長三角區(qū)域生態(tài)一體化的實踐探索與困境擺脫

席愷媛 朱虹

內(nèi)容提要：長三角更高層次的區(qū)域一體化離不開生態(tài)治理領(lǐng)域的協(xié)同與合作，區(qū)域生態(tài)一體化是未來長三角區(qū)域一體化進(jìn)程中的重要維度與內(nèi)容。區(qū)域生態(tài)一體化旨在運用全局觀念與思維，通過多主體參與、利益協(xié)調(diào)、協(xié)作共商的方式來解決生態(tài)問題。近年來，長三角區(qū)域在推進(jìn)生態(tài)一體化進(jìn)程中作了很多有益的探索，但是同時也面臨著一系列困境。推進(jìn)長三角區(qū)域生態(tài)一體化，應(yīng)強(qiáng)化區(qū)域生態(tài)命運共同體意識;完善區(qū)域生態(tài)分級保護(hù)措施;健全長江生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制;探索區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)治的生態(tài)治理模式：構(gòu)筑區(qū)域生態(tài)一體化要素支撐。

關(guān)鍵詞：生態(tài)一體化：長三角區(qū)域一體化：生態(tài)文明建設(shè)

中圖分類號：F207 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1003-7543（2019）03-0087-10

長三角區(qū)域是我國經(jīng)濟(jì)最為發(fā)達(dá)的區(qū)域之一。從1982年上海市首次提出建立長三角經(jīng)濟(jì)圈，到2018年習(xí)近平總書記在首屆中國國際進(jìn)口博覽會提出將支持長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展并上升為國家戰(zhàn)略，期間長三角區(qū)域一體化經(jīng)過了長期的摸索與實踐。長三角區(qū)域的一體化進(jìn)程同時受區(qū)域自發(fā)式與上層推動兩股力量所驅(qū)動，其中既有地方政府的制度探索，又有由上而下的頂層制度安排。長三角區(qū)域未來一體化的質(zhì)量將直接關(guān)系到長三角城市群在世界城市群中的競爭力，同時也將深刻影響我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展格局。

生態(tài)一體化是長三角區(qū)域高質(zhì)量一體化的重要維度與內(nèi)容。生態(tài)一體化以全局觀來應(yīng)對局部與全局的生態(tài)問題。通過多主體參與、利益協(xié)調(diào)、協(xié)作共商的方式，共同構(gòu)建區(qū)域環(huán)境保護(hù)體系，共同制訂區(qū)域環(huán)境保護(hù)防范體系標(biāo)準(zhǔn)，采取共同的政策與措施來解決生態(tài)問題。隨著長三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，長三角區(qū)域的生態(tài)問題頻發(fā)，在一定程度上制約了區(qū)域的高質(zhì)量發(fā)展與一體化進(jìn)程。當(dāng)前，生態(tài)問題的跨區(qū)域擴(kuò)散現(xiàn)象尤其值得關(guān)注，原本單一主體的生態(tài)治理模式再難以滿足跨區(qū)域協(xié)作的需求。近年來，長三角區(qū)域在推進(jìn)生態(tài)一體化進(jìn)程中作了大量的有益探索，但同時也面臨著一系列困境。

一、生態(tài)經(jīng)濟(jì)與生態(tài)一體化的相關(guān)理論

國內(nèi)外生態(tài)經(jīng)濟(jì)與生態(tài)一體化理論的形成時期都相對較早，生態(tài)經(jīng)濟(jì)思想的出現(xiàn)與人類自身活動息息相關(guān)。到了近現(xiàn)代，工業(yè)化的發(fā)展使得生態(tài)問題日趨嚴(yán)重，生態(tài)經(jīng)濟(jì)開始成為重要的研究領(lǐng)域，學(xué)者們也開始逐步重視對可持續(xù)發(fā)展的研究。生態(tài)一體化理論的發(fā)展經(jīng)歷了從“公地悲劇”到合作治理的演變，并且形成了五種主要觀點。從生態(tài)經(jīng)濟(jì)到生態(tài)一體化的理論模型來看，“搭便車”行為與“公地悲劇”現(xiàn)象是造成生態(tài)一體化困境的主要原因。

（一）生態(tài)經(jīng)濟(jì)：西方視角與中國視角

西方生態(tài)經(jīng)濟(jì)思想伴隨著人類活動而萌生，但是早期的思想并不成體系。1866年，Ernst Haeckel最早提出“生態(tài)學(xué)”（Ecology）概念，并引起社會科學(xué)家對生態(tài)問題的廣泛關(guān)注。Kenneth Ewart Boulding于1966年首次正式提出了生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)（Eco-economlcs）概念。隨后，他于1968年詳細(xì)論述了提出生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)概念的原因和背景，將發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)的原因總結(jié)為三個方面：一是為了面對世界范圍內(nèi)的環(huán)境污染與資源枯竭問題：二是為了改變放任式與過度無限制的自由式發(fā)展經(jīng)濟(jì)這一模式：三是為了運用生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)的相關(guān)觀點來解決意識形態(tài)領(lǐng)域的糾紛。從而在生態(tài)治理領(lǐng)域達(dá)成共識。從西方的生態(tài)與環(huán)保運動來看，自從《寂靜的春天》發(fā)表以后，西方學(xué)術(shù)界、政治界與民間都開展了一系列運動：1972年、1974年，第一屆人類環(huán)境會議與國際生態(tài)會議分別在瑞典、海牙召開;1979年、1980年。英國生態(tài)黨與德國綠色黨分別成立，而由民間組織的“Degrowth運動”在西方盛行。近年來，西方學(xué)術(shù)界對生態(tài)經(jīng)濟(jì)的研究呈現(xiàn)多樣化的趨勢，資源環(huán)境估值（valuation）、可持續(xù)發(fā)展（sustainable developmentl、生物多樣性（biodiversity）、氣候變化（climate change）、能源使用與保護(hù)（energy conservation）等方面受到的關(guān)注相對較多。

