環(huán)境治理績(jī)效評(píng)估研究綜述

龔虹波, 陳金陽(yáng), 陳慧霖, 李昌達(dá)

環(huán)境治理績(jī)效評(píng)估研究綜述

龔虹波1, 陳金陽(yáng)1, 陳慧霖2, 李昌達(dá)3

（1.寧波大學(xué) 法學(xué)院, 浙江 寧波 315211; 2.寧波大學(xué) 寧波大學(xué)昂熱大學(xué)聯(lián)合學(xué)院, 浙江 寧波 315211; 3.溫州市洞頭區(qū)海洋與漁業(yè)發(fā)展研究中心, 浙江 溫州 325700）

環(huán)境是人類賴以生存的基礎(chǔ), 伴隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展, 全球范圍內(nèi)人與自然的矛盾日益突出, 環(huán)境治理已成為全球所有國(guó)家需要面對(duì)的問(wèn)題. 環(huán)境治理績(jī)效評(píng)估為及時(shí)發(fā)現(xiàn)環(huán)境治理中的問(wèn)題, 制定及實(shí)施環(huán)境治理政策發(fā)揮著重要作用. 文章從水環(huán)境治理績(jī)效評(píng)估、大氣環(huán)境治理績(jī)效評(píng)估、環(huán)境綜合治理績(jī)效評(píng)估、環(huán)境治理績(jī)效評(píng)價(jià)的影響因素和環(huán)境治理績(jī)效的民眾滿意度等方面綜述了主要研究進(jìn)展, 指出未來(lái)研究應(yīng)構(gòu)建中國(guó)特色環(huán)境治理績(jī)效評(píng)估的指標(biāo)與理論體系, 強(qiáng)化環(huán)境治理績(jī)效評(píng)估的對(duì)比研究, 加強(qiáng)環(huán)境治理影響因子間的關(guān)聯(lián)性與互動(dòng)性研究, 將傳統(tǒng)方法與現(xiàn)代信息技術(shù)相結(jié)合, 重視環(huán)境治理績(jī)效評(píng)估的實(shí)證與應(yīng)用, 強(qiáng)化環(huán)境治理與管理體制研究.

環(huán)境治理; 績(jī)效評(píng)估; 指標(biāo)體系; 環(huán)境政策; 綜述

伴隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展, 全球范圍內(nèi)人與自然的矛盾日益突出, 環(huán)境問(wèn)題不斷涌現(xiàn). 加強(qiáng)環(huán)境治理, 遏制環(huán)境惡化, 已成為全球關(guān)注的問(wèn)題之一. 環(huán)境治理是政府依據(jù)國(guó)家和當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境法律法規(guī), 綜合協(xié)調(diào)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)系, 對(duì)有損環(huán)境質(zhì)量的活動(dòng)進(jìn)行整治的相關(guān)行為的總稱[1]. 加強(qiáng)環(huán)境治理, 遏制環(huán)境惡化已成為全人類亟需解決的全球性問(wèn)題. 各國(guó)政府在探索低碳發(fā)展道路、明晰環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)、控制城鄉(xiāng)環(huán)境污染、制定環(huán)保法律法規(guī)等方面采取了大量的環(huán)境治理策略, 一定程度上減緩了環(huán)境問(wèn)題對(duì)人類的影響[2]. 環(huán)境治理績(jī)效評(píng)估是對(duì)環(huán)境績(jī)效理論的擴(kuò)充與升華, 不同學(xué)科的學(xué)者就環(huán)境治理績(jī)效評(píng)估開展了大量的研究, 為及時(shí)發(fā)現(xiàn)環(huán)境治理工作中的問(wèn)題, 制定并實(shí)施環(huán)境治理政策發(fā)揮了重要作用. 本文主要從環(huán)境專項(xiàng)治理績(jī)效評(píng)估、環(huán)境綜合治理績(jī)效評(píng)估、環(huán)境治理績(jī)效評(píng)價(jià)的影響因素和環(huán)境治理績(jī)效的公眾滿意度等方面對(duì)相關(guān)學(xué)科的研究成果進(jìn)行綜述, 以期為加強(qiáng)環(huán)境治理, 提高治理績(jī)效提供借鑒與啟示.

