制度問責化與問責制度化

王平 張玲赟

摘 要：制度是“秀才”和“兵”的結合。“秀才”是制度中的肯定性責任，它告訴人們“路在何方”?！氨笔侵贫戎械姆穸ㄐ载熑?，它對誤入歧途者進行問責。所有的制度，都需強化“兵”的存在，是“制度問責化”。“兵”也容易在情緒決策博弈中迷失方向。由此，需要設置更高位階的制度，對位階較低的“兵”予以監(jiān)管，是“問責制度化”。要實現(xiàn)問責制度化，需在封閉原理的指引下，藉由制度中安排“兵”，“兵”上安排制度，層層遞進，構成一個問責循環(huán)系統(tǒng)。從理論回歸實踐，人民問責權層面的制度、問責權層面的制度、管理權層面的制度，互相運作，形成了實踐形態(tài)的問責循環(huán)系統(tǒng)。其中，只有訴諸制度建設和理性教育，促進管理權的常態(tài)監(jiān)管和非常態(tài)監(jiān)管，人民問責權作為問責循環(huán)系統(tǒng)的樞紐才能日趨牢固。

關鍵詞：制度問責化;問責制度化;問責循環(huán)系統(tǒng);人民問責權

中圖分類號：D630.9? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1674-9170（2019）02-0023-06

法國思想家盧梭說過：“人生而自由，但卻無往不在枷鎖之中?！边@句話闡述了人的辯證性：一方面，人有理性，理性指引人們通往自由，通往正義社會;另一方面，人有情緒，情緒像枷鎖一樣桎梏理性，讓正義社會可望不可及。那么，如何修筑一座橋梁直抵正義社會？本文認為，這座橋梁始于“制度問責化”，成于“問責制度化”。

一、情緒決策模型與制度問責化

亞里士多德有句名言：“人是天生的理性動物?！币驗閾碛欣硇裕祟惿鐣靡悦壬x觀念。假設人類和動物一樣，缺失理性，那么人類社會便受本能和自然法則左右。當理性成為普照之光后，情況就不同了。一方面，理性意味著人類開始會“算賬”，通過理性算賬，人們發(fā)現(xiàn)了一種與自然法則相對立的、性價比更高的理性法則。另一方面，人的行為模式只有契合理性法則，才能收獲正義的、性價比更高的生活方式。正義并不復雜，正義就是性價比更高的生活方式，就是理性法則對本能和自然法則的超越，所謂正義理性。[1]

人不僅是天生的理性動物，也是天生的情緒動物。當理性為人們設計了美輪美奐的正義方案后，卻常常因為情緒的大反攻，導致“理性失靈”[2]。何以如此？本文提出情緒決策模型，對這個問題做出解釋。情緒決策模型認為：第一，決策的本質在于各種方案的比較和選擇。第二，各種方案之所以能比較，在于每種方案都能滿足人們的不同需求，并能夠由此激發(fā)出某種情緒體驗。繼而，諸多情緒在決策黑箱中展開激烈博弈。通過博弈，與某種方案和需求體系相匹配的某種情緒持續(xù)勝出，與此同時，相應的決策也持續(xù)做出。第三，人們大腦中的理性法則或曰“正義方案”，集中代表人們的長遠需要，也能夠激發(fā)出相應的正向情緒。同時，這種正向情緒與本能需求所激發(fā)的負向情緒展開博弈。如果理性法則所激發(fā)的情緒異常強大，并足以支配各種本能情緒，那么，理性法則就能“命令和支配”人，社會的正義化程度就高。相反，如果理性法則激發(fā)的情緒在本能情緒面前潰不成軍，就會出現(xiàn)前面所講的“理性失靈”。為了克服理性失靈，人們想到了很多方法。有的人強調提升對理性法則的信仰程度，希望理性法則能在決策黑箱中激發(fā)更強大的情緒，秒殺本能情緒。有的人強調運用各種方法對本能情緒進行消解，讓理性法則所激發(fā)的情緒能戰(zhàn)勝不斷消退的本能情緒。應該講，上述讓情緒此長彼消的方法都有一定道理，在實踐中也頗有成效。但問題在于，這些方法不能對人類行為產(chǎn)生必然約束。從加強信仰來講，即使有堅定信仰的人，也可能遭遇信仰危機;從消解本能情緒來講，有的人本能需求已經(jīng)滿足，卻更加驕奢淫逸。