從學(xué)科建設(shè)與理論建設(shè)的角度來看，我國的生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)相關(guān)理論與國外基本理論高度相關(guān)，一般認(rèn)為我國生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論建設(shè)起源于20世紀(jì)80年代。1984年由馬傳棟出版的《生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)》一書是國內(nèi)最早闡述生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的著作，該書全面系統(tǒng)地介紹了西方學(xué)術(shù)界有關(guān)生態(tài)經(jīng)濟(jì)研究的相關(guān)理論，同時借鑒國外理論構(gòu)建了我國生態(tài)經(jīng)濟(jì)研究的一般理論框架。現(xiàn)在國內(nèi)學(xué)術(shù)界一般認(rèn)為，生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)是一門側(cè)重于從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來研究由經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)與生態(tài)系統(tǒng)所組成的復(fù)合生態(tài)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)、功能、行為與規(guī)律的學(xué)科，其中協(xié)調(diào)與可持續(xù)發(fā)展是需要重點關(guān)注的內(nèi)容。此外，國內(nèi)具有特色的研究還包括對我國古代生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)思想的總結(jié)性研究，如許滌主編的《生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)》對我國古代生態(tài)經(jīng)濟(jì)思想進(jìn)行了系統(tǒng)介紹。其中包括以莊子著作、荀子著作與《易經(jīng)》為代表的三種天人關(guān)系學(xué)說，以《伐崇令》《野禁》《四時之禁》《田律》為代表的保護(hù)自然資源與生態(tài)環(huán)境的思想，以養(yǎng)鴨治蝗與稻魚共生等古代農(nóng)業(yè)實踐中的“相生相克”和物質(zhì)循環(huán)轉(zhuǎn)化的思想。

（二）生態(tài)一體化：從“公地悲劇”到合作治理

“公地悲劇”（Tragedy of the Commons）的理念與相關(guān)思想最早可以追溯到2400年前的亞里士多德的著作中，亞里士多德認(rèn)為集體行動往往會導(dǎo)致行動困境以及低效率。1833年。William Forster Lloyd在其關(guān)于人口問題研究的論述中。首先提出了“公地悲劇”這一概念。GarethHarding于1968年詳細(xì)論述了理性個體在追求個體利益最大化時對集體利益是如何造成損害的。隨后的經(jīng)濟(jì)學(xué)家與環(huán)境學(xué)者對生態(tài)治理領(lǐng)域的“公地悲劇”現(xiàn)象給予了關(guān)注。Buchanan認(rèn)為，區(qū)域生態(tài)與環(huán)境的性質(zhì)既不同于一般的私人物品，又與區(qū)域的一般公共產(chǎn)品有所區(qū)別，其俱樂部物品的屬性使得單方面的治理十分困難。談明洪等發(fā)現(xiàn)邊緣區(qū)的環(huán)境污染問題更加嚴(yán)重，有學(xué)者證明了省際邊緣區(qū)的污染與排放現(xiàn)象更加明顯。從城市群角度來看。城市群發(fā)展至一定階段，呈現(xiàn)連片的綿延區(qū)。由于失去了自然的緩沖帶，環(huán)境與污染問題呈現(xiàn)疊加效應(yīng)，再加上跨區(qū)域與多主體的治理模式，生態(tài)一體化中的“公地悲劇”現(xiàn)象十分突出。

學(xué)術(shù)界對“公地悲劇”的治理以及生態(tài)一體化治理問題進(jìn)行了探索。目前整體上理論界形成了五種主要觀點：第一種觀點為基于產(chǎn)權(quán)交易的市場交易。該理論主要源自科斯第一定理?？扑苟ɡ碚J(rèn)為。只要產(chǎn)權(quán)確定，具有外部性的經(jīng)濟(jì)活動通過科學(xué)的制度安排便能夠?qū)崿F(xiàn)全社會資源的最優(yōu)分配。從生態(tài)一體化的角度來看，通過資源使用的產(chǎn)權(quán)制度限定來解決生態(tài)治理過程中的外部性難題已經(jīng)成為一種主要手段，例如水量分配制度與取水許可制度在很大程度上便是科斯產(chǎn)權(quán)交易定理在生態(tài)治理領(lǐng)域的運用。第二種觀點為負(fù)外部性內(nèi)部化。這一觀點是由福利經(jīng)濟(jì)學(xué)家庇古最先提出來的，是針對新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中外部性源自產(chǎn)權(quán)范圍之內(nèi)這一觀點的改進(jìn)，他認(rèn)為解決負(fù)的外部性問題可以由國家實施相應(yīng)的稅收制度來予以糾正。污染者付費原則便是這一觀點在生態(tài)一體化中的運用。第三種觀點為基于生態(tài)足跡的區(qū)域補(bǔ)償策略。生態(tài)補(bǔ)償可降低邊際外部性成本，而邊際個人收益增大?？纱龠M(jìn)區(qū)域總體福利增加。目前，從全球化的生態(tài)一體化治理來看，“受益者付費原則”是普遍被認(rèn)為可以執(zhí)行的策略。第四種觀點為基于博弈的區(qū)域生態(tài)合作。該觀點強(qiáng)調(diào)對生態(tài)規(guī)則的重構(gòu)與引導(dǎo)，從合作博弈的利益最大化角度探討區(qū)域生態(tài)共同體建設(shè)對于區(qū)域內(nèi)與區(qū)域間各主體之間的影響。第五種觀點為區(qū)域治理權(quán)威的統(tǒng)籌。Jossph Stiglitz提出的非分散化定律（Law of Decentraralization）認(rèn)為交易費用會導(dǎo)致低效率，同時造成“搭便車”現(xiàn)象的產(chǎn)生。這種觀點認(rèn)為，推動區(qū)域生態(tài)治理一體化，不僅需要從資源的上下游人手，而且需要有權(quán)威的執(zhí)行機(jī)構(gòu)來解決區(qū)域生態(tài)碎片化與部門化的問題。

