以法治評(píng)估提升營(yíng)商環(huán)境法治化水平

李富成

法治評(píng)估，既包括以法治為對(duì)象的評(píng)估，也包括以法治為原則和方法的評(píng)估。前者如立法后評(píng)估、法治改革評(píng)估，后者當(dāng)下最受關(guān)注的則是營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)。

立法后評(píng)估最早由司法部組織試點(diǎn)研究，后陸續(xù)寫入《立法法》《行政法規(guī)制定程序條例》《規(guī)章制定程序條例》等三部法律、行政法規(guī)，成為立法全周期的一項(xiàng)法定程序。根據(jù)規(guī)定，立法后評(píng)估不是立法的必經(jīng)程序。也正因此，實(shí)踐層面的立法后評(píng)估還不夠理想，沒有得到充分運(yùn)用。哪些法要評(píng)估，什么情況下評(píng)估，誰來評(píng)估，怎么評(píng)估，評(píng)估后怎么辦，各方面對(duì)這些問題的共識(shí)度還有待提高。從公開情況看，有關(guān)部門主導(dǎo)的法律、行政法規(guī)立法后評(píng)估都還沒有形成適度規(guī)模和常態(tài)機(jī)制。

在世界銀行2018年發(fā)布的營(yíng)商環(huán)境報(bào)告排名榜上，我國(guó)位列第46名，這也是我國(guó)第三次進(jìn)入世界銀行營(yíng)商環(huán)境年度十大改進(jìn)經(jīng)濟(jì)體之列。這充分反映了我國(guó)改革開放力度、質(zhì)量和成效的大幅提升。而營(yíng)商環(huán)境建設(shè)也是黨和政府高度關(guān)注的議題。2018年11月28日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定開展中國(guó)營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)，明確營(yíng)商環(huán)境建設(shè)目標(biāo)是打造市場(chǎng)化、法治化、國(guó)際化營(yíng)商環(huán)境，把法治化定格為營(yíng)商環(huán)境建設(shè)的基本維度。

法治建設(shè)是優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的基礎(chǔ)工程，是強(qiáng)化產(chǎn)權(quán)保護(hù)的根本途徑。法治評(píng)估注重指標(biāo)化，用體系化、可視化、可操作的標(biāo)準(zhǔn)衡量法治化營(yíng)商環(huán)境建設(shè)工作成效。法治評(píng)估注重實(shí)效性，不是簡(jiǎn)單地檢查哪項(xiàng)工作做沒做、哪個(gè)制度有沒有，而是全面問效改革紅利是否顯效，制度執(zhí)行是否到位，營(yíng)商環(huán)境好不好、好在哪里，對(duì)不好和還不夠好的地方提出改進(jìn)方案。法治評(píng)估注重客觀性，由中立的社會(huì)第三方牽頭實(shí)施，不受政策制度設(shè)計(jì)方、執(zhí)行方、受規(guī)制方干預(yù)，評(píng)估結(jié)果可信度高，也符合中央關(guān)于精簡(jiǎn)多頭檢查督查的精神。法治評(píng)估注重全程化，不是搞一次評(píng)估、出一份報(bào)告、給一個(gè)名次就了事，還要持續(xù)跟蹤、指導(dǎo)培訓(xùn)、以評(píng)促建，用數(shù)據(jù)說話、實(shí)實(shí)在在地展示法治化營(yíng)商環(huán)境建設(shè)成就。

因此，我們可以說，以法治評(píng)估為機(jī)制，以優(yōu)化提升營(yíng)商環(huán)境為主題，以強(qiáng)化產(chǎn)權(quán)保護(hù)為目標(biāo)，對(duì)全部現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)章等規(guī)范性文件以及改革舉措、規(guī)章制度、管理措施等開展多層次、機(jī)制化、全覆蓋、高標(biāo)準(zhǔn)的“法治體檢”，正當(dāng)其時(shí)。也可以說，這是全面建成符合治理現(xiàn)代化標(biāo)準(zhǔn)的法治規(guī)范體系的基礎(chǔ)工程、未來工程、良心工程。以下對(duì)幾個(gè)具體問題作初步探討。

誰來啟動(dòng)？有優(yōu)化提升營(yíng)商環(huán)境需求的各級(jí)地方都可以啟動(dòng)。個(gè)人認(rèn)為，“二線后”的地級(jí)市是比較理想的法治評(píng)估啟動(dòng)主體。因?yàn)檫@個(gè)行政層級(jí)既有較好的黨政經(jīng)教法等人才隊(duì)伍，也多具備自身趕超發(fā)展的動(dòng)力和輻射帶動(dòng)縣域發(fā)展的能力，還享有國(guó)家法律賦予的地方立法權(quán)作為評(píng)估成果的轉(zhuǎn)化通道。