相比之下，理性制度化，也就是用制度干預人們的情緒決策模型，并以此強制人們遵循理性法則，更為重要。鄧小平同志說：“制度好，可以使壞人無法任意橫行;制度不好，可以使好人無法充分地做好事，甚至會走向反面。”[3]“制度建設帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性”[4]。制度為什么如此重要，要從制度的治理原理和基本結構談起。

制度有兩個組成部分：作為“秀才”的肯定性責任和作為“兵”的否定性責任?？隙ㄐ载熑危褪侵贫葟睦硇苑▌t出發(fā)，設計人們的行為模式，告訴人們應該怎么做，也就是規(guī)定人們的“分內之事”?？隙ㄐ载熑蔚暮诵氖恰爸v道理”，為人們指明方向。只要遵循了肯定性責任，每個人都能實現(xiàn)長遠利益，過上性價比更高的正義生活。情緒決策模型說明，由于理性法則所代表的長遠需求“遠在天邊”，它所激發(fā)的正向情緒常常不甚強烈，很容易被當前本能情緒打敗。如果沒有作為“兵”的否定性責任在旁邊仗劍督促，就不能保證人們會始終遵循理性法則。否定性責任，就是制度規(guī)定人們不履行“分內之事”，要承擔不利后果。換言之，就是制度專門設置一個“兵”，針對那些不聽“秀才”話的人，通過利益轉換器的工作機制，把“遠在天邊”的長遠懲戒（長遠利益的流失）轉換成“近在眼前”的當前懲戒。

關于利益轉換器的工作機制，可以運用“石拱橋原理”予以分析（見圖1）。在示意圖中：（1）在石拱橋左端，一些社會成員沉溺當前誘惑，本能情緒彌漫，導致不聽“秀才”的話，也就是違背了理性法則。理性法則被突破，必然會觸發(fā)石拱橋右端的連鎖反應。（2）石拱橋右端的連鎖反應畢竟是長遠懲戒，可能要多時才會兌現(xiàn)，一些社會成員并不懼憚。于是，制度通過設置否定性責任，也就是設置“兵”，把遠在天邊的長遠懲戒轉換為近在眼前的當前懲戒。（3）為了讓利益轉換器不失效，從橋右端轉換來的否定性責任，也就是派來的“兵”，其嚴厲指數(shù)和痛苦指數(shù)要大于當前誘惑帶來的歡樂指數(shù)。如此，社會成員才能產(chǎn)生敬畏。

從政治學上講，“兵”對社會成員實施當前懲戒或追究社會成員的否定性責任，就是問責。正是“兵”頻頻亮劍，人們才有敬畏心，才會在情緒決策模型中“發(fā)乎情，止乎禮”。由此可以得出以下兩個結論：一是問責并不神秘，它是制度的有機組成部分。一個完整的制度，必然包括作為正面引導的肯定性責任和作為負面問責的否定性責任，也就是包括“秀才”和“兵”。二是相比之下，問責不僅是制度的有機組成部分，而且是關鍵部分。任何制度想有實際效果，都要追求制度問責化。所謂“制度問責化”，就是把問責條款置于制度體系的基礎地位，并追求問責條款的嚴厲化、科學化和清單化。

二、封閉原理與問責制度化

從設立“兵”的初衷來講，“兵”應該絕對服從“秀才”。然而，“兵”的現(xiàn)實表現(xiàn)讓人大跌眼鏡。在情緒決策模型的左右下，掌握“兵”的人時常異化，把“秀才”拋在腦后，對不喜歡的人任性問責（亂作為），對有眼緣的人眉來眼去（不作為）。本文把“兵”不受“秀才”約束，任意妄為地開展問責，稱之為“任性問責”。任性問責說明制度問責化也不完全可靠，也會遭遇失靈。

