破解地方政府融資困境研究

徐家榮 胡虹 李文輝 顓孫書勤 喬雅軒

地方政府投融資平臺的出現(xiàn)和發(fā)展具有其特殊的時(shí)代背景和發(fā)展需要，平臺自產(chǎn)生之日起，為地方經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展積極籌措資金，在加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和推進(jìn)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程方面發(fā)揮著重要作用，但地方政府債務(wù)的過度膨脹尤其是隱性債務(wù)的無序蔓延也為經(jīng)濟(jì)社會帶來了極大隱患。自2018年以來，中央將防范化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)作為三大攻堅(jiān)戰(zhàn)的首要任務(wù)，國家密集出臺一系列政策文件，嚴(yán)控地方政府債務(wù)，嚴(yán)厲處罰違法違規(guī)融資。在嚴(yán)監(jiān)管背景下如何破解地方投融資需求成為亟待解決的重要問題。國家在加強(qiáng)監(jiān)管的同時(shí)也堅(jiān)持疏堵結(jié)合，不斷拓寬“正門”、開好“前門”，積極為地方開展合規(guī)性融資創(chuàng)造條件。河南作為農(nóng)業(yè)大省，不僅在崛起戰(zhàn)略中扮演著重要角色，而且也是發(fā)揮國家戰(zhàn)略先導(dǎo)作用，推行城鄉(xiāng)融合發(fā)展，實(shí)施鄉(xiāng)村振興的前沿陣地，因此促進(jìn)河南省各層級地方政府投融資體制轉(zhuǎn)型和構(gòu)建多元化的投融資體系勢在必行。

一、三四線以下市縣融資困境破解

《中共中央、國務(wù)院關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見》于2019年5月5日發(fā)布，現(xiàn)階段推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，有著現(xiàn)實(shí)而深刻的時(shí)代背景和重大深遠(yuǎn)的歷史意義。對于融資困境較為突出的三四線及以下市縣地方政府而言，融資困境破解的核心在于深刻變革既有的投融資體制，發(fā)揮城鄉(xiāng)融合發(fā)展的戰(zhàn)略先導(dǎo)作用，抓住鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下新一輪改革紅利，因地制宜推行創(chuàng)新型資本運(yùn)作模式，開展多元化的產(chǎn)業(yè)經(jīng)營，在充分挖掘土地增值潛力的基礎(chǔ)上，不斷增加地方政府的財(cái)政收入，繼而創(chuàng)造良好的基礎(chǔ)資產(chǎn)和資信基礎(chǔ)，為地方政府創(chuàng)新融資模式開辟新的思路。

（一）嘗試構(gòu)建“近郊”模式

一是通過劃撥土地的方式進(jìn)行公租房等保障性住房建設(shè)。二是進(jìn)行工業(yè)園區(qū)開發(fā)。近郊無疑成為工業(yè)園區(qū)尤其是大型工業(yè)園區(qū)的優(yōu)選之地，地方政府可以通過土地劃撥或者作價(jià)入股的股權(quán)方式，撬動社會資本進(jìn)行工業(yè)園區(qū)的開發(fā)，并且輔之以一定的稅收優(yōu)惠政策，增強(qiáng)招商引資的吸引力，為地區(qū)經(jīng)濟(jì)注入新的活力，為日后稅收的增加也創(chuàng)造了可能。三是發(fā)揮傳統(tǒng)土地增值優(yōu)勢。可通過土地儲備中心進(jìn)行一級土地流轉(zhuǎn)，或由地方政府投融資平臺進(jìn)行商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)，通過土地出讓收益或者土地增值收益緩解財(cái)政壓力，鑒于近年來開征房地產(chǎn)稅的呼聲日益高漲，此舉也為地方主體稅種的健全奠定了基礎(chǔ)，對于支出壓力較大的地方基層政府具有穩(wěn)定的支撐作用，也為緩解債務(wù)壓力并進(jìn)行融資模式轉(zhuǎn)型發(fā)展?fàn)幦×艘欢ǖ木彌_時(shí)間。

