)近平總書記強調(diào)，“全面依法治國具有基礎(chǔ)性、保障性作用，在統(tǒng)籌推進(jìn)偉大斗爭、偉大工程、偉大事業(yè)、偉大夢想，全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的新征程上，要加強黨對全面依法治國的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，堅持以全面依法治國新理念新思想新戰(zhàn)略為指導(dǎo)，堅定不移走中國特色社會主義法治道路，更好發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長遠(yuǎn)的保障作用”。

法治有兩個基本的標(biāo)志，即規(guī)則之治和良法之治。憲法在這兩個基本標(biāo)志中都起著核心作用。

第一，規(guī)則之治要求所有的國家機關(guān)、社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織、公民個人都必須在法治之下，不能在法治之外和法治之上；都必須服從憲法和法律，必須依據(jù)憲法和法律辦事，即規(guī)則至上。規(guī)則至上就是憲法和法律至上。正是在這一意義上，黨的十九大報告要求，“樹立憲法法律至上”的法治理念。憲法具有最高的法律效力，法律的效力低于憲法、必須符合憲法。因此，憲法和法律至上最重要的是憲法至上，要維護(hù)憲法的權(quán)威和尊嚴(yán)。憲法至上是規(guī)則之治的核心要求。

第二，良法之治要求立法必須科學(xué)，符合客觀實際情況，符合規(guī)律，符合人性；必須符合民主要求，充分聽取不同意見，讓不同利益主體能夠通過有效途徑充分反映自己的利益訴求，能夠平衡和兼顧社會不同利益群體之間的關(guān)系；必須符合正當(dāng)程序的要求；必須符合立法授權(quán)，在權(quán)限范圍內(nèi)進(jìn)行，不違反憲法保留和法律保留原則；必須符合憲法的精神、基本原則、基本理念和憲法規(guī)范的要求。憲法是國家的根本法和最高法，判斷法律文件是否為良法的最高依據(jù)是憲法。換言之，符合憲法的即為良法，違反憲法的即為惡法。依法治國所依之“法”首先必須符合憲法，違反憲法的法律文件是無效的。

建立統(tǒng)一、嚴(yán)肅的憲法宣誓制度有其必要性。隨著社會主義民主法治建設(shè)的不斷發(fā)展，一些部門和地方開始積極探索憲法宣誓制度，有的還制定了具體規(guī)則，大致有三種情況：一是政府部門組織公務(wù)員宣誓；二是司法機關(guān)組織法官和檢察官宣誓；三是地方人大常委會組織任命的地方國家機關(guān)工作人員宣誓。

各地憲法宣誓的做法并不一致：不同地區(qū)、不同性質(zhì)的國家機關(guān)各自擬定憲法宣誓的誓詞，既不統(tǒng)一，也不規(guī)范；憲法宣誓的領(lǐng)導(dǎo)干部范圍不一致；憲法宣誓的程序和要求不統(tǒng)一。與此同時，一些全國人大代表也提出建立統(tǒng)一宣誓制度的建議。憲法宣誓是一種莊嚴(yán)的法定儀式，是國家法律制度的重要組成部分，需要以憲法和法律的形式作出統(tǒng)一的規(guī)定，彰顯其嚴(yán)肅性。

建立憲法宣誓制度符合國際慣例。在憲法中確立憲法宣誓制度，是世界上大多數(shù)有成文憲法的國家普遍采取的一種方式。據(jù)統(tǒng)計，在142個有成文憲法的國家中，規(guī)定相關(guān)國家公職人員必須宣誓擁護(hù)或效忠憲法的有97個，雖然各國關(guān)于憲法宣誓的主體、內(nèi)容、程序的規(guī)定不盡相同，但一般都在有關(guān)人員開始履行職務(wù)之前或就職時舉行宣誓。憲法宣誓做法起源于美國。1787年美國憲法規(guī)定，美國總統(tǒng)就職時，必須宣誓“竭盡全力恪守、維護(hù)和捍衛(wèi)合眾國憲法”。1919年德國魏瑪憲法規(guī)定，“一切公務(wù)人員及國防軍人，應(yīng)對本憲法宣誓”，第一次把憲法宣誓主體擴(kuò)大為所有公務(wù)人員和軍人。自此，憲法宣誓逐漸在國際社會得到廣泛認(rèn)可，成為世界上大多數(shù)國家憲法制度的一項重要內(nèi)容。

在十三屆全國人大一次會議上，王晨副委員長作關(guān)于《中華人民共和國憲法修正案（草案）》的說明，指出：“將憲法宣誓制度在憲法中確認(rèn)下來，有利于促使國家工作人員樹立憲法意識、恪守憲法原則、弘揚憲法精神、履行憲法使命，也有利于彰顯憲法權(quán)威，激勵和教育國家工作人員忠于憲法、遵守憲法、維護(hù)憲法，加強憲法實施。”向憲法宣誓的形式意義在于表明憲法與宣誓人的關(guān)系，即宣誓人的權(quán)力來自于憲法，宣誓人在憲法之下。這一關(guān)系彰顯了憲法的權(quán)威和尊嚴(yán)，具體體現(xiàn)在以下兩個方面。