1 水環(huán)境治理績(jī)效評(píng)估

水環(huán)境污染問(wèn)題在很多城市日益嚴(yán)重, 故其治理也得到了地方政府的普遍重視[3]. 有效評(píng)估城市水環(huán)境治理績(jī)效, 不僅可以督促政府工作, 同時(shí)可培養(yǎng)和提升公眾對(duì)水環(huán)境的保護(hù)理念. 水環(huán)境治理績(jī)效評(píng)價(jià)不能僅從水質(zhì)方面進(jìn)行衡量, 應(yīng)綜合考慮從源頭到過(guò)程, 再到結(jié)果的整個(gè)過(guò)程[4]. 因此, 水環(huán)境治理績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)從污染源控制、河網(wǎng)水體治理和景觀水體治理等方面構(gòu)建評(píng)價(jià)指標(biāo)[4-5]. 針對(duì)不同區(qū)域水環(huán)境的差異性, 可結(jié)合實(shí)際選取評(píng)價(jià)指標(biāo)及其權(quán)重集, 進(jìn)行水環(huán)境治理績(jī)效評(píng)價(jià).

水環(huán)境治理項(xiàng)目在實(shí)施過(guò)程中若不能滿足公眾的需求與利益則無(wú)法持續(xù)運(yùn)行[5-6]. 在公共價(jià)值的基礎(chǔ)上, 從居民與政府層面將實(shí)施過(guò)程與環(huán)境結(jié)果兩大子系統(tǒng)相結(jié)合, 構(gòu)建評(píng)價(jià)體系, 結(jié)果表明水環(huán)境治理項(xiàng)目綜合績(jī)效存在差異性的主要原因是公平性與可持續(xù)性的缺失[6-7]. 此外, 政府管理模式的轉(zhuǎn)變也使得水環(huán)境等公共項(xiàng)目治理更注重過(guò)程與結(jié)果的結(jié)合.

從流域視角分析工業(yè)水污染治理的投入與產(chǎn)出, 將工業(yè)水污染與流域水污染的治理績(jī)效相結(jié)合, 能為流域工業(yè)水污染治理提供方向[8]. 以水污染物削減量為決策變量, 以投入資金量最小為優(yōu)化目標(biāo), 構(gòu)建流域水環(huán)境管理績(jī)效優(yōu)化模型, 能較客觀地探究流域污染物管控與水環(huán)境治理績(jī)效之間的關(guān)系[9]. 針對(duì)水資源與水環(huán)境管理多龍治水的混亂格局, 從水務(wù)局部門影響、部門職能及部門潛力三方面構(gòu)建績(jī)效指標(biāo)評(píng)價(jià)體系, 能較好反映區(qū)縣水務(wù)局績(jī)效水平[10]. 由于水資源產(chǎn)權(quán)虛置問(wèn)題突出, 造成流域上下游水資源利用矛盾重重. 水污染治理的外部效應(yīng)使得流域內(nèi)地方政府治理動(dòng)力不足, 缺乏對(duì)水環(huán)境的必要規(guī)制, 加劇了水環(huán)境的惡化. 針對(duì)流域內(nèi)生態(tài)安全建設(shè)政府間存在的競(jìng)爭(zhēng)性, 可跨區(qū)域合作, 優(yōu)化流域生態(tài)環(huán)境; 同時(shí), 流域內(nèi)上一級(jí)政府甚至中央政府需創(chuàng)造促進(jìn)流域內(nèi)地方政府環(huán)境合作治理的制度條件[11]. 相關(guān)研究表明, 水環(huán)境治理績(jī)效大多圍繞社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境三方面構(gòu)建評(píng)價(jià)指標(biāo), 未將管理機(jī)制和公眾參與等要素納入評(píng)價(jià)體系, 其評(píng)價(jià)結(jié)果具有一定片面性. 因此, 從環(huán)境、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和管理等方面構(gòu)建水環(huán)境治理績(jī)效評(píng)價(jià)體系, 能有效反映相關(guān)部門在水環(huán)境上的管理能力和公眾對(duì)治理狀況的滿意程度[12].

農(nóng)村水環(huán)境治理績(jī)效既不能忽視治理的產(chǎn)出和效果, 也不能忽視資金投入、項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)行管理等方面的行為[13-14]. 結(jié)合可拓物元模型, 構(gòu)建以“生命周期”為框架的農(nóng)村水環(huán)境績(jī)效指標(biāo)體系, 不僅能測(cè)度農(nóng)村水環(huán)境治理的績(jī)效水平, 還能對(duì)單個(gè)指標(biāo)的績(jī)效水平及等級(jí)進(jìn)行衡量, 提供影響因素分析[13]. 平衡積分卡構(gòu)建指標(biāo)框架體系能夠探究非財(cái)務(wù)性指標(biāo)在水環(huán)境治理績(jī)效評(píng)價(jià)中的重要作用, 具有很強(qiáng)的可操作性和指導(dǎo)意義, 彌補(bǔ)了農(nóng)村水環(huán)境治理實(shí)踐中定量分析的不足[15]. 我國(guó)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理在政府管制下具有強(qiáng)大的動(dòng)員力和可預(yù)期性, 但農(nóng)村缺乏專門的農(nóng)村環(huán)境治理機(jī)構(gòu)、農(nóng)村環(huán)境治理政策和農(nóng)村環(huán)境治理投入. 市場(chǎng)調(diào)控型水環(huán)境治理模式能較好地彌補(bǔ)政府管控型中存在的信息不對(duì)稱性、權(quán)力運(yùn)行單向性等不足, 但運(yùn)行過(guò)程中農(nóng)村自然資源產(chǎn)權(quán)不清晰, 市場(chǎng)治理負(fù)外部性, 過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)的農(nóng)村自然資源市場(chǎng)等問(wèn)題也亟需解決[16]. 當(dāng)社區(qū)居民以不同形式參與到生態(tài)治理政策的制定、實(shí)施和評(píng)估時(shí), 將使環(huán)境保護(hù)理念轉(zhuǎn)化為外在行為[17], 從而減少農(nóng)村水環(huán)境的治理阻力, 提升治理成效.

