我國校園欺凌法律治理體系的構(gòu)建展望

任海濤

近年來，校園欺凌事件在我國多所中小學不斷上演，個別欺凌行為甚至因其手段的殘忍而引起了全社會的憤慨。校園欺凌嚴重危害了未成年學生的身心健康，這是我國社會主義教育界必須克服的頑疾。

校園欺凌的有效治理終究要通過由專項立法以及相關(guān)法律的修改而形成的法律治理體系來完成，這一治理體系既需要堅持預防為主教育優(yōu)先原則、法治原則、社會補充原則等基本原則，也需要借鑒域外國家的相關(guān)經(jīng)驗，從而實現(xiàn)治理體系的完備化與可行化。

（一）確立多層次立法模式

中國人口龐大，國土面積廣闊，各地區(qū)之間的發(fā)展極不平衡自古以來就是中國存在的社會現(xiàn)實，這就注定類似于中國這種“超大型國家”僅有一部國家立法不足以全面細致地應(yīng)對校園欺凌這一問題。例如，“截至2015年，美國50個州和哥倫比亞特區(qū)都相繼制定或修訂了專門的反校園欺凌法”；而領(lǐng)土面積相對較小的日本也在《防止欺凌對策推進法》第13條中規(guī)定日本地方公共團體可以參酌文部科學省的基本方針，并根據(jù)本地實際情況制定各自的地方防治方針，同時，學校及地方公共團體也須制定各自的防治措施?！斑@種做法體現(xiàn)了原則性與靈活性的有機統(tǒng)一。全國性法律是原則，不能違反，但是各個地區(qū)、不同學校可以從本地區(qū)、本學校的特殊情況出發(fā)，制定更有針對性的辦法，這樣便于更有針對性地治理校園欺凌行為?！?/p>

值得注意的是，2015年新修改的《立法法》第72條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會及其常務(wù)委員會根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)。”《立法法》還賦予了全國所有設(shè)區(qū)市的人大及其常委會立法權(quán)。這就為專項立法鼓勵多層立法的內(nèi)容提供了法律支持。因此，我國針對校園欺凌的專項立法應(yīng)鼓勵各地人大及其常委會或政府制定相應(yīng)的地方法規(guī)或規(guī)章，各地學校及地方社會組織亦應(yīng)因地制宜地制定本地的特殊方針，實現(xiàn)對校園欺凌的精致化應(yīng)對。

（二）建構(gòu)職責分明的政府運作機制

在應(yīng)對校園欺凌的工作中，政府無疑應(yīng)當發(fā)揮主導的作用，校園欺凌這一問題的特質(zhì)邏輯上必然要求政府的嚴格管理。從政府的“施政力”這一視角來看，效率與效能是衡量政府能夠有效處理公共問題的兩個重要面向。前者關(guān)注焦點在于資源運用的有效性，控制成本及預算，通常被視為能否“把事做好”之指標，后者則強調(diào)政府施政目標的程度，亦即解決公共問題的目標達成性，通常被視為是否符合“做對的事”之指標。校園欺凌行為直接影響校園安全及學生的學習質(zhì)量，有其解決問題之時效性，需要有效配置資源，建立輔導支援機制，自然需要仰仗政府“施政力”之落實。

一方面，專項立法應(yīng)規(guī)劃各級政府及人民團體的職責，建立全國性及地方性預防、應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)。另一方面，專項立法更應(yīng)明確相關(guān)政府部門的牽頭部門以及在發(fā)生問題后該牽頭部門的具體牽頭措施，保證立法的可行性與高效性?；\統(tǒng)地指定牽頭部門卻又未謀劃具體的統(tǒng)攝措施，無疑將會在實踐中使得這一規(guī)定淪為形式。