一是有利于強化憲法的最高法地位。憲法以法律的形式確認(rèn)了我國的根本制度和根本任務(wù)，是黨的主張和人民意志的高度統(tǒng)一，具有最高法律效力。憲法是一切國家機關(guān)、社會團(tuán)體和全體公民的最高行為準(zhǔn)則，全國各族人民、一切國家機關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動準(zhǔn)則；憲法是我國社會主義法律體系的核心，一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸。

憲法是國家的根本法，國家的一切制度都以憲法為依據(jù)和基礎(chǔ)。憲法是“母法”，其他法律是“子法”。因此，我國絕大多數(shù)法律第一條明確規(guī)定，根據(jù)憲法制定本法。即使法律的第一條未作出這一規(guī)定，其實際上也是依據(jù)憲法制定的。領(lǐng)導(dǎo)干部向憲法宣誓表明，我國所有的國家機關(guān)和社會主體都在憲法之下，都必須服從憲法；一切法律文件都在憲法之下，都必須符合憲法。

二是有利于強化人民主權(quán)的理念。我國現(xiàn)行憲法明確規(guī)定，中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。憲法是人民主權(quán)的產(chǎn)物和載體。人民通過憲法設(shè)定了國家權(quán)力、行使國家權(quán)力的制度和國家機構(gòu)體系、不同國家機關(guān)間的權(quán)力分配和相互關(guān)系。憲法規(guī)定了國家權(quán)力的組織和活動原則。因此，憲法保證了國家權(quán)力的合法性和正當(dāng)性，保證了國家機關(guān)的合法性。

“我的權(quán)力是人民賦予的”，這一表述只是抽象地、一般性地表明了國家權(quán)力的政治來源。在此基礎(chǔ)上，必須回答國家權(quán)力的法律來源。在法治社會，任何一種國家權(quán)力都只能來自于憲法的授予而不能脫離于憲法之外。領(lǐng)導(dǎo)干部向憲法宣誓表明，所有領(lǐng)導(dǎo)干部享有的權(quán)力必須來自于憲法，而且只能來自于憲法。

國家工作人員就職時必須向憲法宣誓，不能將宣誓僅僅理解為一種就職儀式，其實質(zhì)就是要求國家工作人員從內(nèi)心里尊崇憲法、認(rèn)同憲法作為國家根本法的價值及憲法中所確認(rèn)的價值，嚴(yán)格依據(jù)憲法的理念和思維行使權(quán)力。

“忠于中華人民共和國憲法”，要求宣誓的領(lǐng)導(dǎo)干部要忠于憲法的核心價值、基本原則和基本精神。憲法的核心價值是尊重和保障人權(quán)，憲法的基本原則是中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民主權(quán)、基本人權(quán)、權(quán)力制約和監(jiān)督、社會主義法治、國家統(tǒng)一，憲法的基本精神是通過各項制度限制和防止國家權(quán)力濫用。

“忠于中華人民共和國憲法”，要求宣誓的領(lǐng)導(dǎo)干部必須忠于憲法的基本原理。領(lǐng)導(dǎo)干部讀的是憲法文本，文本由條款構(gòu)成，而條款內(nèi)在地體現(xiàn)了不同的憲法規(guī)范，由憲法規(guī)范構(gòu)成了憲法制度，而憲法制度又體現(xiàn)了憲法原理，如人民主權(quán)原理、基本人權(quán)原理、正當(dāng)程序原理、平等原理等。只有理解了這些基本原理，才能真正理解憲法。

“忠于中華人民共和國憲法”，要求宣誓的領(lǐng)導(dǎo)干部必須按照憲法思維行使權(quán)力。憲法思維具體包括人民主權(quán)的思維、憲法法律至上的思維、尊重和保障人權(quán)的思維、權(quán)力制約和監(jiān)督的思維、正當(dāng)程序的思維及平等的思維。

2018年3月17日上午，在十三屆全國人大一次會議第五次全體會議上，中共中央總書記、中央軍委主席習(xí)近平全票當(dāng)選中華人民共和國主席、中華人民共和國中央軍事委員會主席，隨后，在人民大會堂舉行了隆重莊嚴(yán)的憲法宣誓儀式。第十三屆全國人大一次會議選舉產(chǎn)生或決定任命的全國人大常委會委員長、國務(wù)院總理等其他新一屆國家領(lǐng)導(dǎo)人，也在人民大會堂進(jìn)行了隆重莊嚴(yán)的憲法宣誓。他們成為新中國歷史上首批舉行憲法宣誓的國家領(lǐng)導(dǎo)人，這充分體現(xiàn)了習(xí)近平總書記等國家領(lǐng)導(dǎo)人身體力行，率先垂范，堅持和踐行依法治國、依憲執(zhí)政、維護(hù)憲法權(quán)威的理念要求。

（摘自《人民論壇》2019年6月下。作者為中國人民大學(xué)法學(xué)院教授、博導(dǎo)）