2 大氣環(huán)境治理績(jī)效評(píng)估

末端治理是減少大氣污染排放、改善大氣環(huán)境質(zhì)量的重要途徑. 大氣環(huán)境治理績(jī)效評(píng)估是大氣環(huán)境治理的重要內(nèi)容和手段[18]. 從治理政策和措施、治理過(guò)程、治理結(jié)果等方面構(gòu)建合理的大氣環(huán)境治理評(píng)價(jià)體系, 可以有效揭示全過(guò)程、全要素的綜合績(jī)效. 將影響大氣環(huán)境質(zhì)量的SO2、NO2、PM10、PM2.5等主要指標(biāo)參數(shù)納入大氣環(huán)境治理績(jī)效的評(píng)價(jià)中, 可重點(diǎn)關(guān)注大氣環(huán)境質(zhì)量是否改善以及改善程度等結(jié)果層面的績(jī)效[19-21], 但也可能忽視大氣環(huán)境治理的前期投入以及大氣環(huán)境污染的形成原因等因素. 從大氣環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀、大氣環(huán)境承載力以及大氣環(huán)境與經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化等方面選擇指標(biāo)進(jìn)行大氣環(huán)境治理績(jī)效評(píng)價(jià), 也可以從實(shí)施過(guò)程的角度對(duì)大氣環(huán)境治理成效進(jìn)行有效的評(píng)估[22-23], 但這對(duì)靜態(tài)大氣環(huán)境治理結(jié)果的考慮略有不足. 基于壓力-狀態(tài)-響應(yīng)模型(PSR)的大氣環(huán)境治理績(jī)效評(píng)價(jià), 將大氣環(huán)境治理的關(guān)鍵過(guò)程和關(guān)鍵參數(shù)相結(jié)合, 可為大氣環(huán)境治理績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的完善提供參考[24].

數(shù)據(jù)包絡(luò)法(DEA)應(yīng)用于大氣環(huán)境治理, 可從多種投入/產(chǎn)出決策單元評(píng)價(jià)治理成效的相對(duì)效率. 如王奇等[25]應(yīng)用DEA模型將工業(yè)SO2、工業(yè)煙塵、工業(yè)粉塵的去除量作為產(chǎn)出指標(biāo), 并將大氣廢氣治理設(shè)施數(shù)、廢氣處理運(yùn)行費(fèi)用作為投入變量, 研究大氣環(huán)境治理的效率. 張鋒等[26]將就業(yè)人數(shù)、固定資產(chǎn)投資數(shù)、總能源消耗量、NO2排放量、SO2排放量及煙粉塵排放量作為投入指標(biāo), 并將地區(qū)生產(chǎn)總值(GDP)作為產(chǎn)出指標(biāo), 找出經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境治理之間的效益關(guān)系. 也有學(xué)者在PSR框架基礎(chǔ)上, 綜合考慮績(jī)效影響因素, 結(jié)合DEA模型測(cè)度大氣環(huán)境治理績(jī)效, 由此對(duì)大氣環(huán)境治理績(jī)效進(jìn)行綜合分析[27]. 但大氣環(huán)境質(zhì)量狀況與影響因子、各影響因子間是否具有關(guān)聯(lián)性與互動(dòng)性, 尚未進(jìn)行評(píng)價(jià)結(jié)果的動(dòng)因剖析.

