美國對歐盟的“降級烏龍”傳遞了什么信號

孫成昊 董一凡

1月8日，歐盟發(fā)言人科斯亞奇克向多家國際媒體透露，2018年美國國務(wù)院禮賓部門曾經(jīng)單方面降低了歐盟駐美使團(tuán)的外交級別，且美方未就此向歐方做出任何通知。消息引發(fā)了多方對美歐盟友關(guān)系牢固性的討論。雖然有媒體報(bào)道美國方面很快“矯正了這一失誤”，但這一事件依舊反映了美國內(nèi)政外交上的不穩(wěn)定一面以及美歐關(guān)系的松動。

歐盟從“盟國”降到“國際組織”

歐洲雖然是美國全球盟友架構(gòu)的最大一塊拼圖，也構(gòu)成了北約組織的中堅(jiān)，但歐盟作為獨(dú)立的國際行為體與美國的外交交往史卻相對短暫。2011年，代表歐盟開展外交活動的歐盟對外行動署正式在美國設(shè)立外交機(jī)構(gòu)，此時美國仍將歐盟視作一個國際組織。經(jīng)過不斷的談判，2016年美國國務(wù)院正式將歐盟的禮賓級別上升為“盟國”，歐盟駐美大使奧沙利文所獲得的禮賓待遇也與獨(dú)立的主權(quán)國家相同。

2018年12月5日，奧沙利文大使在參加美國前總統(tǒng)老布什的葬禮時，歐盟方面才發(fā)現(xiàn)其外交禮賓待遇被降低了。按照慣例，在全球150多個駐美使節(jié)中，歐盟作為“盟國”的排名應(yīng)居于20—30位，然而奧沙利文大使卻是最后一個受邀上前行禮致敬的外國使節(jié)?！叭鐗舴叫选钡臍W盟外交官立刻與美國國務(wù)院進(jìn)行交涉，然而直至圣誕節(jié)前才收到“此前忘記告知，但支持上述決定”的反饋。

目前看，這次事件的全貌仍然是撲朔迷離。倫敦政治經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授凱倫·史密斯推斷，美國國務(wù)院在2018年下半年做此決定。但目前仍沒有來自美國官方的“實(shí)錘”，因而歐盟的外交待遇究竟如何仍是謎團(tuán)。雖然有媒體披露，歐盟外交官在圣誕節(jié)后經(jīng)“不斷溝通”，讓美國恢復(fù)了歐盟的“盟國”地位，歐盟也有官員確認(rèn)此事，但美國務(wù)院網(wǎng)站卻仍將歐盟與非洲聯(lián)盟的大使同時列為“國際組織代表團(tuán)團(tuán)長”。歐美雙方似乎也無意炒熱此事，歐盟及其成員國與美國均未有領(lǐng)導(dǎo)人或高級官員出面發(fā)聲，歐盟部分外交官在接受媒體采訪時則強(qiáng)調(diào)“未獲通知”，隱隱傳出絲絲酸意。

“降級烏龍”顯示歐美相互認(rèn)知“溫差”

此次的降級事件雖然只是禮賓問題，但也體現(xiàn)出歐美雙方的彼此認(rèn)知存在巨大“溫差”。近年來，歐盟著力發(fā)展獨(dú)立外交力量、打造自身獨(dú)立國際行為體的角色，提出外交安全政策是其“三大支柱”之一，主張要發(fā)揮“積極的全球角色”。然而，美國傳統(tǒng)上重視國與國交往特別是大國外交，對于歐盟機(jī)構(gòu)更多定位為“國家集團(tuán)”，涉及歐洲的具體重大事務(wù)則更多選擇與英國、德國、法國這樣的大國溝通。實(shí)際上，外部國家（包括美國）在與歐盟機(jī)構(gòu)交往時，往往會面臨一些客觀問題。譬如歐盟機(jī)構(gòu)龐雜的特性，歐盟委員會、歐洲理事會、歐洲議會、歐盟對外行動署等均對歐盟的決策產(chǎn)生影響，且相互關(guān)系密切冗雜，形成了“意大利面條碗”效應(yīng)。且歐盟的重大決策事實(shí)上更多體現(xiàn)的是成員國政府間特別是大國之間的協(xié)調(diào)，歐盟機(jī)構(gòu)扮演的更多是“代理成員國對外協(xié)商”的角色。這種復(fù)雜的決策形成機(jī)制使得他國在與歐盟打交道的過程中，經(jīng)常會面臨“不知道誰能拍板”的困惑，為推動一項(xiàng)合作不但要與歐盟機(jī)構(gòu)磨皮，還要與成員國溝通協(xié)調(diào)。

