鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的遠(yuǎn)景目標(biāo)和制度保障

黃少安

今年6月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》），為更好推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化，夯實(shí)鄉(xiāng)村振興基礎(chǔ)提供了重要保障。

中國(guó)歷經(jīng)幾千年的農(nóng)業(yè)社會(huì)，使得農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民在社會(huì)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中都占有較大的比重。而在整個(gè)國(guó)家治理體系中，農(nóng)村或鄉(xiāng)村治理規(guī)模最大、機(jī)制設(shè)計(jì)最為精密。但是，當(dāng)前中國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的大轉(zhuǎn)型之中，鄉(xiāng)村治理的目標(biāo)和任務(wù)是什么？這主要取決于對(duì)鄉(xiāng)村發(fā)展的目標(biāo)定位。許多現(xiàn)代化國(guó)家甚至發(fā)達(dá)國(guó)家鄉(xiāng)村的基本特征是：農(nóng)業(yè)占GDP的比例很低，但產(chǎn)業(yè)素質(zhì)很高；農(nóng)村和農(nóng)業(yè)人口占總?cè)丝诘谋壤埠艿停渌刭|(zhì)卻不低；農(nóng)村生產(chǎn)生活的基礎(chǔ)設(shè)施較為齊全；農(nóng)村居民的收入水平較高，甚至高于許多城市居民；農(nóng)村自然環(huán)境優(yōu)美，居住條件好于城市。在未來(lái)中國(guó)的社會(huì)結(jié)構(gòu)中，鄉(xiāng)村發(fā)展如何定位？這主要取決于現(xiàn)代化的一般規(guī)律和中國(guó)的具體國(guó)情。

作為長(zhǎng)期以農(nóng)業(yè)為主、人口眾多的發(fā)展中國(guó)家，中國(guó)正處于現(xiàn)代化過(guò)程之中，“現(xiàn)代化”表現(xiàn)為“四化”，即新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。這既有土地用途、產(chǎn)業(yè)、技術(shù)、產(chǎn)品、居住條件等的巨大變化，更有人的遷徙集中、身份轉(zhuǎn)變、素質(zhì)變化、交往方式、組織方式乃至整個(gè)社會(huì)結(jié)構(gòu)的深刻變動(dòng)。這不僅是現(xiàn)代化的一般規(guī)律，還是我國(guó)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的大背景。我國(guó)農(nóng)村實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化后，其經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r將會(huì)得到明顯改善。但是，中國(guó)特定的國(guó)情決定了即使實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，中國(guó)鄉(xiāng)村還有需要解決的突出問(wèn)題。第一，雖然農(nóng)村和農(nóng)業(yè)人口比例會(huì)隨著工業(yè)化和城市化大幅減少，但是其絕對(duì)數(shù)量仍然會(huì)比較多，他們的居住密度相對(duì)于世界上許多發(fā)達(dá)國(guó)家仍然比較高。因?yàn)橹袊?guó)人口基數(shù)巨大，城市和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)吸收不了那么多農(nóng)村和農(nóng)業(yè)人口，這是未來(lái)鄉(xiāng)村治理的一個(gè)基本形勢(shì)。第二，由于農(nóng)村人口基數(shù)大而教育事業(yè)發(fā)展相對(duì)滯后，從現(xiàn)在開(kāi)始到將來(lái)較長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)，我國(guó)農(nóng)村人口素質(zhì)提高的任務(wù)相對(duì)于城市人口更為艱巨。第三，中國(guó)農(nóng)村長(zhǎng)期以來(lái)形成了宗族社會(huì)結(jié)構(gòu)，在構(gòu)建人與人之間的關(guān)系時(shí)，血緣和人情因素的作用根深蒂固。第四，盡管農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模會(huì)擴(kuò)大，機(jī)械化、自動(dòng)化水平會(huì)提高，但是傳統(tǒng)的小規(guī)模農(nóng)業(yè)在比較多的地方還會(huì)存在，甚至?xí)谛录夹g(shù)條件下煥發(fā)活力。因?yàn)橹袊?guó)各地地理?xiàng)l件差異巨大，需要或樂(lè)意種地的人口還不少，也會(huì)有適合小規(guī)模耕種的新技術(shù)，這使一部分人的小規(guī)模耕種與生產(chǎn)生活方式相結(jié)合。第五，中國(guó)的農(nóng)業(yè)即使在實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化后，相對(duì)于一些發(fā)達(dá)國(guó)家也會(huì)顯得更加重要。以上都是未來(lái)鄉(xiāng)村發(fā)展和鄉(xiāng)村治理不容忽視的重要影響因素。為此，《指導(dǎo)意見(jiàn)》提出到2020年現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理的制度框架和政策體系基本形成，到2035年鄉(xiāng)村治理體系和治理能力基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的總體目標(biāo)。這為我國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)展進(jìn)一步指明了方向。