（三）從生態(tài)經(jīng)濟(jì)到生態(tài)一體化：一個理論模型

為分析生態(tài)一體化進(jìn)程中的生態(tài)經(jīng)濟(jì)模式及環(huán)境問題負(fù)外部性產(chǎn)生的動因。這里構(gòu)建了從生態(tài)經(jīng)濟(jì)到生態(tài)一體化的理論模型。模型假設(shè)環(huán)境問題存在著跨行政邊界的現(xiàn)象，某一區(qū)域內(nèi)的環(huán)境問題會通過相應(yīng)的通道給其臨近地區(qū)帶來負(fù)面影響。假設(shè)環(huán)境污染擴(kuò)散帶來了污染面積的增加，那么源頭治理效率將高于下游地區(qū)治理。假設(shè)最佳的環(huán)境治理時間點為當(dāng)下。因為污染將會帶來效益的損失，同時污染累積會加大治理難度，所以污染先治理的治理效率高于先污染后治理。

如圖1所示，假設(shè)存在1個地區(qū)，其包含了4個區(qū)域，其中區(qū)域1為上游地區(qū)，每個區(qū)域的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)值（E）均相同。為7個單位，區(qū)域生態(tài)治理投入（C）均為2個單位，凈收益（E-C，）均為5個單位。P1為基準(zhǔn)地區(qū)生態(tài)經(jīng)濟(jì)模型，此時每個區(qū)域的凈收益為5個單位。假設(shè)處于上游地區(qū)的區(qū)域1的環(huán)境污染的負(fù)效應(yīng)對本地區(qū)的影響相對較小，為了追求更高的凈收益（E-C）。將生態(tài)治理投入降低至0.此時其凈收益（E-C，）相應(yīng)地提高至7個單位。但是由于區(qū)域1沒有在生態(tài)治理上進(jìn)行投入，使得生態(tài)問題向地區(qū)內(nèi)的其他區(qū)域外溢，負(fù)外部性開始出現(xiàn)。區(qū)域2、區(qū)域3與區(qū)域4為了保證地區(qū)的生態(tài)治理，開始將生態(tài)治理投入C由2個單位增加至3個單位。相應(yīng)的其凈收益開始由原先的5個單位下降至4個單位。盡管區(qū)域1的凈收益上升，但是整個地區(qū)內(nèi)的區(qū)域2、區(qū)域3與區(qū)域4的治理投入均上升，使得整體區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)凈收益下降。

當(dāng)然，面對區(qū)域1的環(huán)境投入減少，區(qū)域2、區(qū)域3、區(qū)域4同樣也可以采取不增加環(huán)保投入甚至減少環(huán)保投入的手段來確保本地區(qū)當(dāng)期凈收益不受到影響。但是從時間維度上來看，由于環(huán)境治理存在著兩種效應(yīng)（規(guī)模效應(yīng)、滯后效應(yīng)），因而區(qū)域內(nèi)其他區(qū)域若不采取當(dāng)期治理措施。今后的效益損失將會更大。從以上模型可以發(fā)現(xiàn)，區(qū)域公共治理過程中的“搭便車”行為與“公地悲劇”現(xiàn)象存在的動因在于區(qū)域“晉升錦標(biāo)賽”以及對于地區(qū)的績效考核方式，而生態(tài)一體化的治理模式不僅僅在于對已有的問題進(jìn)行消除，更要在源頭上進(jìn)行控制，如何協(xié)調(diào)各主體之間的利益則是問題的關(guān)鍵。

二、長三角區(qū)域生態(tài)一體化的實踐探索與困境

長三角區(qū)域在推行經(jīng)濟(jì)一體化過程中，也在跨區(qū)域與多主體參與模式下的生態(tài)文明建設(shè)方面進(jìn)行了有益探索，這些探索包括生態(tài)一體化的制度建設(shè)、跨區(qū)域的生態(tài)補(bǔ)償探索以及多主體生態(tài)共建等，這些措施加快了長三角區(qū)域生態(tài)一體化進(jìn)程，同時也為其他地區(qū)生態(tài)治理提供了較好的參考。當(dāng)前，長三角區(qū)域生態(tài)一體化的主要難點在于區(qū)域綠色發(fā)展效率失衡，多主體協(xié)作難以協(xié)同，利益難以協(xié)調(diào)，以及缺乏具有強(qiáng)執(zhí)行力的機(jī)構(gòu)，這些問題都在一定程度上制約了長三角區(qū)域生態(tài)一體化的進(jìn)程。