對于講求溝通效率、注重與“大人物”打交道的特朗普政府而言，歐盟機(jī)構(gòu)更是被視作“官僚臃腫”的化身。早在競選期間，特朗普就露骨地表露了對英國脫歐的支持。勝選之后，特朗普還進(jìn)一步鼓勵其他歐盟成員國脫歐，并以實(shí)際行動支持脫歐后的英國，邀請英國首相特雷莎·梅成為第一位在他執(zhí)政后訪美的外國領(lǐng)導(dǎo)人，并通過達(dá)成商談雙邊自貿(mào)協(xié)定的意向使英國從奧巴馬時代“貿(mào)易協(xié)商的隊(duì)尾”一下躍至“隊(duì)伍前列”，大大助長了英國的底氣。特朗普還將歐盟與蘇聯(lián)類比，同時與疑歐的歐洲民粹主義者在如何看待歐盟的問題上“英雄所見略同”，與歐洲各國右翼力量來往密切，互相“加油打氣”。這種對歐盟機(jī)構(gòu)的不屑與忽視也極易轉(zhuǎn)化為外交禮賓上的怠慢。

特朗普政府的無序和混亂也是導(dǎo)致本次事件發(fā)生的重要因素。本次事件中，一貫強(qiáng)調(diào)跨大西洋關(guān)系牢不可破的美國卻沒有通知?dú)W盟降級一事，隨后又以美國政府“部分關(guān)門”為推脫而拒絕回應(yīng)。這一系列匪夷所思的外交操作不僅讓歐盟感到深深的羞辱，也讓外界借此進(jìn)一步體會到當(dāng)前美國政府的無序與混亂。一方面，特朗普政府在外交部門的人員配置和資源投入仍然不到位，嚴(yán)重影響具體外交政策的協(xié)調(diào)和落實(shí)。前國務(wù)卿蒂勒森執(zhí)掌期間，美國務(wù)院關(guān)鍵崗位空缺嚴(yán)重、官員士氣低落，蓬佩奧接手后有所改善，但缺位仍然明顯。截至2018年12月中旬，國務(wù)院198個關(guān)鍵職位只有101個已經(jīng)有官員赴任，65個職位等待參議院確認(rèn)，29個連提名人都沒有，剩下的有了提名人但名字還沒報(bào)給參議院。在如此人員不整的國務(wù)院，哪怕說歐盟“外交降級事件”是一場烏龍，也并非毫無可能。另一方面，政府外交團(tuán)隊(duì)人員變動頻頻，導(dǎo)致對外政策戰(zhàn)術(shù)與戰(zhàn)略脫節(jié)。特朗普執(zhí)政以來，白宮高級官員如走馬燈般“你方唱罷我登場”。中期選舉后，高層人事“洗牌”更是迎來新一輪高潮，“忠誠”而非“專業(yè)”成為特朗普考察干部的唯一標(biāo)準(zhǔn)，也是白宮官員不被解雇的唯一“護(hù)身符”。在這種情況下，底下官員很難糾正特朗普的思維，白宮內(nèi)的趨炎附勢將大大多于唇槍舌劍。特朗普反對多邊組織、漠視歐盟機(jī)構(gòu)的思想也因而會得到堅(jiān)決貫徹。這最終將導(dǎo)致特朗普政府內(nèi)部“小圈子”越來越小、“小集團(tuán)”思維愈發(fā)固化，決策將更關(guān)注眼前的戰(zhàn)術(shù)議題，如解決與歐盟經(jīng)貿(mào)問題、北約軍費(fèi)分?jǐn)倖栴}，而很難全面考慮如何維護(hù)美歐同盟關(guān)系這樣的戰(zhàn)略議題。在總統(tǒng)本人漠視歐盟及多邊機(jī)構(gòu)的情況下，國務(wù)院具體禮賓官員在對歐盟機(jī)構(gòu)的接待規(guī)格問題上，從缺乏重視到故意貶低對方恐怕都不無可能。