首先，我們需要厘清幾個(gè)理論問(wèn)題。第一，鄉(xiāng)村治理是國(guó)家治理體系的重要組成部分，是多維度的綜合治理。因此，我們可以從多個(gè)角度對(duì)鄉(xiāng)村治理進(jìn)行劃分。從空間結(jié)構(gòu)角度，可以將其分為家庭治理、社區(qū)治理和村莊治理等；從治理內(nèi)容角度，可以分為意識(shí)形態(tài)治理、公共事務(wù)治理、社會(huì)治安治理和經(jīng)濟(jì)組織治理等。第二，鄉(xiāng)村治理具有主體和客體。鄉(xiāng)村治理需要物質(zhì)基礎(chǔ)，離不開(kāi)“物”，但關(guān)鍵是“人”，治理的主體是人或人組成的“組織”，村黨支部、村民委員會(huì)、村民小組和其他社會(huì)組織等是治理主體，村民個(gè)人和家庭也是治理主體（同時(shí)也是被治理的對(duì)象）。治理客體包括村民個(gè)人、家庭、公共事務(wù)、自然環(huán)境和社會(huì)秩序等。第三，鄉(xiāng)村治理體系或治理結(jié)構(gòu)，就是有關(guān)鄉(xiāng)村治理的一系列正式和非正式的制度與規(guī)則體系及其相互作用的機(jī)制。第四，怎樣理解鄉(xiāng)村治理體系的有效性？鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總體要求包括“治理有效”，而衡量鄉(xiāng)村治理體系是否有效的標(biāo)準(zhǔn)就是，是否有助于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人的全面發(fā)展、家庭和睦、社會(huì)和諧、環(huán)境友好、國(guó)家意志順利實(shí)現(xiàn)、民眾意愿順暢表達(dá)。

其次，我國(guó)鄉(xiāng)村治理存在的主要問(wèn)題有：在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、居民收入增長(zhǎng)比較快的同時(shí)，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和收入差距仍較大；農(nóng)村居民的科學(xué)文化素養(yǎng)和健康狀況相對(duì)較差，教育資源數(shù)量不足、質(zhì)量不高；農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平較低，鄉(xiāng)村人居環(huán)境亟待改善；農(nóng)村居民法治意識(shí)較為淡薄，普法工作亟待加強(qiáng)；農(nóng)村基層黨組織建設(shè)需要?jiǎng)?chuàng)新，村委會(huì)尚需進(jìn)一步健全；等等。

為了解決這些問(wèn)題，我們需要進(jìn)一步加強(qiáng)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力建設(shè)。這也是鄉(xiāng)村治理面臨的緊迫任務(wù)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，符合當(dāng)前和未來(lái)需要的鄉(xiāng)村治理發(fā)展方向是“建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會(huì)治理體制，以自治增活力、以法治強(qiáng)保障、以德治揚(yáng)正氣，健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，構(gòu)建共建共治共享的社會(huì)治理格局，走中國(guó)特色社會(huì)主義鄉(xiāng)村善治之路”。其中，需要重點(diǎn)加強(qiáng)傳統(tǒng)治理模式與現(xiàn)代治理模式相結(jié)合，自治、法治與德治相結(jié)合，人的治理與物的治理（包括環(huán)境）相結(jié)合，正式規(guī)則與非正式規(guī)則相結(jié)合，直接治理與委托代理相結(jié)合等。

為了構(gòu)建和完善鄉(xiāng)村治理體系，促進(jìn)鄉(xiāng)村治理更加有效，相應(yīng)的制度和組織建設(shè)是至關(guān)重要的。為此，建議從以下四個(gè)方面加強(qiáng)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的制度保障。

一是加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織建設(shè)。針對(duì)一些地方的農(nóng)村基層黨組織不健全、制度不完善等問(wèn)題，我們加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的組織建設(shè)，不能簡(jiǎn)單等同于增加黨員數(shù)量和基層干部的數(shù)量。近年來(lái)，黨中央已采取一些措施，如下派“駐村第一書(shū)記”和培養(yǎng)“大學(xué)生村官”，發(fā)揮了明顯的示范帶動(dòng)作用。另外，我們還需在常態(tài)化的組織建設(shè)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)方面努力，主要是需要進(jìn)一步完善黨的基層領(lǐng)導(dǎo)干部的產(chǎn)生機(jī)制，健全激勵(lì)和約束機(jī)制，提高干事創(chuàng)業(yè)的能力，進(jìn)而提升黨組織的吸引力、凝聚力和戰(zhàn)斗力。

二是加強(qiáng)鄉(xiāng)村法治建設(shè)和法治意識(shí)培養(yǎng)。除了國(guó)家相應(yīng)的法律法規(guī)，鄉(xiāng)村還可以根據(jù)實(shí)際情況按程序制定鄉(xiāng)規(guī)民約。僅僅立法還不夠，關(guān)鍵是學(xué)法、普及法律知識(shí)、依法依規(guī)辦事。我們的普法工作，要講求方法、提高效率。

三是加強(qiáng)村委會(huì)的組織建設(shè)。首要的是，村委會(huì)的選舉產(chǎn)生環(huán)節(jié)，需要讓德才兼?zhèn)?、?dān)當(dāng)作為的人進(jìn)入村委會(huì)。農(nóng)村基層黨組織和法律要確保村民自治制度的落實(shí)，除了保障和督促村委會(huì)依法自治管理，還需有一定的激勵(lì)和約束措施。

四是加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村居民的教育，包括科學(xué)知識(shí)教育，提高科學(xué)文化素養(yǎng)，同時(shí)加強(qiáng)品德教育，樹(shù)立正確的世界觀、人生觀、價(jià)值觀。其中，重點(diǎn)是組織人民群眾深入學(xué)習(xí)習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想，并廣泛開(kāi)展中國(guó)特色社會(huì)主義和實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)宣傳教育。我們應(yīng)把社會(huì)主義核心價(jià)值觀融入到村民的日常生活之中，并加緊完善具體的言行規(guī)范和價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)。

（摘自7月25日《中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào)》。作者為教育部“長(zhǎng)江學(xué)者”特聘教授，山東大學(xué)經(jīng)濟(jì)研究院院長(zhǎng)、講席教授）