（一）長三角區(qū)域生態(tài)一體化的實踐探索

1.生態(tài)一體化制度建設(shè)：多方主體參與的自發(fā)式摸索

長三角區(qū)域作為我國工業(yè)化程度最高的區(qū)域之一。其發(fā)展已開始向生態(tài)文明轉(zhuǎn)向。但是由于缺乏成熟的制度經(jīng)驗，長三角區(qū)域生態(tài)一體化建設(shè)更多地是一種以跨區(qū)域、多政府主體為架構(gòu)的制度摸索。其中，最能夠代表長三角區(qū)域生態(tài)一體化制度建設(shè)成果的是由多方主體簽署的一系列協(xié)議。2004年6月。江蘇省、浙江省與上海市共同簽署了《長江三角洲區(qū)域環(huán)境合作宣言》，這是國內(nèi)第一份關(guān)于區(qū)域環(huán)境合作的宣言，明確提出要加強(qiáng)跨區(qū)域邊界合作以解決環(huán)境問題。2008年12月，江蘇省、浙江省與上海市在蘇州簽訂《長江三角洲地區(qū)環(huán)境保護(hù)工作合作協(xié)議（2009-2010年）》。提出積極探索制定多層面生態(tài)治理協(xié)調(diào)機(jī)制，建立環(huán)境保護(hù)合作聯(lián)席會議制度。隨著長三角城市群不斷擴(kuò)容，長三角區(qū)域生態(tài)一體化的制度建設(shè)也在不斷加快進(jìn)程。2013年4月，長三角22個城市在合肥簽署了《長三角城市環(huán)境保護(hù)合作（合肥）宣言》，明確提出將共同構(gòu)建區(qū)域環(huán)境保護(hù)體系，共同制訂區(qū)域環(huán)境保護(hù)防范體系標(biāo)準(zhǔn)。除此之外。長三角區(qū)域在一些環(huán)境保護(hù)與生態(tài)規(guī)劃方面也積極開展合作。其中有由多方主體聯(lián)合制定的《長三角近岸海域海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)行動計劃》《長江口及毗鄰海域碧海行動計劃》《長江三角洲地區(qū)環(huán)境保護(hù)工作合作協(xié)議》《長三角地區(qū)危險廢物環(huán)境監(jiān)管聯(lián)動工作方案》。這種多方參與的自發(fā)式制度探索，為后續(xù)的跨區(qū)域生態(tài)治理提供了保障。

2.跨區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償探索：新安江生態(tài)補(bǔ)償試點

長三角區(qū)域的新安江生態(tài)補(bǔ)償試點是我國生態(tài)一體化建設(shè)中的重要探索。新安江上流地區(qū)位于安徽省的黃山市境內(nèi)，早期由于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)水平較低，工業(yè)化對新安江水質(zhì)造成了污染，并影響了下游地區(qū)的供水安全與千島湖水生態(tài)。為解決這一矛盾，2012年由財政部與環(huán)境保護(hù)部等部門聯(lián)合推動，在浙江省與安徽省共同努力下，新安江生態(tài)補(bǔ)償試點工作正式實施，第一輪試點周期為2012-2014年，這也是全國首個跨區(qū)域的生態(tài)補(bǔ)償試點。在第一輪試點結(jié)束之后，2014年12月8日，經(jīng)多方主體協(xié)商討論之后簽訂了第二輪試點協(xié)議。與第一輪協(xié)議相比，第二輪采取了“雙提高”標(biāo)準(zhǔn)，在協(xié)議中同時提高了補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)與水質(zhì)考核標(biāo)準(zhǔn)。新安江生態(tài)補(bǔ)償?shù)奶剿魅绫?（下頁）所示。

從生態(tài)一體化的角度來看，新安江生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制逐步構(gòu)建了多方認(rèn)可、日漸成熟的跨區(qū)域補(bǔ)償機(jī)制，在跨區(qū)域治理方面實現(xiàn)了聯(lián)防聯(lián)控共建的多重效應(yīng)，在協(xié)調(diào)多方主體在生態(tài)共治與生態(tài)一體化方面提供了可供借鑒的樣板，而其成功的關(guān)鍵在于構(gòu)建了利益共享、風(fēng)險共擔(dān)、多方參與、協(xié)作共贏的機(jī)制。

3.多區(qū)域主體生態(tài)共建：崇明世界級生態(tài)島建設(shè)

崇明島是上海市的重要生態(tài)屏障，對于長三角區(qū)域的生態(tài)安全具有十分重要的意義。崇明島上同時存在著多個行政主體。崇明區(qū)隸屬于上海市。而島上啟隆、海永兩鎮(zhèn)則隸屬江蘇省，可以說崇明島的生態(tài)共治問題是長三角區(qū)域生態(tài)一體化進(jìn)程中的微觀縮影。

2017年2月?！冻缑魇澜缂壣鷳B(tài)島發(fā)展“十三五”規(guī)劃》正式制定實施，規(guī)劃突出了生態(tài)立島、綠色發(fā)展的理念，而在生態(tài)共治與生態(tài)建設(shè)方面則強(qiáng)調(diào)了多方主體共同參與建設(shè)。在制度建設(shè)方面突出了政策的聯(lián)動性。以統(tǒng)一的制度囊括原本不同主體所制定的單一政策。規(guī)劃強(qiáng)調(diào)要構(gòu)建以上海崇明為主體，以江蘇啟東與海門為重要參與對象的生態(tài)島建設(shè)主體架構(gòu)，在相關(guān)規(guī)劃制定過程中充分對接啟東與海門的發(fā)展規(guī)劃，以實現(xiàn)三地的戰(zhàn)略協(xié)同與合作，在“東平一海永一啟隆”城鎮(zhèn)圈協(xié)同規(guī)劃基礎(chǔ)上。進(jìn)一步探索深化綠色發(fā)展道路。崇明世界級生態(tài)島的建設(shè)充分考慮了江蘇啟隆、海永兩鎮(zhèn)的情況。以調(diào)研、協(xié)商、合作、共同參與的方式凝聚了共識。確定了共同目標(biāo)。使得規(guī)劃可以得到有序?qū)嵤＿@種以打破行政壁壘、協(xié)同保護(hù)生態(tài)的一體化模式對長三角區(qū)域乃至全國提供了有益啟發(fā)。