（三）制定細致的學校防治方針

學校是治理校園欺凌的重鎮(zhèn)，這是因為學校往往比其他部門擁有更加專業(yè)且便利的教育資源，也是由于學校教職員工與學生相處時間較長，更容易接觸學生社會性的一面。縱觀包括澳大利亞、英國、美國、日本等國家的立法或政策，學校都是治理校園欺凌的重要主體。我國專項立法亦應(yīng)發(fā)揮學校在治理校園欺凌方面的先鋒作用。

第一，應(yīng)在學校范圍內(nèi)全面拓寬校園欺凌的反映渠道。專項立法應(yīng)當廣泛地設(shè)置以校園為載體的欺凌投訴信箱、電話，從而讓受欺凌的學生及其他發(fā)現(xiàn)者得以及時檢舉。學校也應(yīng)充分利用網(wǎng)絡(luò)的便捷優(yōu)勢，建立學校防治校園欺凌的專門網(wǎng)站，一方面接受相關(guān)人員的投訴，另一方面進行反校園欺凌的宣傳，培育學生及家長勇敢應(yīng)對校園欺凌的意識。同時，學校不應(yīng)只被動地等待學生或他人進行投訴，各級學校也應(yīng)效法這一做法，例如每年分兩次向?qū)W生們發(fā)放校園欺凌調(diào)查表，以便及時探尋校園欺凌的苗頭。

第二，開展促進學生自我發(fā)展的各類教育活動?！敖逃渌鐣嵺`的重要差別就在于教育是一種價值引導活動，一種引導人向‘善’的活動”。日本《防止欺凌對策推進法》第15條第1款規(guī)定，學校有義務(wù)通過開展道德教育和實踐活動來培育在校生的道德情操以及同他人進行人際溝通的能力，從而從根本上防止校園欺凌的發(fā)生。我國未來的專項立法亦應(yīng)要求學校在宏觀上更新教育理念，培養(yǎng)學生樹立正確的人生觀和價值觀。其一，學校應(yīng)“為未成年學生提供具體的多元的教育、文化和生活范式，以讓不同文化背景的學生獲得更好的理解與被理解”，一些語言欺凌（例如辱罵其他同學“娘炮”“基佬”“矮子”等）體現(xiàn)的正是學生們多元價值的缺乏。其二，學校應(yīng)長期開展有關(guān)人際交往的教育活動，許多證據(jù)都表明，欺凌的受害者都是那些不擅交際、害羞或缺乏自信的人，他們的自我認知能力較差，而“越善于交朋友，成為霸凌受害者的可能性就越低”。其三，學校還應(yīng)重點加強對學生的法治教育，并按照2016年6月教育部、司法部、全國普法辦聯(lián)合印發(fā)的《青少年法治教育大綱》開展學校的法治教育，法治教育應(yīng)注重三項內(nèi)容：（1）培育學生樹立法治觀念與規(guī)則意識；（2）宣傳人權(quán)理念，營造仁愛的校園氛圍；（3）講授侵權(quán)責任法、治安管理處罰法以及刑法中關(guān)于人身財產(chǎn)權(quán)益的內(nèi)容，促使學生們在遭遇欺凌后勇于并善于維護自己的權(quán)利。

第三，專項立法應(yīng)構(gòu)建教師的責任意識與責任機制。例如，英國就非常重視通過加強師資培訓的方式來應(yīng)對校園欺凌，這既包括職前教師的培養(yǎng)，也包括對在職教師進行反校園欺凌方面的專業(yè)培訓；日本《防止欺凌對策推進法》第18條第2款也規(guī)定學校應(yīng)當注重對教職員工的相應(yīng)培訓從而提高其從業(yè)資質(zhì)。因此，應(yīng)對校園欺凌，提高教職員工的責任意識、建構(gòu)相應(yīng)的責任機制是不可或缺的一環(huán)。同時，專項立法應(yīng)整合國務(wù)院《事業(yè)單位人事管理條例》第28條、人力資源和社會保障部《事業(yè)單位工作人員處分暫行規(guī)定》第17條、教育部《中小學教師違反職業(yè)道德行為處理辦法》第4條的相關(guān)規(guī)定，明確教職員工的職責與懲戒方式，從而充分調(diào)動學校的整體能動性。