（二）探索建立“遠(yuǎn)郊”模式

一是進(jìn)行改善型商住開發(fā)。可由地方政府投融資平臺進(jìn)行改善型地產(chǎn)開發(fā)，主打綠色生態(tài)等品牌，重點(diǎn)吸引市內(nèi)具有改善住房需求的人群，通過地產(chǎn)開發(fā)增強(qiáng)平臺自身的造血能力，為投融資平臺走出去進(jìn)行業(yè)務(wù)拓展提供機(jī)遇。二是充分發(fā)揮遠(yuǎn)郊生態(tài)優(yōu)勢，積極發(fā)展養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)?？沙浞职l(fā)揮遠(yuǎn)郊生態(tài)環(huán)保優(yōu)勢，通過土地作價(jià)入股等股權(quán)合租的模式積極發(fā)展PPP模式，與民間資本合作共同開發(fā)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，減輕政府購買服務(wù)的壓力。三是積極發(fā)展休閑旅游業(yè)?？梢愿鶕?jù)遠(yuǎn)郊地區(qū)自然景觀和人文景觀的異質(zhì)性，通過政府注入一定的資金，給予必要的稅收或者土地租金優(yōu)惠，引導(dǎo)民間資本參與休閑旅游業(yè)的發(fā)展，這樣可以極大吸引市區(qū)人流，形成較為穩(wěn)定的現(xiàn)金流。

（三）適時(shí)推廣農(nóng)村腹地模式

一是做好土地規(guī)劃，提高集約利用效率。將空間資源與適用性進(jìn)行合理匹配，工業(yè)項(xiàng)目向工業(yè)區(qū)集中，農(nóng)民向集鎮(zhèn)和城市集中等。 二是搭建城鄉(xiāng)用地統(tǒng)籌模式，農(nóng)村集體建設(shè)用地和城市建設(shè)用地對標(biāo)同步變化，隨著國家耕地保護(hù)政策的進(jìn)一步強(qiáng)化以及城市建設(shè)用地的日益縮減，“占補(bǔ)平衡”政策將使農(nóng)村集體建設(shè)用地的置換價(jià)值進(jìn)一步得到凸顯。三是穩(wěn)步推進(jìn)土地確權(quán)工作。根據(jù)中央的最新工作指示，確保農(nóng)村土地確權(quán)工作的穩(wěn)步實(shí)施，界定清楚產(chǎn)權(quán)主體的法律概念，為進(jìn)一步引導(dǎo)城鄉(xiāng)土地要素的流動奠定了基礎(chǔ)。四是待完善的產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度建立以后，可以開始推進(jìn)土地的市場化流轉(zhuǎn)。

（四）抓住城鄉(xiāng)融合發(fā)展戰(zhàn)略機(jī)遇，適時(shí)推行農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營

《中共中央、國務(wù)院關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見》（以下簡稱“意見”）和近日召開的中央全面深化改革委員會第八次會議均強(qiáng)調(diào)，要加快建立城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制，推動城鄉(xiāng)要素的雙向流動，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入強(qiáng)大動力。意見和會議還指出，要完善農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”制度，在依法保護(hù)集體所有權(quán)和農(nóng)戶承包權(quán)前提下，平等保護(hù)并進(jìn)一步放活土地經(jīng)營權(quán)。健全土地流轉(zhuǎn)規(guī)范管理制度，強(qiáng)化規(guī)模經(jīng)營管理服務(wù)，允許土地經(jīng)營權(quán)入股從事農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。地方政府可充分發(fā)揮國家戰(zhàn)略規(guī)劃的先導(dǎo)作用，抓住新一輪的改革紅利和政策紅利，結(jié)合自身的財(cái)力狀況、地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及城鄉(xiāng)融合發(fā)展的既有基礎(chǔ)，加快地方政府投融資平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展，努力將自身打造為國有資產(chǎn)投資運(yùn)營公司，組建現(xiàn)代化綜合性農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營機(jī)構(gòu)，發(fā)揮廣大農(nóng)村的廣闊平臺和巨大的增長潛力，通過市場化經(jīng)營提升農(nóng)業(yè)產(chǎn)值收益，增強(qiáng)自身造血能力和發(fā)展后勁，在國家發(fā)展規(guī)劃的引領(lǐng)下為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的其他項(xiàng)目籌集更多資金。