（二）長三角區(qū)域生態(tài)一體化的困境

1.全區(qū)域工業(yè)排放控制效率失衡

長三角區(qū)域雖然工業(yè)化程度較高，但也存在著區(qū)域發(fā)展失衡的現(xiàn)象，這種失衡不僅表現(xiàn)為工業(yè)總產(chǎn)值方面，而且表現(xiàn)在工業(yè)化進(jìn)程中對于污染物排放的控制方面。目前。長三角區(qū)域綠色發(fā)展效率的失衡在兩個方面表現(xiàn)得較為明顯：一是從區(qū)域?qū)用鎭砜?，長三角不同地區(qū)的綠色生產(chǎn)效率有著較大的差別：二是同一區(qū)域內(nèi)在不同污染排放控制方面存在著失衡。

從區(qū)域視角來看，整體上安徽省的單位工業(yè)產(chǎn)值下的工業(yè)排放量相對較高，從選定的單位工業(yè)產(chǎn)值二氧化硫排放、單位工業(yè)產(chǎn)值工業(yè)煙塵排放、單位工業(yè)產(chǎn)值工業(yè)廢水排放與工業(yè)固體利用效率的四項指標(biāo)來看，污染排放控制能力靠后的地區(qū)均為安徽省的城市與浙南部分區(qū)域，例如淮南市單位工業(yè)產(chǎn)值二氧化硫排放全區(qū)域最高，達(dá)到了35.09噸/4z元，單位工業(yè)產(chǎn)值工業(yè)煙塵排放、單位工業(yè)產(chǎn)值工業(yè)廢水排放與工業(yè)固體利用效率方面排名最低的分別為馬鞍山市、衢州市與六安市，而從數(shù)據(jù)上來看，這些地區(qū)同排名較高的地區(qū)存在著較大的差距。從整體上來看，安徽的淮南、淮北、毫州、馬鞍山、銅陵、滁州以及浙江的衢州等地不僅工業(yè)排放控制方面存在著不足。而且這些區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型方面存在著較大的難度，面對巨大的財政缺口，政府在地方發(fā)展與高質(zhì)量的生態(tài)控制方面陷入了“兩難”。從區(qū)位角度來看，這些地區(qū)多處于大江大河的上游地區(qū)，其生態(tài)問題的負(fù)外部性，使本地的環(huán)境問題影響到其他地區(qū)，這些問題也是長三角區(qū)域生態(tài)一體化進(jìn)程中的主要難點。

第二個失衡表現(xiàn)為同一地區(qū)對不同類型的生態(tài)問題的控制失衡，例如合肥市單位工業(yè)產(chǎn)值二氧化硫排放為0.89噸/億元，是長三角二氧化硫排放控制最好的城市，而其工業(yè)固體利用效率僅為73.65%，排名第39位。徐州市在單位工業(yè)產(chǎn)值二氧化硫排放，杭州市在單位工業(yè)產(chǎn)值工業(yè)廢水排放。常州市在單位工業(yè)產(chǎn)值工業(yè)煙塵排放上均存在著短板，同時由于這些地區(qū)工業(yè)增加值均位于長三角前列，其污染排放總量的情況則更嚴(yán)重。盡管產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的差異性會直接影響到區(qū)域在不同類別上的排放與控制情況，但是在生態(tài)一體化的大背景下，環(huán)保治理更加強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)性與綜合性的生態(tài)控制，這種單一排放控制的短板將會直接影響到整體的生態(tài)質(zhì)量。

2.多主體環(huán)境事件協(xié)作治理存在難點

從近些年長三角區(qū)域發(fā)生的一些社會反響較大的環(huán)保事件來看，跨界的客觀存在，使污染事件的負(fù)外部性問題較為突出，并且放大了污染的影響區(qū)域與社會影響，最典型的案例就是跨界垃圾傾倒與黃浦江死豬事件?？缃缋鴥A倒案例中涉及多個主體，同時垃圾也跨越了行政邊界，盡管有專家認(rèn)為垃圾跨界“漂流”上游地區(qū)的監(jiān)管更加重要，但是如果不能形成有效的協(xié)作治理模式，僅靠上游地區(qū)也難以解決類似的生態(tài)問題。與之類似的是，2013年黃浦江死豬事件也表明污染的外地轉(zhuǎn)移中的跨區(qū)域聯(lián)防聯(lián)治存在難點，較大程度上限制了區(qū)域生態(tài)一體化的進(jìn)程與成效。

之所以出現(xiàn)這種情況，是因為生態(tài)一體化中的環(huán)境治理至少涉及跨區(qū)域的兩個管理主體，其中既會存在價值偏好與利益沖突，又會存在信息溝通以及行動協(xié)調(diào)方面的難點。而環(huán)境治理屬于公共產(chǎn)品，這種利害訴求上的不一致性將會使得協(xié)調(diào)存在內(nèi)在張力，再加上長三角是一個邊界相對模糊的開放型區(qū)域，而各主體則是封閉的行政單元，若不能夠很好地進(jìn)行融合，則區(qū)域之間的環(huán)境治理也難以取得預(yù)期效果。

3.跨區(qū)域生態(tài)污染與治理中的利益難以協(xié)調(diào)