第四，設(shè)立校園欺凌應(yīng)對小組。我國目前的各類中小學尚未在校內(nèi)設(shè)立常設(shè)的應(yīng)對校園欺凌小組，這導致了實踐中學校應(yīng)對校園欺凌的倉促性與滯后性。國際上，日本《防止欺凌對策推進法》第22條明確規(guī)定學校必須成立防治校園欺凌的專門組織，且組織中的成員必須有社會福祉士資格者、法律工作者、兒童委員會委員等專業(yè)人士；韓國《校園暴力預防及對策法》也要求“學校設(shè)置學校暴力對策自治委員會，負責審議本校暴力行為預防和規(guī)制事項”。借鑒這一經(jīng)驗，專項立法應(yīng)督促各級中小學建立常設(shè)的校園欺凌應(yīng)對小組，并明確針對個案的具體步驟：（1）接到舉報后，校園欺凌應(yīng)對小組應(yīng)首先在10日內(nèi)召開小組會議，對于不屬于本校管轄的校園欺凌事件，學校也應(yīng)在合適時間內(nèi)移送相關(guān)學校；（2）對于認定為校園欺凌的事件，應(yīng)將其引入校園欺凌處理階段；（3）由校園欺凌應(yīng)對小組展開具體的諸如通知家長、對欺凌者進行批評教育及心理輔導等專業(yè)工作；（4）輔導結(jié)束后轉(zhuǎn)入善后輔導階段，因為欺凌行為的“輔導成效并不是一蹴可幾，學校應(yīng)進行長期的追蹤輔導”，任何試圖通過一兩次的輔導教育來徹底矯正欺凌者欺凌心態(tài)的做法都是不切實際的；（5）對于性質(zhì)較為惡劣的校園欺凌，學校應(yīng)當通知當?shù)嘏沙鏊?。鑒于我國地區(qū)發(fā)展差異較大的事實，設(shè)立法制副校長的條件未必為所有學校所具備，因此專項立法可以允許條件不具備的學校將法制副校長的職責統(tǒng)攝到校園欺凌應(yīng)對小組中。

最后，專項立法應(yīng)督促學校明確針對欺凌者的校內(nèi)紀律處分并予以落實。例如，菲律賓《教育部兒童保護政策》規(guī)定：“根據(jù)學校已有的或教育部的規(guī)章制度對侵犯者實施合理的紀律處分，包括書面警告、社區(qū)服務(wù)、停課、隔離或開除等?！狈坡少e這一政策中的“社區(qū)服務(wù)”對我國而言很有借鑒意義，現(xiàn)實中學校的一些處分實際上無法讓欺凌者改過自新，但社區(qū)服務(wù)無疑會以其實踐優(yōu)勢增強欺凌學生的社會公德心，從而抑制甚至鏟除其再次欺凌同學的心理苗頭。

（四）注入社會力量，實現(xiàn)協(xié)同治理

“國家治理并非國家包辦”，社會為防治校園欺凌的工作提供了人力、智識資源，建構(gòu)了外部保障，這正是當下我國提倡的“法治社會”的應(yīng)有之義。在法治社會中，公共治理可視為政府部門結(jié)合市民社會的資源和力量，提供公共服務(wù)并創(chuàng)造公共利益的程序及作為，且不再是以政府機關(guān)為主的“官僚治理”，而是呈現(xiàn)國家權(quán)力移轉(zhuǎn)的“多層次治理”模式。社會力量的這種參與功能在西方國家表現(xiàn)得尤為明顯。在英國，“一些社會團體，如全國防止虐待兒童協(xié)會（NSPCC）、欺凌干預組織（BIG）、戴安娜獎、兒童港灣以及石墻等，都為學校反欺凌工作提供專門支持和幫助，學?？梢詮倪@些反欺凌組織中借鑒處理欺凌問題的專業(yè)知識和實踐經(jīng)驗”。