PM10作為空氣污染的重要影響成分, 實(shí)時(shí)有效地監(jiān)控大氣環(huán)境中PM10的污染程度是大氣環(huán)境治理的重點(diǎn)和難點(diǎn). 結(jié)合區(qū)域大氣環(huán)境治理狀況與PM10分布和運(yùn)動(dòng), 建立斜率關(guān)聯(lián)分析模型, 能有效探究治理PM10的措施[28-29]. 目前, 各級(jí)政府在大氣環(huán)境整治上采取了聯(lián)防聯(lián)控、治污創(chuàng)新、區(qū)域協(xié)作等措施, 但仍未從根本上解決霧霾污染問(wèn)題. 因此, 從霧霾治理的資金運(yùn)用、資源利用、項(xiàng)目完成、社會(huì)效益等方面建立霧霾專項(xiàng)治理績(jī)效的指標(biāo)評(píng)價(jià)體系, 對(duì)霧霾整治的成效進(jìn)行客觀、全面的考核是非常必要的[30]. 大氣環(huán)境治理績(jī)效考核體系在政策壓力下, 政府間存在相互模仿性的競(jìng)爭(zhēng)效應(yīng), 這種效應(yīng)有利于大氣環(huán)境治理績(jī)效的協(xié)同發(fā)展[31]. 但仍存在一些問(wèn)題亟需解決. 首先, 績(jī)效評(píng)估中的考核主體單一, 一般都將政府作為唯一的考核對(duì)象[3]; 其次, 績(jī)效評(píng)估指標(biāo)涉及大氣環(huán)境質(zhì)量、治理投入、治理過(guò)程、治理結(jié)果、治理政策等大量的定量指標(biāo)與定性指標(biāo), 但未形成全國(guó)范圍內(nèi)可推廣的評(píng)價(jià)體系; 第三, 缺乏大氣環(huán)境治理規(guī)范績(jī)效評(píng)估程序和評(píng)價(jià)結(jié)果反饋與應(yīng)用.

3 環(huán)境綜合治理績(jī)效評(píng)估

環(huán)境是人類賴以生存的基礎(chǔ), 環(huán)境綜合治理有助于改善城鄉(xiāng)環(huán)境質(zhì)量、提升城鄉(xiāng)環(huán)境管理水平、促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展. 但環(huán)境治理投入與環(huán)境治理成效往往不具同向性, 因此政府需要從績(jī)效改進(jìn)的視角重新審視環(huán)境治理投資決策的科學(xué)性[32-34]. 環(huán)境綜合治理績(jī)效評(píng)估首先要解決評(píng)價(jià)指標(biāo)的選取問(wèn)題[34], 參數(shù)法與非參數(shù)法是環(huán)境綜合治理績(jī)效研究的主要方法[35-36]. 非參數(shù)法的DEA模型不需要考慮生產(chǎn)函數(shù)和估計(jì)參數(shù), 只根據(jù)產(chǎn)出與投入之間的加權(quán)即可直接計(jì)算決策單元的相對(duì)效率, 已成為主流的績(jī)效評(píng)價(jià)工具[37-39]. 如牛希璨等[40]對(duì)華東六省的環(huán)境治理績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)時(shí), 從經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境投資、綠化情況和垃圾處理等投入指標(biāo)和工業(yè)“三廢”排放量等產(chǎn)出指標(biāo)構(gòu)建評(píng)價(jià)體系. 董秀海等[41]將勞動(dòng)力、資金和技術(shù)等作為輸入指標(biāo), 以環(huán)境質(zhì)量、污染控制、環(huán)境建設(shè)和環(huán)境管理為輸出指標(biāo), 評(píng)價(jià)了我國(guó)近10多年的環(huán)境治理績(jī)效. 河南省部分城市環(huán)境污染治理績(jī)效的實(shí)證研究也表明, 從“三廢”治理、環(huán)保人員和環(huán)境整治綜合情況等方面的投入和產(chǎn)出對(duì)城市環(huán)境污染治理績(jī)效評(píng)價(jià)具有較好的效果[42]. 在指標(biāo)選取時(shí), 將碳排放量作為產(chǎn)出因素納入對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的考量, 廢水總排量和固體廢棄物總排量作為環(huán)境指標(biāo), 納入政府工作總體績(jī)效的評(píng)價(jià)將有利于環(huán)境治理績(jī)效的提升[43]. 由于DEA方法應(yīng)用于環(huán)境治理績(jī)效評(píng)價(jià)往往忽略了變量的松弛性. 因此, 通過(guò)主成分分析法(PCA)對(duì)指標(biāo)評(píng)價(jià)體系進(jìn)行降維處理, 結(jié)合SBM模型和全要素生產(chǎn)率(TFP)指數(shù)進(jìn)行環(huán)境治理的靜態(tài)和動(dòng)態(tài)分析, 可研究環(huán)境治理績(jī)效情況和變化趨勢(shì)[44]. 生態(tài)效率的年際變化也能很好地度量工業(yè)環(huán)境績(jī)效的變化[45].