一是由地方政府投融資平臺注資組建專業(yè)化的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營公司。抓住農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”改革的機(jī)遇，一方面嘗試推行集約化規(guī)?；?jīng)營，提高耕作效率和土地產(chǎn)量，另一方面可積極推廣經(jīng)濟(jì)作物，著力提升附加值，然后依托投融資平臺在城市經(jīng)營管理中常年積累的經(jīng)驗(yàn)和資源，精準(zhǔn)對接城市需求端，打造農(nóng)地到市場的全產(chǎn)業(yè)鏈經(jīng)營模式。二是由地方政府投融資平臺出資設(shè)立農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，通過規(guī)范PPP運(yùn)作流程，積極引導(dǎo)社會資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營領(lǐng)域，也可在自主自愿的基礎(chǔ)上引導(dǎo)廣大農(nóng)戶以土地經(jīng)營權(quán)入股，進(jìn)而建立股份合作制。

二、省會及二三線城市投融資平臺多元融資模式探索

（一）債務(wù)置換

根據(jù)財(cái)政部《關(guān)于做好2018年地方政府債務(wù)管理工作的通知》（財(cái)預(yù)

〔2018〕34號）的相關(guān)要求，要加快地方政府債務(wù)置換工作進(jìn)度，可以通過發(fā)行置換債券替代之前期限短成本高的債務(wù)。因此，省會及二三線城市投融資平臺可充分利用債務(wù)置換的契機(jī)，一是積極向政府申請債轉(zhuǎn)貸。根據(jù)政府置換債券額度，在保障政府債務(wù)化解基礎(chǔ)上，積極向政府申請將置換債券余額轉(zhuǎn)貸公司并對貸款利息進(jìn)行適度補(bǔ)貼，利用轉(zhuǎn)貸資金及時(shí)置換公司2019年馬上面臨還本付息壓力的債券。二是適時(shí)發(fā)行公司長期債券置換短期借款、短期債券、超短期債券以及其他大量短期債務(wù)。綜合考慮債務(wù)資金使用成本，合理匹配債務(wù)期限結(jié)構(gòu)和項(xiàng)目建設(shè)周期，避免錯(cuò)配造成的債務(wù)成本增加，延緩短期償債壓力，提高資金的使用效率以免發(fā)生資金鏈斷裂的風(fēng)險(xiǎn)。

（二）提高直接融資比重，逐步擴(kuò)大項(xiàng)目收益?zhèn)l(fā)行規(guī)模

提高直接融資比重，積極嘗試發(fā)行企業(yè)債券具有現(xiàn)實(shí)的必要性，因?yàn)槭岸€城市投融資平臺作為綜合性投融資平臺，在省內(nèi)建設(shè)領(lǐng)域具有舉足輕重的地位，承接的均為大型建設(shè)項(xiàng)目，不僅資金需求大，而且項(xiàng)目建設(shè)和資金回報(bào)周期均較長，單純依靠銀行貸款或短期票據(jù)等融資模式，極易出現(xiàn)“短貸長投”等期限錯(cuò)配情況，可能面臨多項(xiàng)短期貸款集中償付而發(fā)生資金鏈斷裂的風(fēng)險(xiǎn)，因而可借助直接融資模式，利用企業(yè)債券期限長成本低的優(yōu)勢，進(jìn)行直接融資并優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)。

（三）嘗試推行資產(chǎn)證券化（ABS），盤活存量資產(chǎn)