自1992年首次建立長三角15個城市之間的主任聯(lián)席會議制度以來，長三角區(qū)域各城市之間的合作開始不斷深化，同時協(xié)調(diào)會成員也在不斷擴(kuò)容，這種自發(fā)形成的以解決共同問題而存在的協(xié)調(diào)會制度在一定程度上促進(jìn)了區(qū)域內(nèi)部成員之間的合作，使得主體分割的情況有所緩解，但是受限于現(xiàn)有的行政體制與區(qū)域發(fā)展模式，政府之間深層次的合作仍未取得突破，地區(qū)之間的行政壁壘難以真正被打破，在觸及地方根本利益問題上難以取得共識，而區(qū)域競爭使得各區(qū)域傾向于使本地利益最大化，這就導(dǎo)致跨區(qū)域治理過程中的利益難以協(xié)調(diào)。

長三角不同地區(qū)之間所處的發(fā)展階段有所不同，發(fā)展階段的差異使得區(qū)域之間發(fā)展的目標(biāo)與重點也存在著差異，同一環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)對經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)而言可能是合適的，但是對于欠發(fā)達(dá)地區(qū)而言則可能過于嚴(yán)苛。若沒有外界的干預(yù)，欠發(fā)達(dá)地區(qū)將難以較好地兼顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)。目前。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制在一定程度上協(xié)調(diào)了區(qū)域之間的利益，但是現(xiàn)有的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制僅立足于解決顯性的生態(tài)關(guān)聯(lián)鏈條上的問題，而對于隱性的生態(tài)問題則缺乏足夠的關(guān)注。例如，安徽兩淮地區(qū)是上海的能源主要供給地，曾經(jīng)一度占到上海所需能源的80%左右。早在20世紀(jì)90年代，兩淮地區(qū)便明確提出“進(jìn)一步加快兩淮煤炭基地建設(shè)，促進(jìn)上海經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展”的口號，為上海地區(qū)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)作出了重要貢獻(xiàn)。然而這種區(qū)域分工視域下的弊端及其對兩淮地區(qū)所帶來的負(fù)面效應(yīng)直至今天才得以顯現(xiàn)，如今過度開采帶來的煤炭資源枯竭、采煤區(qū)塌陷、生態(tài)環(huán)境污染、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一等問題。與當(dāng)時兩淮地區(qū)的戰(zhàn)略定位以及煤炭過度開采有著密切關(guān)系，而這種復(fù)雜因素造成的生態(tài)事件中的利益協(xié)調(diào)存在著較大難度，如果不能深層次地協(xié)調(diào)這些利益，那么想實現(xiàn)高質(zhì)量生態(tài)一體化是較為困難的。

4.缺乏強(qiáng)有力的執(zhí)行機(jī)構(gòu)

一般而言。共性的生態(tài)資源容易引起多主體參與下的跨邊界環(huán)境保護(hù)的真空地帶，也更加容易造成跨區(qū)域的環(huán)境問題。目前，我國的環(huán)境保護(hù)策略多以行政區(qū)域為主，轄區(qū)負(fù)責(zé)制造成了“各掃門前雪”的現(xiàn)象出現(xiàn)，而政府的行政邊界與其轄區(qū)邊界是一致的，當(dāng)環(huán)境問題跨越了邊界時，單一主體的執(zhí)行力就無法解決這些問題。生態(tài)治理區(qū)范疇與行政區(qū)邊界之間的沖突是生態(tài)一體化進(jìn)程中的核心矛盾與體制障礙，如果沒有強(qiáng)有力的機(jī)構(gòu)來進(jìn)行協(xié)調(diào)，就難以破解生態(tài)一體化中條塊分割、各自為政的困境。

當(dāng)前，長三角區(qū)域的合作組織過于松散，區(qū)域之間的環(huán)境治理沒有形成有效的合作協(xié)調(diào)機(jī)制，現(xiàn)有組織多由政府協(xié)調(diào)組建，如長江流域管理委員會、太湖流域管理局、太湖漁業(yè)管理委員會等。由于這些組織本身并不是權(quán)力機(jī)構(gòu)。其主要從事的是一些技術(shù)性的工作，因而其執(zhí)行權(quán)與監(jiān)控權(quán)有限，難以在現(xiàn)有行政主體之上進(jìn)行執(zhí)法，在面對嚴(yán)重的生態(tài)問題時往往需要中央政府進(jìn)行干預(yù)才能真正得到解決。缺乏強(qiáng)有力的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，使長三角區(qū)域多主體的生態(tài)統(tǒng)籌治理模式難以實現(xiàn)，權(quán)力部門的缺位導(dǎo)致容易形成與出現(xiàn)“公共生態(tài)重災(zāi)區(qū)”，“搭便車”現(xiàn)象較為常見，這也是奧爾森“集體行動的邏輯”在生態(tài)治理中的體現(xiàn)。

三、推進(jìn)長三角區(qū)域生態(tài)一體化的策略

推進(jìn)長三角區(qū)域生態(tài)一體化具有重要的現(xiàn)實價值，未來可以從五個方面采取行動，即強(qiáng)化區(qū)域生態(tài)命運共同體意識：完善區(qū)域生態(tài)分級保護(hù)措施：健全長江生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制;探索區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)治的生態(tài)治理模式：構(gòu)筑區(qū)域生態(tài)一體化的要素支撐。

（一）強(qiáng)化區(qū)域生態(tài)命運共同體意識

生態(tài)環(huán)境質(zhì)量會直接影響到某一區(qū)域民眾的福祉，單一地區(qū)往往難以解決跨區(qū)域的生態(tài)環(huán)境問題?，F(xiàn)階段長三角區(qū)域的生態(tài)環(huán)境治理應(yīng)充分借鑒人類命運共同體理念，在生態(tài)一體化進(jìn)程中強(qiáng)化生態(tài)命運共同體的意識。