要克服任性問責，走出制度問責化失靈的困境，就要把“兵”管好。誰來管“兵”？這個問題引起人們對“問責制度化”命題的關注。所謂“問責制度化”，就是任何“兵”都要毫無例外地被更高位階制度所管控。要實現(xiàn)問責制度化，離不開管理學上的“封閉原理”。封閉原理認為，制度這張大網(wǎng)是分層次的，一層管著一層，層層相疊，類似老百姓吃的千層餅。由于不能讓任何一層制度暴露在缺乏監(jiān)管的真空中，所以，千層餅最后要類似首尾相連的貪吃蛇，構成一個封閉的循環(huán)體系。不難看出，從封閉原理出發(fā)，要實現(xiàn)問責制度化，就要在制度中安排“兵”，“兵”上安排制度，層層遞進，直至構成一個封閉的問責循環(huán)系統(tǒng)。一言以蔽之，縱向封閉的問責循環(huán)系統(tǒng)確保了每一個層次的“兵”，都能受到更高位階制度的監(jiān)控，從而徹底實現(xiàn)了問責制度化。

顯然，封閉原理不僅闡述了構建問責循環(huán)系統(tǒng)是實現(xiàn)問責制度化的關鍵環(huán)節(jié)，也闡述了問責循環(huán)系統(tǒng)在理論上是如何運作的。那么，這個首尾相連的問責循環(huán)系統(tǒng)在實踐中如何形成？本文認為在政治實踐中，存在以下三個層次的制度：人民問責權層面的制度、問責權層面的制度、管理權層面的制度，它們互相運作，首尾相連，構成了實踐形態(tài)的問責循環(huán)系統(tǒng)（見圖2）。

在示意圖中：（1）單個社會成員擁有“秀才A”和“兵A”?！靶悴臕”意味著單個社會成員有理性能力，渴望建設正義社會?！氨鳤”意味著單個社會成員有行為能力，這種行為能力既可能為“秀才A”服務，也可能被濫用。（2）為了管好“兵A”，管理權層面的制度不可或缺。它從結構上包含了“秀才B1”和“兵B1”。（3）同樣的道理，問責權層面的制度，也為管理權中的“兵B1”設置了更為高級的“秀才B2”和“兵B2”。（4）人民問責權層面的制度，為監(jiān)管“兵B2”設置了更高一級的“秀才C”和“兵C”。（5）人民問責權層面的“秀才C”和“兵C”不是天生的，它們由最低層次的“秀才A”和“兵A”轉換而成。（6）最低層次的“秀才A”和“兵A”，本來是純粹的被管束對象，卻華麗轉身為最高層次的“秀才C”和“兵C”。從整個邏輯來講，正是這種“華麗轉身”，讓循環(huán)系統(tǒng)打通了“最后一公里”，得以封閉成功。一旦鏈接成功，問責循環(huán)系統(tǒng)開始運行：一是單個社會成員轉換為人民問責權，人民問責權層面的“秀才”和“兵”監(jiān)管問責權層面的“兵”。二是問責權層面的“秀才”和“兵”監(jiān)管管理權層面的“兵”。三是管理權層面的“秀才”和“兵”監(jiān)管單個社會成員層面的“兵”①。

三、人民問責權是問責循環(huán)系統(tǒng)的樞紐

為了論證問責循環(huán)系統(tǒng)在政治實踐中的可行性，還有三個問題需要說明：（1）人民問責權地位如何？（2）人民問責權如何形成？（3）如何確保人民問責權作為問責循環(huán)系統(tǒng)的樞紐不致斷裂？

首先，本文認為，人民問責權是問責循環(huán)系統(tǒng)得以成功鏈接的樞紐。正是單個社會成員“華麗轉身”為人民問責權，問責循環(huán)系統(tǒng)才得以無縫對接。如果缺失人民問責權，問責循環(huán)系統(tǒng)的“最后一公里”，就無法“合龍”成功，問責制度化的歷史使命也就無法完成。其次，社會成員總是以兩種面貌出現(xiàn)：單個的社會成員和整體性的社會成員。單個社會成員能力再強，也沒有足夠力量去問責公權力。怎么辦？單個社會成員可以在遵循理性法則的基礎上凝聚在一起，組成整體性的社會成員。正是整體性的社會成員，形成了強大的人民問責權，把原本處江湖之遠的“秀才A”和“兵A”，聚合成居廟堂之高的“秀才C”和“兵C”。顯然，人民群眾就像老子言中的“水”。一方面，人民群眾最柔弱，處江湖之遠，是分散的老百姓，是行政相對人;另一方面，遵循“天下莫柔弱于水，而攻堅強者莫之能勝”的道理，老百姓又最堅強，是整體性的人民，也是公權力的最高制約者。最后，毋庸置疑，這種樞紐是容易斷裂的。具體說來，如果越來越多的社會成員逃避公民義務，不遵循理性法則，就會導致人民問責權逐漸弱化，并最終斷裂。為了確保人民問責權作為樞紐不致斷裂，要從以下兩個方面著手：