《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化投融資體制改革的意見》（中發(fā)〔2016〕18號）指出要創(chuàng)新融資機(jī)制，暢通投融資項(xiàng)目渠道，并鼓勵依托多層次資本市場體系，拓寬投資項(xiàng)目融資渠道，支持有真實(shí)經(jīng)濟(jì)活動支撐的資產(chǎn)證券化，盤活存量資產(chǎn)。就省會及二三線城市投融資平臺而言，首先明確自己的核心業(yè)務(wù)板塊，分析主營業(yè)務(wù)收益狀況，對于具有穩(wěn)定預(yù)期現(xiàn)金流作為保障的基礎(chǔ)資產(chǎn)，可根據(jù)項(xiàng)目續(xù)建資金需求適時(shí)推行資產(chǎn)證券化（類似于美國的RBS），抑或通過資產(chǎn)證券化置換項(xiàng)目融資中的短期銀行貸款。在擬建項(xiàng)目中，倘若涉及供水、供電、供熱及供氣等付費(fèi)使用模式的開發(fā)項(xiàng)目，均可嘗試推行資產(chǎn)證券化，用未來的現(xiàn)金流收入作為還本付息的保障。

（四）擇機(jī)實(shí)行股權(quán)融資，發(fā)揮直接上市融資優(yōu)勢

在省會及二三線城市投融資平臺全資和控股的子公司中，篩選一批符合國家產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，具有較強(qiáng)盈利能力的子公司，在可預(yù)見的時(shí)期內(nèi)具備上市條件的可重點(diǎn)扶持，擴(kuò)大其資產(chǎn)規(guī)模和利潤率，為直接上市融資創(chuàng)造儲備力量;對暫時(shí)不具備上市條件但具有較大增長空間的企業(yè)可重點(diǎn)進(jìn)行引導(dǎo)，在后續(xù)發(fā)展過程中給予必要的支持。如果在主營業(yè)務(wù)各細(xì)分板塊中，單個(gè)子公司的實(shí)力尚不具備直接上市的條件，可根據(jù)行業(yè)關(guān)聯(lián)緊密度及資產(chǎn)規(guī)模狀況進(jìn)行橫向或縱向捆綁上市融資。

（五）積極推進(jìn)增資擴(kuò)股融資模式

省會及二三線城市投融資平臺進(jìn)行增資擴(kuò)股的有利條件主要有以下幾個(gè)方面：一是股市逐漸出現(xiàn)回暖跡象。2019年2月下旬，國內(nèi)股市逐步出現(xiàn)回暖跡象，市場預(yù)期向好，投資者投資活躍程度日漸上升，新年以來股市的嶄新氣象為省會及二三線城市投融資平臺增資擴(kuò)股提供了有利的大環(huán)境，股市逐步回暖之際也是提振投資信心的有利時(shí)機(jī)。二是省會及二三線城市投融資平臺擁有部分上市公司。這些公司在資本運(yùn)作方面均具備較為豐富的經(jīng)驗(yàn)，并且可以憑借多年來在股市積累的聲譽(yù)，激發(fā)投資者認(rèn)購積極性。

（六）積極推行合規(guī)PPP融資模式

擇優(yōu)謹(jǐn)慎選擇合作伙伴，建立清晰透明的負(fù)面清單，真正本著平等協(xié)商的原則與社會資本建立伙伴關(guān)系，避免設(shè)置“玻璃門”“彈簧門”等隱性障礙和排他性歧視準(zhǔn)則。嚴(yán)格遵守中央出臺的各項(xiàng)規(guī)范PPP模式運(yùn)行的政策文件，同時(shí)充分利用河南省在政策細(xì)化中的政策支持，合規(guī)有序推進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施。根據(jù)存量項(xiàng)目的不同情況擇機(jī)采用轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營-移交（TOT）、改擴(kuò)建-運(yùn)營-移交（ROT）等多種運(yùn)作方式，規(guī)范有序盤活存量資產(chǎn)。充分遵循市場化運(yùn)營規(guī)則，建立完善的激勵約束機(jī)制。