長三角區(qū)域若要解決“合作共贏”遭遇“集體行動”的尷尬，就應(yīng)凝聚多方共識，找出區(qū)域內(nèi)部目標(biāo)的“最大公約數(shù)”。要強(qiáng)化生態(tài)命運共同體意識教育。具體來看。長三角區(qū)域要加快建立環(huán)境教育體系，以此來提升居民、企業(yè)家、政府工作人員的環(huán)保知識、環(huán)保倫理與社會責(zé)任。學(xué)校教育應(yīng)該實現(xiàn)義務(wù)教育階段與高等教育階段全覆蓋：社會環(huán)境教育要立足于正確的政績觀與生態(tài)觀，讓全社會樹立良好的生態(tài)倫理觀，充分意識到長三角區(qū)域的環(huán)境問題是一個“你中有我，我中有你”的整體性問題。

（二：）完善區(qū)域生態(tài)分級保護(hù)措施

在生態(tài)一體化進(jìn)程中，應(yīng)積極完善區(qū)域分級保護(hù)措施。要從長三角整個區(qū)域生態(tài)協(xié)調(diào)的角度，基于長三角區(qū)域生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r。在處理好環(huán)境保護(hù)與開發(fā)利用之間關(guān)系的基礎(chǔ)之上，對區(qū)域的生態(tài)資源與環(huán)境保護(hù)進(jìn)行分級劃分，進(jìn)而采取差異化的生態(tài)保護(hù)措施。要從整體角度針對不同類型的生態(tài)區(qū)域進(jìn)行劃分。明確環(huán)境準(zhǔn)入條件。確保各生態(tài)區(qū)域均能夠得到有效保護(hù)與開發(fā)。

長三角區(qū)域可以劃定為嚴(yán)格保護(hù)、保護(hù)性利用、建設(shè)性開發(fā)三個等級。嚴(yán)格保護(hù)區(qū)域內(nèi)具有重大生態(tài)價值的生態(tài)系統(tǒng)，對于出現(xiàn)問題的生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行重建與恢復(fù)，對于一些具備開發(fā)條件的地區(qū)進(jìn)行保護(hù)性利用與建設(shè)性開發(fā)，嚴(yán)格處理好生態(tài)與經(jīng)濟(jì)之間的協(xié)調(diào)關(guān)系。目前，長三角區(qū)域生態(tài)一體化進(jìn)程中的生態(tài)分級保護(hù)措施中的重中之重是嚴(yán)格保護(hù)型，這一類型的區(qū)域主要針對生態(tài)功能服務(wù)區(qū)，一方面具有極高的生態(tài)價值，另一方面具有生態(tài)脆弱性。重點來看。目前可以將長江流域、淮河流域、新安江流域、太湖流域與洪澤湖流域等水體環(huán)境保護(hù)設(shè)為嚴(yán)格保護(hù)等級。同時將崇明島整體、大別山區(qū)、皖南山區(qū)、浙南山區(qū)與沿海灘涂等區(qū)域性的生態(tài)屏障也劃入嚴(yán)格保護(hù)等級，這些區(qū)域具有生物多樣性保護(hù)水源涵養(yǎng)、水土保持等功能。生態(tài)敏感性高，系統(tǒng)穩(wěn)定性差，因而需要進(jìn)行嚴(yán)格保護(hù)。

（三）健全長江生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

2016年1月。習(xí)近平總書記提出要把修復(fù)長江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置，共抓大保護(hù)，不搞大開發(fā)。長江沿岸城市因江而發(fā)展。同時其發(fā)展也給長江帶來了污染。長三角區(qū)域沿江城市眾多，一些城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相對單一，如安慶的石化產(chǎn)業(yè)、銅陵的有色金屬產(chǎn)業(yè)、馬鞍山的鋼鐵產(chǎn)業(yè)、南京的化工產(chǎn)業(yè)、無錫與蘇州等地的化纖產(chǎn)業(yè)，均屬于環(huán)保壓力較大的產(chǎn)業(yè)部門。與蘇南地區(qū)不同的是，安徽沿江城市中安慶、銅陵與馬鞍山等地的相關(guān)產(chǎn)業(yè)均是本地的支柱型產(chǎn)業(yè)，對于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展與財政收入具有重要影響，這也是當(dāng)?shù)卣卫砦廴緞恿Σ蛔愕闹饕?。?dāng)前，新安江生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制已經(jīng)取得較好的成果，為長江生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)建與完善提供了較好的經(jīng)驗借鑒，未來可以在長三角區(qū)域積極探索長江生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)。

要完善重點生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，推動地區(qū)間建立橫向生態(tài)補(bǔ)償制度。可以通過合作設(shè)立長三角區(qū)域長江水環(huán)境保護(hù)專項基金。同時引導(dǎo)社會資本通過PPP項目參與水環(huán)境治理，以“誰受益、誰補(bǔ)償”“誰污染、誰治理”的原則來進(jìn)行補(bǔ)償資金分配，靈活創(chuàng)新補(bǔ)償模式，將政策補(bǔ)償、資金補(bǔ)償、實物補(bǔ)償、對口協(xié)作、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人才培訓(xùn)、共建園區(qū)等有機(jī)結(jié)合起來，探索建立對生態(tài)保護(hù)地區(qū)的多維長效補(bǔ)償機(jī)制。補(bǔ)償資金可以運用于直接的生態(tài)問題治理，也可以運用于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。目前關(guān)注的重點應(yīng)放在區(qū)域上游地區(qū)污染企業(yè)治理與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型補(bǔ)償方面，同時要做好生態(tài)補(bǔ)償資金的運用、審計與監(jiān)督工作，確保資金使用安全。