歐美“感情紐帶”還有幾何

雖然“外交降級”風(fēng)波僅僅是體現(xiàn)在禮賓這樣“虛的方面”，但這對于歐盟的“全球一極夢”無疑是一記重?fù)簟Ｍ瑫r，美國從連連“退群”到“外交降級”事件，其對多邊機(jī)制及多邊主義理念的蔑視與解構(gòu)，對于歐盟而言亦是從價值理念到全球立身之本的巨大損失。長期以來，雖然美國在對外交往中更注重現(xiàn)實(shí)主義和實(shí)力政治，但對于歐盟作為盟友的重要性、歐洲一體化的積極意義以及戰(zhàn)后國際治理架構(gòu)整體仍然保持著面上的認(rèn)可。而特朗普政府在“美國優(yōu)先”旗幟下的系列舉措，不僅徹底撕下了披掛數(shù)十年的外衣，更使得歐盟得以立身的理念和國際地位遭遇了前所未有的打擊，戰(zhàn)后數(shù)十年歐美之間的“情感”和“價值趨同”取向遭遇了前所未有的挑戰(zhàn)。

雖然從現(xiàn)實(shí)利益的角度考慮，無論是出于維持全球化背景下發(fā)達(dá)國家的國際政治經(jīng)濟(jì)共同立場，還是延續(xù)總體利于發(fā)達(dá)國家的國際秩序架構(gòu)，亦或從歐盟在安全、經(jīng)濟(jì)、政治等方面依賴及依附于美國的現(xiàn)實(shí)出發(fā)，美歐關(guān)系都有著充足“韌性”。然而，隨著特朗普繼續(xù)推行“美國優(yōu)先”理念下的種種舉措，歐美關(guān)系恐怕不可避免地從“講利益談感情”向著“只講利益，不談感情”的方向發(fā)展。與此同時，美國在貿(mào)易政策、WTO改革、伊核協(xié)議、敘利亞撤軍等方面，對于歐洲的利益也造成了實(shí)質(zhì)性損害，當(dāng)前的利益紐帶基礎(chǔ)仍然建立在歐洲對美國的“利益依附”上。

目前，歐盟已經(jīng)清醒認(rèn)識到了當(dāng)前歐美間的“依附結(jié)構(gòu)”對于其利益和國際地位弊大于利，進(jìn)一步堅(jiān)定了謀求“戰(zhàn)略自主”來構(gòu)建“止損防火墻”的進(jìn)程。歐盟在金融結(jié)算、軍事防務(wù)、貨幣國際化等方面提出了相應(yīng)的愿景與設(shè)想，并愈發(fā)看重與其他支持多邊主義的國家之間深化合作。但“依附結(jié)構(gòu)”所形成的路徑依賴發(fā)生質(zhì)變并非朝夕之功，而歐盟內(nèi)部也面臨歐洲議會選舉在即，法德引擎失速，東西南北分歧加劇，政經(jīng)社會風(fēng)險疊震等風(fēng)險挑戰(zhàn)，嚴(yán)重掣肘“戰(zhàn)略自主”愿景的落實(shí)?？梢灶A(yù)見的是，歐美關(guān)系恐怕仍將在“談利益”“傷感情”的路上越走越遠(yuǎn)。

（摘自《世界知識》2019年第3期。作者孫成昊為中國現(xiàn)代國際關(guān)系研究院美國研究所助理研究員；董一凡為中國現(xiàn)代國際關(guān)系研究院歐洲研究所助理研究員）