（七）設(shè)立產(chǎn)業(yè)基金，助力產(chǎn)業(yè)升級

產(chǎn)業(yè)投資基金是指一種對未上市企業(yè)進(jìn)行股權(quán)投資和提供經(jīng)營管理服務(wù)的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的集合投資制度，產(chǎn)業(yè)基金可以引導(dǎo)更多社會資本投入到河南省重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)中，促進(jìn)金融資本和產(chǎn)業(yè)資本深度融合。省會及二三線城市投融資平臺擬建項(xiàng)目方面，加大對戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)的投資力度，結(jié)合未來產(chǎn)業(yè)布局要求和不斷增加的資金需求，宜分類指導(dǎo)，設(shè)立種子期的創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金、成長期的企業(yè)重組基金、基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)投資基金（IIF）等不同的產(chǎn)業(yè)基金，支持公司重大項(xiàng)目建設(shè)。

（八）充分利用信托計(jì)劃模式

融資方面要以金融板塊為支點(diǎn)，充分發(fā)揮該板塊在信托領(lǐng)域的信息優(yōu)勢和金融資源優(yōu)勢，撬動其他信托公司廣泛參與省會及二三線城市投融資平臺的信托融資業(yè)務(wù)，考慮到建設(shè)項(xiàng)目周期長資金需求量大等因素，宜以金融板塊公司自有資金或長期信托理財(cái)資金及資金池為主，在滿足資金需求并兼顧信托投資收益的情況下合理設(shè)置信托計(jì)劃期限結(jié)構(gòu)，減輕集團(tuán)短期償付壓力;投資方面，發(fā)揮金融板塊的專業(yè)理財(cái)優(yōu)勢，甄選資質(zhì)較好且具有穩(wěn)定預(yù)期收益作為保障信托產(chǎn)品，確保風(fēng)險(xiǎn)可控，促進(jìn)國有資本的保值增值，投資收益既可用來抵消信托融資成本，又可作為利潤留成轉(zhuǎn)增資本公積繼而壯大集團(tuán)規(guī)模。

（九）探索嘗試社會保障基金模式

抓住國家加快推進(jìn)全國社會保障基金、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金、企業(yè)年金等建立和完善市場化投資運(yùn)營機(jī)制的有利時(shí)機(jī)，在重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，嘗試通過轉(zhuǎn)讓部分股權(quán)和債權(quán)的方式積極申請社?；鹦磐匈J款及其他形式的權(quán)益性投資資金。

（十）不斷挖掘多元信貸潛力

監(jiān)管力度的強(qiáng)化和融資需求的增加催生了多元化融資體系的探索，但不可否認(rèn)，銀行貸款仍然是最基本、最牢靠、最穩(wěn)定的融資模式，在加強(qiáng)融資模式創(chuàng)新的同時(shí)，仍需不斷鞏固既有信貸渠道，不斷挖掘多元化的信貸潛力。一是借力“一帶一路”積極爭取亞投行等政策性銀行貸款。省會及二三線城市投融資平臺應(yīng)該抓住對接服務(wù)“一帶一路”的有利時(shí)機(jī)，積極爭取亞投行等政策性銀行的貸款，努力擴(kuò)大授信額度。二是審慎推行外國政府及國際金融機(jī)構(gòu)長期低息貸款。省會及二三線城市投融資平臺可根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)情況，合理匹配項(xiàng)目建設(shè)周期和貸款期限，優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)，降低融資成本。同時(shí)也應(yīng)及時(shí)關(guān)注匯率波動及美元加息等外部變化因素，審慎評估還款成本，錯(cuò)開峰值合理安排還款時(shí)間。三是嘗試推行銀團(tuán)貸款。當(dāng)面臨項(xiàng)目建設(shè)資金缺口較大而單一銀行授信難以滿足的情況時(shí)，可嘗試推行銀團(tuán)貸款，發(fā)揮投融資平臺旗下控股的金融板塊在銀行同業(yè)中的廣泛業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)，聯(lián)合其他銀行一起對項(xiàng)目進(jìn)行貸款，借此提高授信額度，擴(kuò)大融資金額。

（作者單位：中國內(nèi)部審計(jì)協(xié)會? 河南省審計(jì)廳）