政府環(huán)境治理政策主要有三類, 即自愿性環(huán)境政策、經(jīng)濟(jì)型環(huán)境政策和傳統(tǒng)管制型環(huán)境政策. 每類環(huán)境政策都各有其優(yōu)勢(shì)和不足, 環(huán)境管理體制必須是多政策的有機(jī)統(tǒng)一體[46]. 評(píng)價(jià)政府生態(tài)環(huán)境治理績(jī)效時(shí), 平衡計(jì)分卡、層次分析法與全方位考核法相結(jié)合, 從財(cái)務(wù)、顧客、內(nèi)部流程、學(xué)習(xí)和成長(zhǎng)等方面構(gòu)建評(píng)價(jià)模型, 可協(xié)助政府提升服務(wù)品質(zhì)及行政效率[47]. 但由于居民參與度低, 造成評(píng)價(jià)結(jié)果缺乏一定的真實(shí)性, 同時(shí)資金漏洞與挪用等也不可忽視[48]. 政績(jī)考核中經(jīng)濟(jì)效益的權(quán)重往往大于社區(qū)環(huán)境效益, 缺乏改進(jìn)型的反饋, 這種基于政府績(jī)效管理視角設(shè)計(jì)評(píng)價(jià)體系, 由于其評(píng)價(jià)結(jié)果與實(shí)際情況不相吻合, 難以提升環(huán)境治理水平. 因此, 將污染物排放納入投入產(chǎn)出模型, 結(jié)合環(huán)境治理投資評(píng)估環(huán)境治理績(jī)效, 利于探究環(huán)境治理績(jī)效的影響因子及其程度[49]. 郭國(guó)峰等[42]應(yīng)用DEA模型探究河南省環(huán)境治理績(jī)效, 結(jié)果表明河南省環(huán)境污染治理成效的波動(dòng)性明顯, 環(huán)境治理水平和效率亟需提高. 鄭尚植等[50]、黃英等[51]將DEA和Malmquist相結(jié)合, 以省域?yàn)槌叨忍接懎h(huán)境治理投資的效率, 發(fā)現(xiàn)環(huán)境治理投資在綜合效率、技術(shù)效率和規(guī)模效率上均處于低效率狀態(tài). 劉冰熙等[52]在修正三階Bootstrapped DEA方法的基礎(chǔ)上, 研究地方政府環(huán)境治理績(jī)效, 發(fā)現(xiàn)地方政府環(huán)境治理績(jī)效呈波浪型發(fā)展, 效益損失程度嚴(yán)重, 且不斷惡化, 但經(jīng)濟(jì)發(fā)展與城鎮(zhèn)化發(fā)展則可彌補(bǔ)環(huán)境治理效益的損失.

4 環(huán)境治理績(jī)效的影響因素

人口不斷向城市擴(kuò)展、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)不斷發(fā)展、建成區(qū)面積不斷擴(kuò)大等是城鎮(zhèn)化的重要表現(xiàn)形式, 因此可通過(guò)多渠道、多途徑對(duì)環(huán)境治理產(chǎn)生影響. 基于中國(guó)30個(gè)省區(qū)的研究表明, 環(huán)境治理績(jī)效的顯著提升得益于戶籍城鎮(zhèn)化發(fā)展, 而產(chǎn)業(yè)城鎮(zhèn)化建設(shè)則反向作用于環(huán)境治理績(jī)效[53]. 新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中要破解地方政府環(huán)境治理能力提升的困境, 需樹立環(huán)境治理理念、完善環(huán)境治理制度、提升環(huán)境公共物品供給能力、構(gòu)建環(huán)境治理合作機(jī)制[54]. 工業(yè)化與信息化融合的新型工業(yè)化道路是推動(dòng)中國(guó)工業(yè)綠色轉(zhuǎn)型與發(fā)展的必由之路. 在技術(shù)創(chuàng)新模型的應(yīng)用中應(yīng)融入資源節(jié)約與環(huán)境質(zhì)量的考核, 探究信息化、工業(yè)化發(fā)展與環(huán)境治理績(jī)效之間的關(guān)系, 結(jié)果表明兩化融合水平的提升能減輕環(huán)境污染狀況, 提升環(huán)境治理績(jī)效水平[47]. 同時(shí), 產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)在集聚效應(yīng)、規(guī)模效應(yīng)、關(guān)聯(lián)效應(yīng)和擴(kuò)散效應(yīng)下也會(huì)加劇環(huán)境的污染程度[55]. 但制造業(yè)通過(guò)外溢效應(yīng)和技術(shù)創(chuàng)新則有利于降低污染程度, 提高環(huán)境質(zhì)量, 提升環(huán)境治理績(jī)效水平[56-57]. 從工業(yè)治理、生活治理、生態(tài)治理三方面構(gòu)建綜合環(huán)境治理績(jī)效評(píng)價(jià)體系, 結(jié)果表明環(huán)境治理績(jī)效在很大程度上取決于地方財(cái)政對(duì)環(huán)境保護(hù)的支出狀況[58].