第一，人民問責權要加強制度建設，通過管理權的常態(tài)監(jiān)管，確保人民問責權作為樞紐不斷裂。所謂“常態(tài)監(jiān)管”，是指管理權在人民問責權的間接督促下，派出“秀才B1”和“兵B1”，對少數(shù)違反理性法則的社會成員進行問責（見圖3）。

在示意圖中：（1）一般情況下，一個社會總是有多數(shù)社會成員遵循理性法則（即X領域的社會成員），從而匯聚成強勁的人民問責權。同時，一個社會也總會有少數(shù)社會成員違背理性法則（即Y領域的社會成員），不僅弱化了人民問責權的聚合度，也直接破壞了社會秩序。（2）在人民問責權的間接督促下，管理權直接問責Y領域的少數(shù)社會成員。一方面，通過問責把少數(shù)成員重新趕回到X領域;另一方面，通過懲罰少數(shù)社會成員，能夠震懾X領域的動搖分子。本文將這種管理權的常態(tài)監(jiān)管稱之為人民問責權的自噬①式問責。也就是說，人民問責權為了自身有機體的健康，對少數(shù)社會成員予以主動問責。顯然，自噬式問責越發(fā)達，社會成員從X領域轉到Y領域的幾率就越小，人民問責權作為樞紐瀕于斷裂的幾率也就越小。

第二，人民問責權要加強理性教育，讓更多的社會成員洞悉管理權的非常態(tài)監(jiān)管，確保已經(jīng)斷裂的人民問責權迅速修復。正常情況下，自噬式問責具有的新陳代謝功能，足以保證X領域的社會成員越來越多和人民問責權的日益強大。但是，如果制度突然失靈，多數(shù)社會成員都從X領域轉到Y領域，此時，人民問責權作為樞紐會迅速斷裂，自噬式問責也就不復存在①。人民問責權斷裂后，管理權告別自噬式問責，開始自作主張地對全體社會成員實施非常態(tài)監(jiān)管。所謂“非常態(tài)監(jiān)管”，是指管理權派出“秀才b”和“兵b”，直接監(jiān)管全體社會成員（見圖4）。

在示意圖中：（1）虛線箭頭說明在多數(shù)社會成員涌入Y領域后，人民問責權已經(jīng)斷裂。相應的，問責權對管理權的監(jiān)管以及管理權對Y領域的常態(tài)監(jiān)管也開始斷裂。（2）在常態(tài)監(jiān)管虛化后，管理權派出“秀才b”和“兵b”對全體社會成員實施非常態(tài)監(jiān)管。所謂“秀才b”，就是管理權以權力濫用的事實告誡Y領域的多數(shù)社會成員：如果多數(shù)社會成員都鐘情Y領域，人民問責權必然會斷裂，那么公權力濫用和治理失?、谝矔吁喽?，結果每個社會成員都要吞下治理失敗的苦果。所謂“兵b”，意指公權力并非說說而已，隨著更多社會成員涌入Y領域，治理失敗的皮鞭會愈發(fā)抽打在每個人身上。

顯然，這種管理權不作為和亂作為帶來的治理失敗，對全體社會成員都是一種更為嚴厲的問責。[5]因此，要加強理性教育，讓全體社會成員都洞悉非常態(tài)監(jiān)管的錯誤本質與內在邏輯，從而能夠自覺地從Y領域回歸到X領域。恩格斯有句名言：“一個聰明的民族，從災難和錯誤中學到的東西會比平時多得多?！盵6]這里的“聰明”，就是富有理性精神，這里的“災難和錯誤”包括人民問責權斷裂后的治理失敗。全體社會成員越是富有理性精神，就越能夠做到“多難興邦”，迅速回歸X領域并再次聚合成強大的人民問責權?？傊谥贫冉ㄔO和理性教育的雙輪驅動下，迫于管理權的常態(tài)監(jiān)管和非常態(tài)監(jiān)管，社會成員不致大量涌入Y領域，人民問責權作為問責循環(huán)系統(tǒng)的樞紐，從根本上不致輕易斷裂，問責制度化和制度問責化才能愈加完善。

參考文獻：

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責任編校? ? 陳 瑤