在建設(shè)法治社會的大背景下，我國未來專項立法亦應(yīng)構(gòu)建社會團體、組織與政府機關(guān)及學校綜合治理之新模式，“協(xié)同治理的要義是通過多元主體在共同處理復雜社會事務(wù)過程中的相互協(xié)調(diào)，消除彼此間存在的隔閡與沖突，實現(xiàn)共同行動，以最低的成本實現(xiàn)公共價值和長遠利益”。第一，學校應(yīng)同家長共同應(yīng)對校園欺凌。學?？梢怨膭罴议L組成團體并在課余時間對學生進行教育，同學校協(xié)同規(guī)劃治理校園欺凌的策略。第二，專項立法應(yīng)當倡導專業(yè)人士組成應(yīng)對校園欺凌的社團組織，實現(xiàn)治理校園欺凌的針對性與專業(yè)性，這里的專業(yè)人士可以包括教育專家、律師、社區(qū)工作人員、心理咨詢師、社會學專家，以及非營利組織、非政府組織成員等。這種社會組織應(yīng)當具備如下功能：（1）信息收集、共享功能。這一功能可以及時有效地發(fā)現(xiàn)校園欺凌現(xiàn)象，從而將信息公布給學校、政府甚至媒體；（2）法律應(yīng)急功能，即對個別惡性的校園欺凌事件及時予以制止并與相關(guān)政府或司法部門取得聯(lián)系，尋求法律協(xié)助；（3）追蹤輔導功能，上述組織中的專業(yè)人士應(yīng)對欺凌者與被欺凌者進行心理疏導，對欺凌者進行必要的追蹤觀察，遏制其再次欺凌同學的心理苗頭。

（五）完善家庭教育制度

家長或監(jiān)護人對子女的欺凌行為無疑具有協(xié)助改善的義務(wù)。在英國，如若欺凌學生的行為無法改善，則LEA（地方教育當局）或?qū)W?？梢砸蠹议L負起連帶責任：如學生因欺凌等偏差行為被永久停學或在一年內(nèi)被定期停學兩次以上時，LEA或?qū)W校得向法院申請對其家長發(fā)出“教養(yǎng)令”；學生違反“反社會行為令”，法院亦可連帶對其家長發(fā)出“教養(yǎng)令”；被停學學生之家長，必須確保其子女在學校上課時間不得出現(xiàn)在公共場所。反觀我國在家庭教育方面，不論是政府部門還是學校，都沒有給予充分的重視。面對這種極不平衡的家庭教育現(xiàn)狀，未來我國專項立法應(yīng)將家庭教育納入國家基本公共服務(wù)的范疇，提升家庭教育的能力，建立對不履行監(jiān)護職責的父母的懲戒機制；甚至，專項立法可以強制施暴學生的父母接受教育及相應(yīng)的行政處罰，促使其改變自身不良的教育方式。

（六）建立應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)欺凌的機制

網(wǎng)絡(luò)欺凌是隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展而出現(xiàn)的一種新型校園欺凌，我國目前在應(yīng)對校園欺凌方面尚無成熟的經(jīng)驗。國際上，“澳大利亞著重于為學校開發(fā)各類網(wǎng)絡(luò)安全教育課程，從源頭防范網(wǎng)絡(luò)欺凌的發(fā)生；歐洲國家在開展網(wǎng)絡(luò)欺凌研究上采取的態(tài)度是通力合作、共同防范，在預防教育上下大力氣；而美國則制定一系列相關(guān)法律來遏制日益蔓延的網(wǎng)絡(luò)欺凌現(xiàn)象，通過立法來保護未成年人的網(wǎng)絡(luò)安全”。借鑒上述國家的經(jīng)驗，我國應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)欺凌可從以下幾個方面入手：（1）要求學校對學生開展教育，使其深刻認識到負面消息網(wǎng)絡(luò)傳播的危害；（2）規(guī)定對于受到網(wǎng)絡(luò)欺凌的兒童、學生，可以根據(jù)其本身或者保護者的要求刪除相關(guān)網(wǎng)絡(luò)信息，提供、公開發(fā)信息者的個人情報，必要的時候還可以通過公安機關(guān)實現(xiàn)；（3）受害人可以要求相關(guān)網(wǎng)絡(luò)服務(wù)運營商并請求司法部門協(xié)助提供信息發(fā)布者的個人信息，提出侵權(quán)損害賠償請求等。