我國(guó)環(huán)境治理在很大程度上仍以政府為主導(dǎo), 市場(chǎng)自身的調(diào)控較弱, 公眾參與度和參與感均較低, 導(dǎo)致環(huán)境治理成效不顯著. 因此, 需要將公眾參與權(quán)與環(huán)境治理權(quán)相結(jié)合, 培育博愛(ài)型公眾參與主體[59-60]. 社會(huì)資本與環(huán)境治理之間呈倒U型的非線性關(guān)系, 政府質(zhì)量和市場(chǎng)化程度越高, 社會(huì)資本作用下環(huán)境治理成效越顯著[61-62]. 公眾供給服務(wù)于環(huán)境治理績(jī)效源于財(cái)政分權(quán)的激勵(lì)作用[63-64]. 但在“中國(guó)式分權(quán)”體制下, 政治集權(quán)、財(cái)政集中使得激勵(lì)機(jī)制具有一定的扭曲性, 造成環(huán)境治理監(jiān)督和管理的缺失. 由于政府有效管制的缺位, 財(cái)政分權(quán)在環(huán)境污染治理方面可更多地表現(xiàn)負(fù)面影響[65]. 而財(cái)政體制在“集中”與“分權(quán)”之間若未找到平衡點(diǎn), 則很可能走上“先污染后治理”的道路[65-66]. 國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算體系若缺乏環(huán)境質(zhì)量指標(biāo), 則可能導(dǎo)致資源的急劇消耗和環(huán)境的嚴(yán)重退化[67]. 此外, 干部政績(jī)晉升考核體系中也要突出“綠色GDP”的作用, 激勵(lì)地方官員管污、治污的潛能, 提高環(huán)境保護(hù)的積極性[68].

社會(huì)公眾往往能直觀而清晰地感受環(huán)境質(zhì)量與環(huán)境污染, 為環(huán)境整治提供有效的信息, 緩解環(huán)境治理出現(xiàn)的信息不對(duì)稱問(wèn)題[69]. 讓公眾有效參與環(huán)境治理尤為重要. 環(huán)境治理政策決策前, 公眾參與利于高污染產(chǎn)業(yè)政策法規(guī)的制定; 實(shí)施中, 公眾參與能較好地對(duì)地方政府法規(guī)的實(shí)施、企業(yè)落實(shí)污染處理的流程等進(jìn)行監(jiān)督[70].

5 環(huán)境治理績(jī)效的民眾滿意度

自然環(huán)境是人類賴以生存的載體, 人類活動(dòng)既可能破壞環(huán)境, 也可能對(duì)環(huán)境保護(hù)產(chǎn)生積極影響. 單方面追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而犧牲資源和環(huán)境為代價(jià)的風(fēng)險(xiǎn)已備受社會(huì)各階層民眾的關(guān)注[71]. 在政府主導(dǎo)的環(huán)境治理模式下, 各級(jí)地方政府是環(huán)境治理的主要責(zé)任方[72]. 因此, 民眾會(huì)將環(huán)境問(wèn)題的改善程度歸結(jié)為政府環(huán)境治理工作是否到位[73]. 民眾對(duì)環(huán)境滿意度既能表達(dá)現(xiàn)實(shí)環(huán)境與期望之間的差距, 又能反映民眾在環(huán)境治理方面的道德素養(yǎng). 環(huán)境績(jī)效滿意度并不是民眾對(duì)一次特定環(huán)境狀況的感受, 而是以其累積的所有環(huán)境感受為基礎(chǔ)做出評(píng)估的[74]. 環(huán)境質(zhì)量滿意度調(diào)查作為評(píng)估環(huán)境治理的重要方法, 能反映公眾對(duì)政府環(huán)境保護(hù)工作的認(rèn)可. 環(huán)境治理績(jī)效評(píng)估多采用環(huán)境監(jiān)測(cè), 但監(jiān)測(cè)點(diǎn)數(shù)量、采樣頻率、地方領(lǐng)導(dǎo)政績(jī)等因素也會(huì)缺乏代表性. 但環(huán)境績(jī)效滿意度可以作為政府環(huán)境治理績(jī)效評(píng)估的有益補(bǔ)充[74].