（四）探索區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)治的生態(tài)治理模式

由于單一主體往往難以解決公共性的環(huán)境問題，因而長三角區(qū)域要積極探索聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)治的生態(tài)治理模式。在探索聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)治的過程中，要充分考慮到區(qū)域內(nèi)各省市主體的正當(dāng)利益訴求，勇于打破現(xiàn)有的行政壁壘與制度障礙，充分協(xié)調(diào)地區(qū)之間的利益之爭，明確各地方政府主體在聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)治中的責(zé)任范圍以及排放的指標(biāo)，調(diào)動所在地區(qū)環(huán)境治理的積極性和主動性。

在推動區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)治中，要統(tǒng)籌好長三角區(qū)域整體的環(huán)境質(zhì)量管理目標(biāo)，建立區(qū)域生態(tài)一體化聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)治聯(lián)席會議制度，強(qiáng)化區(qū)域環(huán)境監(jiān)測協(xié)作機(jī)制。實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)水環(huán)境與大氣環(huán)境的實時預(yù)警聯(lián)動，探索并建立跨區(qū)域的環(huán)境聯(lián)合監(jiān)察、執(zhí)法與評價制度，健全區(qū)域的生態(tài)資源綜合管理。

（五）構(gòu)筑區(qū)域生態(tài)一體化要素支撐

1.搭建主體合作平臺

長三角區(qū)域生態(tài)一體化的推進(jìn)離不開主體合作平臺的建設(shè)。長三角區(qū)域生態(tài)一體化治理主體既包含中央政府與中央部委，又包含長三角三省一市（見圖2）。中央政府要做好頂層制度設(shè)計，同時協(xié)調(diào)相關(guān)主體利益訴求，針對生態(tài)區(qū)域一體化中的相關(guān)爭議進(jìn)行仲裁。長三角區(qū)域的上海市、江蘇省、浙江省與安徽省則需要加強(qiáng)合作，形成專業(yè)化的分工格局，通過生態(tài)一體化聯(lián)席會議制度來共同處理地區(qū)間的爭議。要充分發(fā)揮政府、市場與社會公眾的作用。政府主要做好制度建設(shè)與資源整合方面的工作，完善區(qū)域內(nèi)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的共建共享機(jī)制，實現(xiàn)共建污水處理、垃圾填埋與焚燒、固體廢物和危險廢物的收集處理等環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施共享，推動生態(tài)科研中心與相關(guān)的儀器設(shè)備共享共用共建。將政府解決不了或者效率較低的事務(wù)交給市場解決，積極探索推行由市場定價的排放權(quán)交易與生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。此外，還要發(fā)動社會公眾積極參與到生態(tài)一體化進(jìn)程中，倡導(dǎo)綠色的生活方式，形成廣泛動員、全員參與的局面。

2.拓展新型技術(shù)運用

要運用新型技術(shù)來解決生態(tài)一體化進(jìn)程中的問題。通過與中科院南京地理與湖泊研究所、中科院南京土壤研究所、華東師范大學(xué)河口海岸國家重點實驗室、南京信息工程大學(xué)大氣學(xué)院等科研單位和院校進(jìn)行合作，積極利用新技術(shù)來治理環(huán)境問題。例如，針對生態(tài)一體化進(jìn)程中的環(huán)境監(jiān)測難題。可以利用高分五號衛(wèi)星探測大氣污染氣體與溫室氣體問題。水色遙感可以在湖泊藍(lán)藻水華監(jiān)測預(yù)警、電廠溫排水、滸苔監(jiān)測、流域非點源污染遙感監(jiān)測、飲用水水源地遙感監(jiān)測中得到有效運用。這些新型的技術(shù)手段能夠高精度、高效率地識別地物類型、植被類型。并且以此為基準(zhǔn)數(shù)據(jù)來進(jìn)行地表溫度、城市熱島效應(yīng)、土壤水分與生物多樣性等方面的分析，這些結(jié)果對于大型的自然保護(hù)區(qū)的環(huán)境監(jiān)測與分析具有積極的價值。要建設(shè)實時的區(qū)域環(huán)保數(shù)據(jù)中心與數(shù)據(jù)共享系統(tǒng)，使得相關(guān)數(shù)據(jù)能夠在各區(qū)域主體之間快速傳遞、實時共享。同時做好信息公開工作。

3.健全法制及其實施機(jī)制

推動長三角區(qū)域生態(tài)一體化，離不開法律的保障。只有在立法層面取得實質(zhì)性突破。才能使生態(tài)一體化具有強(qiáng)制執(zhí)行力。第一，加快推進(jìn)區(qū)域性環(huán)保立法的進(jìn)度，實現(xiàn)三省一市現(xiàn)有法規(guī)政策的整體銜接，充分整合現(xiàn)有地方環(huán)境法制體系，確保地方法制服從區(qū)域法制。第二，積極探索建立區(qū)域性的立法協(xié)調(diào)機(jī)制，明晰各地區(qū)在聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)治中的職責(zé)范圍。以此來解決過去各地區(qū)在承擔(dān)治理環(huán)境污染責(zé)任時相互推諉且缺乏有效處理措施的問題。第三，嘗試擴(kuò)大環(huán)境公益訴訟的原告范圍，使得社會主體與政府主體均能夠?qū)Νh(huán)境問題發(fā)起訴訟，以此來強(qiáng)化社會監(jiān)督以及一體化方案的高質(zhì)量執(zhí)行。