（七）實現(xiàn)欺凌行為與現(xiàn)有法律的有機銜接

校園欺凌往往涉及民事、行政和刑事等多層法律關(guān)系與法律責任，然而，“我國對于校園欺凌問題的重視程度存在嚴重不足，懲治措施多以批評教育為主，涉及行政處罰和刑事處罰力度較弱”，這種處理方式導致部分涉事學生與家長有恃無恐，惡化了校園欺凌的局面。對此，專項立法應(yīng)當促使欺凌行為與現(xiàn)有法律特別是刑事法律的對接，依法處置部分惡劣行為，發(fā)揮民事、行政法律的治理功能以及刑事法律的震懾作用。例如，專項立法可以列明言語欺凌可能違反《治安管理處罰法》第42條的規(guī)定或構(gòu)成《刑法》第246條侮辱罪、誹謗罪；毆打行為可能違反《治安管理處罰法》第43條的規(guī)定或構(gòu)成《刑法》第234條故意傷害罪；在多人場所逼迫他人實施羞恥行為可能構(gòu)成《刑法》第237條強制猥褻罪，等等。

（八）改革刑事責任年齡制度

在當下的刑事責任年齡制度下，很多嚴重的校園欺凌行為尤其是涉及殺人、傷害等后果的行為往往因為當事人未達到14歲或16歲的刑事責任年齡而不能被追究任何刑事責任。實際上，實踐中的校園欺凌“如果沒有造成重傷、死亡等嚴重后果，學校、涉事雙方家長之間會進行具有較大緩沖余地的諒解協(xié)商，警察等機構(gòu)會盡量避免以刑事案件立案，而鼓勵學校、涉事雙方家長調(diào)解，通常以道歉、賠償?shù)确绞浇Y(jié)案，整個事件的處理甚至不會留下案底”。這無疑極大地縱容了部分校園欺凌，使欺凌者有恃無恐。校園欺凌的治理應(yīng)當堅持保護與懲治并舉，二者不可有所偏廢。面對部分惡劣的校園欺凌事件，我國刑事法律體系可以從以下方面選擇一種模式進行改革：（1）降低刑事責任年齡，從而對部分惡劣的事件進行及時打擊；（2）增加已滿14周歲不滿16周歲年齡段應(yīng)負刑事責任的罪刑種類，將部分常見且危害較大的校園欺凌行為納入其中予以規(guī)制；（3）引入惡意補足年齡制度。這一制度源自美國，是指若有充足證據(jù)表明未成年人主觀惡意已能夠使其區(qū)分對錯而又執(zhí)意觸法，雖當事人未達到刑事責任年齡，依然可追究其刑事責任。“惡意補足年齡制度一定程度上能夠消解因欺凌者年齡限制而忽視其主觀惡意引起的公正缺位，彰顯出法律對潛在校園欺凌實施者的威懾力，從而有效遏制惡性校園欺凌事件的發(fā)生?！?/p>

總之，建構(gòu)我國治理校園欺凌的法治體系，必須既要促使這一體系具備充分的可操作性，又要盡可能地涵攝多種部門或組織，形成政府、學校、社會以及家庭“四位一體”的法治治理格局。

（摘自《東方法學》2019年第1期，原標題為《我國校園欺凌法治體系的反思與重構(gòu)——兼評11部門〈加強中小學生欺凌綜合治理方案〉》，作者為華東師范大學法學院副教授、法學博士。有刪節(jié)）