我國(guó)環(huán)境治理績(jī)效的提升既與政府制度化的監(jiān)管政策密切相關(guān), 也與公眾在環(huán)境監(jiān)管與治理過(guò)程中的非制度化參與密切相關(guān)[75]. 環(huán)境治理既需要加強(qiáng)政府的監(jiān)管, 也需要保障公民的參與性, 由過(guò)程導(dǎo)向向問(wèn)題導(dǎo)向、結(jié)果導(dǎo)向過(guò)渡和轉(zhuǎn)變[76]. 傳播媒介是民眾認(rèn)知的主要渠道, 因此民眾通過(guò)各種媒介也能對(duì)環(huán)境治理產(chǎn)生顯著影響[77]. 2013年中國(guó)綜合社會(huì)調(diào)查數(shù)據(jù)的研究表明, 傳統(tǒng)媒介的使用對(duì)政府環(huán)境治理績(jī)效具有正向效應(yīng), 新媒介(如互聯(lián)網(wǎng)和手機(jī))的使用則具有一定的負(fù)向效應(yīng).

農(nóng)民是農(nóng)村人居環(huán)境的主體, 農(nóng)民的需求是農(nóng)村人居環(huán)境的整治動(dòng)力和終極目標(biāo). 因此, 農(nóng)村人居環(huán)境既要重視客觀評(píng)價(jià), 也要重視居民的主觀評(píng)價(jià), 將人居環(huán)境建設(shè)、地方特色與人的主觀需求相結(jié)合. 鄉(xiāng)村人居環(huán)境實(shí)際建設(shè)程度為村民滿意度提供了重要的物質(zhì)基礎(chǔ)[78]. 以農(nóng)民的滿意度作為農(nóng)村人居環(huán)境整治效果的評(píng)價(jià)依據(jù), 對(duì)改善農(nóng)村人居環(huán)境、促進(jìn)鄉(xiāng)村振興具有重要意義[79]. 不同收入水平的農(nóng)戶對(duì)改善生活環(huán)境愿望的強(qiáng)烈程度、偏好的差異也會(huì)環(huán)影響境治理績(jī)效和滿意度評(píng)價(jià), 一般收入水平越高, 環(huán)境治理績(jī)效的滿意度越高[80]. 此外, 村民的性別、年齡、學(xué)歷、職業(yè)、收入水平等因素對(duì)農(nóng)村人居環(huán)境治理滿意度也具有顯著影響[81]. 因此, 從不同被調(diào)查者群體的年齡、受教育程度、性別等方面對(duì)滿意度差異進(jìn)行研究, 有針對(duì)性地制定一系列環(huán)境治理政策, 有利于提升治理成效.

6 總結(jié)與展望

環(huán)境治理是改善環(huán)境質(zhì)量的有效手段. 環(huán)境治理績(jī)效研究可以為政府和有關(guān)企業(yè)合理地配置資源、合理制定環(huán)境決策提供參考. 盡管我國(guó)環(huán)境治理績(jī)效評(píng)估已取得大量成果, 并應(yīng)用于相關(guān)環(huán)境治理實(shí)踐. 但環(huán)境治理績(jī)效評(píng)估的理論與實(shí)踐研究還很薄弱, 遠(yuǎn)不能滿足環(huán)境治理實(shí)踐的需要. 因此, 未來(lái)環(huán)境治理績(jī)效的研究需從以下幾方面展開.

(1)構(gòu)建中國(guó)特色環(huán)境治理績(jī)效評(píng)估的指標(biāo)體系與理論體系. 未來(lái)研究應(yīng)結(jié)合中國(guó)環(huán)境治理特色和生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制, 完善大氣環(huán)境質(zhì)量、治理投入、治理過(guò)程、治理結(jié)果、治理政策等定量與定性化的指標(biāo), 構(gòu)建具科學(xué)性和可推廣性的指標(biāo)體系. 市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府、企業(yè)、社會(huì)構(gòu)成三元主體結(jié)構(gòu)的環(huán)境治理體系, 因此應(yīng)將政府主導(dǎo)型的環(huán)境治理研究向政府、企業(yè)、社會(huì)三方共治的研究轉(zhuǎn)化, 從中國(guó)特色理論高度探索區(qū)域環(huán)境治理與修復(fù)的基本規(guī)律.

(2)加強(qiáng)環(huán)境治理績(jī)效評(píng)估的比較性研究. 未來(lái)研究應(yīng)結(jié)合研究區(qū)環(huán)境治理績(jī)效的實(shí)際情況, 強(qiáng)化不同區(qū)域環(huán)境治理績(jī)效的對(duì)比性研究. 特別應(yīng)加強(qiáng)國(guó)內(nèi)與國(guó)際環(huán)境治理績(jī)效評(píng)估理論與實(shí)踐的研究, 借鑒國(guó)外環(huán)境治理績(jī)效評(píng)估研究的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn). 如我國(guó)水環(huán)境治理與美國(guó)佛羅里達(dá)坦帕灣環(huán)境治理之間的對(duì)比性研究, 國(guó)內(nèi)東西部不同區(qū)域之間環(huán)境治理績(jī)效的對(duì)比性研究, 大氣環(huán)境治理、水環(huán)境治理等不同項(xiàng)目治理績(jī)效之間的對(duì)比性研究等.

