力戒形式主義要優(yōu)化頂格管理

房寧

最近，力戒形式主義成為體制內(nèi)及社會的熱詞。近一時期，我們也做了一些有關(guān)這方面問題的調(diào)研，現(xiàn)實中特別是在基層，形式主義的情況是比較普遍存在的。

當前形式主義問題的出現(xiàn)和發(fā)展有多方面原因。從公共管理學角度看，普遍存在的形式主義問題與頂格管理模式及其理念有關(guān)。

所謂頂格管理，簡單說來，就是一切按照上限進行管理的操作模式和理念。全部管理工作要求“四最”——“最全事項、最高標準、最嚴要求、最快速度”，也就是追求經(jīng)濟學講的“最優(yōu)化”。

頂格管理是如何帶來形式主義的呢？

先說“最全事項”。做事要有重點，但現(xiàn)在事情的確太多，一來就“橫向到邊，縱向到底”。但事情做起來都要到基層，都要到管理界面，所謂“上面千條線，底下一根針”“上面千把錘，底下一根釘”。

治理也好、管理也罷，在上級是一個想法，到基層就是一大堆事情?，F(xiàn)在基層管理的工作任務(wù)太多，這也要管，那也要做，事情往往是越做越多。因為社會適應(yīng)性反應(yīng)，一個問題的解決往往會引發(fā)新的更多的問題。比如，某些查堵漏洞的措施往往會成為新的鉆空子機會。就像廣東人說的，“多只香爐多只鬼”。

其次，“最高標準”。標準高，意味著投入的成本要多，最高標準就要有最大投入，但基層普遍缺乏資源和經(jīng)費。

我不久前到東南沿海某市調(diào)研，這個市里有個工業(yè)強鎮(zhèn)，經(jīng)濟非常發(fā)達。2018年該鎮(zhèn)工業(yè)產(chǎn)值達360億，上繳各項稅費31億。但因為現(xiàn)在一些地方——特別是東南沿海經(jīng)濟發(fā)達的省份實行鄉(xiāng)財縣管，上級撥給這個鎮(zhèn)年度經(jīng)費4000萬元。基層的經(jīng)費開銷主要分三塊：養(yǎng)人、辦公和做事。該鎮(zhèn)的財政供養(yǎng)人員，包括公務(wù)員、老師等，每年就至少需要8000萬，再加上辦公、做事，去年實際支出達1.1億。中間缺口7000萬，這些都得自己去籌措。

為什么現(xiàn)在地方債務(wù)問題突出？就與要求和指標過高，但又沒給夠錢，結(jié)果做不到，沒辦法，不少基層政府就靠賣地和借債籌措經(jīng)費有關(guān)。

再次，“最嚴要求”?，F(xiàn)在上級布置任務(wù)有時非常具體，包括路線圖、時間表、各項標準，要求不折不扣地執(zhí)行。但底下情況千差萬別，不可能和上面政策一一對應(yīng)。我愛用“踢足球”來比喻。如果裁判機械地按照所謂的規(guī)則來執(zhí)行，一碰就犯規(guī)，一跑就越位，那就甭看球了，光聽裁判吹哨了。所以，各種政策執(zhí)行時，也要有一定靈活性。否則任何政策都無法真正得到執(zhí)行和落實，還會助長形式主義。

當然，現(xiàn)在強調(diào)從嚴治黨，該管的一定要管好，這與留有一定靈活性不矛盾。如果不折不扣的頂格管理，底下就可能出現(xiàn)明知不合理卻機械式硬執(zhí)行的情況?，F(xiàn)在基層出現(xiàn)很多奇葩現(xiàn)象，都和這有關(guān)系。比如老兩口種莊稼，折成收入，按標準就是貧困戶，但他們兒子在外頭打工，經(jīng)常寄錢回來，老兩口實際生活不困難。然而，由于后者難以統(tǒng)計，按標準就得給錢。而有的家里頭有欠債等負擔，但看著有些收入，這樣即使真的貧困也不能給，給了就不合規(guī)了。

最后，就是“最快速度”問題。我們國家很大，層級很多，一項工作布置下來，中間要有時間成本。拿我來說，有一次我接到一個任務(wù)，要求那個月18號前完成，但我接到任務(wù)時候已經(jīng)是20號了。后來一查，這項政策半年前上級部門就制定了，但這傳達路上就走了半年?？墒侨蝿?wù)一到了下面就急如星火，事情再急也只能是膚皮潦草地應(yīng)付過去。

這種情況多了以后，底下也會糊弄上頭。我們調(diào)研也發(fā)現(xiàn)所謂“擊鼓傳花”現(xiàn)象，大家不斷地把上面的東西傳下去，把下面的東西傳上來。其實大家并不都那么認真。因為，這么多的事情和頭緒，上報的那么多表格或報告，最后會不會有人認真看還是個問題，不少人就有這種僥幸心理。

政府要有所為有所不為

要治理形式主義問題，除了針對形式主義產(chǎn)生的原因來治理，還得改革管理的理念和操作模式。

首先，嘗試減少管理事項。不是管得越多越好。該管的一定要管好，但過了一定限度，管得越多反而越糟糕。政府不能什么事情都管，有所為有所不為。管理也包括自我管理，管住自己的手，管住頂格管理的沖動。

其次，量入為出。從實際出發(fā)，樹立成本觀念。現(xiàn)在更大的問題不是開多少會，而是要給多少錢辦多少事。上級在提要求的同時，也要配給相應(yīng)的資源，支付相應(yīng)的成本?；鶎愚k事要人要錢，上級對其足夠體諒，盡量為其提供足夠的人員和經(jīng)費，共同把事情辦好。

再次，留有游隙。要賦予政策一定的靈活性，給基層一定的自由裁量空間，使其能夠結(jié)合實際，有效地執(zhí)行政策。

最后，留出時間。像前幾年一些地方要煤改氣、煤改電，本來是好事，可是都到秋天了，西北風都刮起來了，突然說不能夠燒煤，要改燒天然氣或用電?？赡翘烊粴?、管道、電在哪兒呢？做事情不僅要問對不對，更要看行不行得通;在事情不具備條件的時候，更好的辦法是盡量創(chuàng)造條件，留出足夠的時間。（作者為中國社會科學院政治學所所長，本文系根據(jù)作者接受觀察者網(wǎng)專訪整理）

“如果領(lǐng)導晚上8點走，你要等到他出辦公室的一刻，看見的是你在讀文件或者敲鍵盤。如果他問你‘還不下班啊’，你就說還有點事要提前做好準備……”近日，媒體報道的“摸魚式加班”現(xiàn)象引發(fā)關(guān)注，這并非網(wǎng)絡(luò)段子，也不是網(wǎng)友臆造，《人民日報》報道了一種現(xiàn)象，“局長辦公室的燈亮著，科長的燈就不敢關(guān)，科員也得干等著。”