評(píng)估什么？既然由地方啟動(dòng)，具體評(píng)估內(nèi)容在貫徹中央和上級(jí)要求的同時(shí)，可以靈活體現(xiàn)本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)特點(diǎn)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向。國(guó)務(wù)院提出“國(guó)際可比、對(duì)標(biāo)世行、中國(guó)特色”的營(yíng)商環(huán)境建設(shè)目標(biāo)。其實(shí)，每一個(gè)地方的營(yíng)商環(huán)境都有自身特色，不是世界銀行選取的北京和上海這兩個(gè)地方能籠統(tǒng)涵蓋的。在國(guó)內(nèi)推廣營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)，需要考慮各地各級(jí)發(fā)展不平衡的客觀實(shí)際，初始階段要明確基本的共性原則要求，還要特別注重調(diào)動(dòng)地方積極性。比如，電商小微企業(yè)集中地區(qū)可以聚焦電商小微企業(yè)營(yíng)商環(huán)境，民營(yíng)電子行業(yè)集中地區(qū)可以聚焦民營(yíng)電子行業(yè)營(yíng)商環(huán)境，規(guī)劃發(fā)展動(dòng)漫創(chuàng)意等文化產(chǎn)業(yè)地區(qū)可以聚焦文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)營(yíng)商環(huán)境。這樣，上級(jí)主管部門邊推動(dòng)工作，邊總結(jié)實(shí)踐，逐步形成兼容國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)、體現(xiàn)全國(guó)標(biāo)準(zhǔn)、兼容地方特色并涵蓋全口徑與各行業(yè)的中國(guó)營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

誰來牽頭評(píng)估？國(guó)內(nèi)有影響的各類排名榜主要是研究機(jī)構(gòu)牽頭做的，不乏知名法律類高?？蒲袡C(jī)構(gòu)。法治評(píng)估離不開研究機(jī)構(gòu)、智庫平臺(tái)，他們的主要職能是評(píng)估指標(biāo)研發(fā)、評(píng)估經(jīng)驗(yàn)交流、地方經(jīng)驗(yàn)梳理。各級(jí)政府主管部門可以發(fā)揮的職能是，根據(jù)國(guó)家政策導(dǎo)向引導(dǎo)評(píng)估選題，總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)評(píng)估成果的轉(zhuǎn)化運(yùn)用，條件成熟時(shí)推動(dòng)營(yíng)商環(huán)境建設(shè)的地方立法，進(jìn)而集成地方立法和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)出臺(tái)中央立法。

誰來具體評(píng)估？法治評(píng)估是個(gè)好東西，但也是個(gè)苦活、累活、技術(shù)活。實(shí)踐中，研究機(jī)構(gòu)多是親自操刀，“上陣父子兵、老師帶學(xué)生”。這一模式能突出教育科研的實(shí)踐和問題導(dǎo)向，但專業(yè)性的先天不足和人員流動(dòng)性大，都可能使評(píng)估質(zhì)量打折扣。更理想的選項(xiàng)是“智庫+專業(yè)機(jī)構(gòu)”的組合模式，在智庫大腦的調(diào)度下，發(fā)揮專業(yè)機(jī)構(gòu)在研發(fā)和評(píng)估力量、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)管理、數(shù)據(jù)分析等方面優(yōu)勢(shì)，評(píng)估質(zhì)量比較有保證，也可以培育規(guī)范第三方機(jī)構(gòu)。

誰來參與評(píng)估？法治評(píng)估需要智力和資金等資源投入。要形成良性循環(huán)，除官方投入外，還可以考慮引入營(yíng)商環(huán)境建設(shè)和產(chǎn)權(quán)保護(hù)的利益相關(guān)方，包括企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)、律師等共同參與。這也符合“建立企業(yè)參與營(yíng)商環(huán)境政策制定的工作機(jī)制”要求。比如，有關(guān)社會(huì)組織或者企業(yè)，可以委托有評(píng)估職能的智庫組織專業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)本行業(yè)的管制負(fù)擔(dān)、有關(guān)法律制度和管理政策實(shí)施效果進(jìn)行評(píng)估，為推動(dòng)主管部門完善政策和制度提供對(duì)話基礎(chǔ)。

評(píng)估后怎么辦？評(píng)估結(jié)果也許是一份評(píng)估報(bào)告，也許會(huì)形成排名位次，但這都不是法治評(píng)估的目的和終點(diǎn)。最重要的是政府與社會(huì)良性互動(dòng)促進(jìn)評(píng)估成果的延伸轉(zhuǎn)化，由智庫提出完善制度規(guī)范、健全工作流程的建議，各地方據(jù)以制定解決方案和優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的行動(dòng)計(jì)劃，積極引入智庫和評(píng)估機(jī)構(gòu)提供后續(xù)增值服務(wù)，包括跟蹤評(píng)估、培訓(xùn)指導(dǎo)、梳理經(jīng)驗(yàn)、固化標(biāo)準(zhǔn)、復(fù)制推廣。

需要關(guān)注的是，如何調(diào)動(dòng)廣大“二線后”地區(qū)積極參與法治評(píng)估和營(yíng)商環(huán)境建設(shè)的積極性。目前，在各種第三方評(píng)估排名榜里，“二線后”地區(qū)基本上處于靠后位置，特別是經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)可能認(rèn)為自己沒有什么營(yíng)商環(huán)境優(yōu)勢(shì)。這一類地方數(shù)量多、分布廣，如果他們?nèi)狈Ψe極性、缺席營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)，就極有可能影響法治評(píng)估的功能發(fā)揮，大大影響營(yíng)商環(huán)境建設(shè)的實(shí)效。因此，要想方設(shè)法讓他們感受到運(yùn)用法治評(píng)估提升本地區(qū)營(yíng)商環(huán)境和競(jìng)爭(zhēng)力的重要作用，從而真正激活法治評(píng)估，推廣營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)。

（摘自1月30日《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》）