(3)加強(qiáng)環(huán)境治理影響因子間的關(guān)聯(lián)性與互動(dòng)性研究. 環(huán)境治理涉及多學(xué)科和多理論, 受社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)體系、研發(fā)與創(chuàng)新能力、監(jiān)督與管理機(jī)制等多因子的共同作用, 這些因子不能僅單一地反映在指標(biāo)體系的構(gòu)建上, 還應(yīng)進(jìn)一步探究影響因子之間的關(guān)聯(lián)性與互動(dòng)性. 特別是在多個(gè)不同因子的共同作用下對(duì)環(huán)境治理績(jī)效的影響, 如社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)體制交互作用下環(huán)境治理狀況研究等.

(4)重視環(huán)境治理績(jī)效評(píng)估的實(shí)證與應(yīng)用研究, 拓展研究方法. 目前環(huán)境治理績(jī)效的研究大都停留在理論的推演上, 對(duì)我國(guó)政府的實(shí)際結(jié)構(gòu)、功能和運(yùn)作機(jī)制的研究較少. 進(jìn)一步研究需完善環(huán)境治理與管控的信息網(wǎng)絡(luò), 將政府、企業(yè)、民眾均納入考核主體, 突出實(shí)證性和應(yīng)用性在環(huán)境治理績(jī)效評(píng)估中的重要作用. 同時(shí)結(jié)合管理學(xué)、地理學(xué)、環(huán)境工程學(xué)等多學(xué)科知識(shí), 與“3S”技術(shù)、“人工智能”模擬、“可視化”等信息技術(shù)密切結(jié)合, 從定性與定量的角度探究環(huán)境治理績(jī)效. 如利用遙感信息技術(shù)對(duì)區(qū)域環(huán)境治理狀況進(jìn)行檢測(cè)、分析與評(píng)價(jià), 采用“人工智能”對(duì)政府環(huán)境治理績(jī)效進(jìn)行預(yù)期模擬研究等.

(5)加強(qiáng)環(huán)境治理與管理體制的研究, 為更好地保護(hù)與治理環(huán)境提供參考. 我國(guó)目前建立了一系列生態(tài)環(huán)境監(jiān)督與管理體制、生態(tài)環(huán)境經(jīng)濟(jì)體制、生態(tài)環(huán)境保護(hù)體制等, 但這些體制的應(yīng)用成效以及民眾反饋仍不明晰. 如對(duì)污染補(bǔ)償機(jī)制、河長(zhǎng)制等體制雖取得了一定成果, 但企業(yè)、民眾的反饋仍然存在不足, 因此要強(qiáng)化政府、企業(yè)、社會(huì)組織等多方面的反饋機(jī)制研究, 根據(jù)反饋情況對(duì)相關(guān)政策和措施進(jìn)行優(yōu)化與調(diào)整.

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Research review: Environmental governance performance evaluation

GONG Hongbo1, CHEN Jinyang1, CHEN Huilin2, LI Changda3

( 1.Law School, Ningbo University, Ningbo 315211, China; 2.Ningbo University-University of Angers Joint Institute, Ningbo University, Ningbo 315211, China; 3.Dongtou Marine and Fishery Development Research Center, Wenzhou 325700, China )

The environment acts as a foundation for human survival. With the development of social economy, the contradiction between humans and nature is becoming an ever-lasting attention-drawing issue on a global scale, and environmental governance has become a problem that all countries in the world need to tackle. Performance evaluation plays an important role in identifying problems in environmental governance, formulating and implementing environmental governance policies in a timely manner. In this paper, the authors summarize the main research progress made in the performance evaluation in water environmental governance, atmospheric environmental governance, environmental comprehensive governance, the influencing factors of environmental governance and the public satisfaction of environmental governance performance. The authors also point out that in the future research the evaluation indicators and the corresponding theoretical framework specifically for China should be defined and employed.

environmental governance; performance evaluation; index system; environmental policy; review

X321

A

1001-5132（2021）01-0102-08

2020?08?21.

寧波大學(xué)學(xué)報(bào)（理工版）網(wǎng)址: http://journallg.nbu.edu.cn/

國(guó)家自然科學(xué)基金（71874091）; 浙江省自然科學(xué)基金（LY17G030011）.

龔虹波（1972－）, 女, 浙江寧波人, 博導(dǎo)/教授, 主要研究方向: 環(huán)境治理. E-mail: ghb19@163.com

（責(zé)任編輯 章踐立）