產(chǎn)業(yè)新城PPP項(xiàng)目建設(shè)及運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)的合規(guī)管控

陳兆強(qiáng)

[摘 要] 隨著國家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略穩(wěn)步實(shí)施，全國范圍內(nèi)政企合作模式（Public- Private Partnership）大量運(yùn)用，產(chǎn)業(yè)新城PPP項(xiàng)目應(yīng)運(yùn)而生。據(jù)財(cái)政部PPP中心數(shù)據(jù)顯示，截至2019年6月，產(chǎn)業(yè)新城PPP項(xiàng)目（城鎮(zhèn)綜合開發(fā)）567個(gè)，排名第四。中鐵南方投資集團(tuán)有限公司（簡稱中鐵南方）率先進(jìn)軍產(chǎn)業(yè)新城領(lǐng)域，其旗下肇慶市西江科技城項(xiàng)目已進(jìn)入實(shí)施階段。根據(jù)財(cái)政部PPP中心的分類，產(chǎn)業(yè)新城PPP項(xiàng)目屬于“城鎮(zhèn)綜合開發(fā)-片區(qū)開發(fā)”類PPP項(xiàng)目，具有業(yè)務(wù)鏈條長（包含規(guī)劃、設(shè)計(jì)、投資、建設(shè)、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入、運(yùn)營等業(yè)務(wù)）、投資體量大、經(jīng)營周期長、知識復(fù)合度高、資源跨行業(yè)整合、不確定性因素多等特點(diǎn)。這對社會資本方的專業(yè)優(yōu)勢和操盤能力提出了更高要求。為創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)防控思路，探索建筑央企激發(fā)新動能、實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展，本文以已實(shí)際運(yùn)作的產(chǎn)業(yè)新城PPP項(xiàng)目為基礎(chǔ)，結(jié)合國內(nèi)既有研究成果和同類項(xiàng)目資料，梳理產(chǎn)業(yè)新城PPP項(xiàng)目建設(shè)及運(yùn)營管理環(huán)節(jié)具有代表性的風(fēng)險(xiǎn)，并對其成因、特點(diǎn)、表現(xiàn)形式進(jìn)行剖析，并在此基礎(chǔ)上，探索建立“以業(yè)務(wù)本體為內(nèi)核、以合規(guī)管控為途徑”的體系化防控措施。

[關(guān)鍵詞] PPP項(xiàng)目 建設(shè) 運(yùn)營 風(fēng)險(xiǎn)管控

中圖分類號：G221 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

一、建設(shè)管理風(fēng)險(xiǎn)的合規(guī)管控

（一）征拆資金投入過大的風(fēng)險(xiǎn)

風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)：產(chǎn)業(yè)新城PPP項(xiàng)目涉及大量土地征收、拆遷安置，所生費(fèi)用占據(jù)投資總額相當(dāng)比例，征地拆遷資金投入風(fēng)險(xiǎn)較大。具體表現(xiàn)如下：一是將征拆資金違規(guī)納入PPP范圍實(shí)施的風(fēng)險(xiǎn)。本級政府難以承擔(dān)園區(qū)建設(shè)所需的大量征拆資金，強(qiáng)行納入PPP范圍實(shí)施并計(jì)取投資回報(bào)，則存在政府隱性負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)。二是征拆投入超支風(fēng)險(xiǎn)。社會資本方忽視對征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以及資金使用的監(jiān)管，導(dǎo)致征地拆遷費(fèi)大幅度增加，直接影響后續(xù)項(xiàng)目的推進(jìn)及投資控制。三是征拆環(huán)節(jié)的增值稅抵扣風(fēng)險(xiǎn)。對產(chǎn)業(yè)新城PPP項(xiàng)目的征地拆遷補(bǔ)償費(fèi)用，項(xiàng)目公司無法取得增值稅專用發(fā)票進(jìn)行抵扣，導(dǎo)致實(shí)質(zhì)稅負(fù)增加。

風(fēng)險(xiǎn)防范：一是通過合同設(shè)置違約懲罰機(jī)制。在PPP項(xiàng)目合同中明確，由于政府方原因擴(kuò)大或調(diào)整征拆范圍、政府方單方增加征拆資金支出的，由其自行解決資金，并向社會資本方承擔(dān)違約責(zé)任。二是加強(qiáng)過程管控，規(guī)范征拆費(fèi)用支出。通過設(shè)置共同監(jiān)管賬戶等方式，確保征地拆遷費(fèi)用在批復(fù)的概算范圍內(nèi)限額使用和?？顚Ｓ?。三是做好征拆費(fèi)用稅務(wù)籌劃，合理避稅。社會資本方應(yīng)積極做好稅務(wù)籌劃工作，合理界定征拆補(bǔ)償費(fèi)用的性質(zhì)。

（二）土地獲取失敗及使用違規(guī)的風(fēng)險(xiǎn)

風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)：一是經(jīng)營性子項(xiàng)目地塊獲取失敗。園區(qū)經(jīng)營性子項(xiàng)目需通過招拍掛等競價(jià)方式獲取土地，存在第三方競價(jià)搶得地塊的風(fēng)險(xiǎn)。二是公益性項(xiàng)目地塊政府劃撥延遲。公益性子項(xiàng)目極易因征地拆遷進(jìn)度緩慢、政府審批滯后等原因造成劃撥延遲或無法劃撥。三是以商服用地進(jìn)行產(chǎn)業(yè)開發(fā)，存在擅自改變土地用途的風(fēng)險(xiǎn)。在商服地塊上進(jìn)行產(chǎn)業(yè)建設(shè)，屬于改變土地實(shí)質(zhì)用途，目前尚無政策性文件支持此類做法。

風(fēng)險(xiǎn)防范：一是用足產(chǎn)業(yè)用地政策，優(yōu)化項(xiàng)目用地方案。根據(jù)《產(chǎn)業(yè)用地政策實(shí)施工作指引》（2019年版），尋求傳統(tǒng)土地開發(fā)模式的突破，避免因“招拍掛”等市場化方式獲取土地落空，致使項(xiàng)目無法推進(jìn)。二是預(yù)設(shè)選址調(diào)整機(jī)制，滿足項(xiàng)目用地需求。在PPP核心合同中明確約定，若經(jīng)營性項(xiàng)目用地獲取失敗則調(diào)整項(xiàng)目選址。三是通過PPP核心合同，明確政府方供地責(zé)任，避免政府土地供應(yīng)延誤。

（三）園區(qū)無序開發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)

風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)：一是對各子項(xiàng)目的開發(fā)建設(shè)條件僅籠統(tǒng)規(guī)定規(guī)劃批復(fù)、土地供應(yīng)、招商進(jìn)展等，缺乏識別程序、責(zé)任分配等可操作性安排。二是對條件尚未成熟的子項(xiàng)目提前強(qiáng)行開發(fā)，造成融資難、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入難的雙重困境。三是各子項(xiàng)目開發(fā)的時(shí)序安排不合理。實(shí)務(wù)中往往忽略產(chǎn)業(yè)新城PPP項(xiàng)目本身的復(fù)雜性，簡單套用單體PPP項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)，致使開發(fā)時(shí)序混亂，無法打造園區(qū)整體功能，造成低效或無效投資。

風(fēng)險(xiǎn)防范：一是建立開發(fā)前置條件識別機(jī)制，回歸分期實(shí)施的本質(zhì)。項(xiàng)目進(jìn)入實(shí)施階段后，社會資本方應(yīng)按照項(xiàng)目推進(jìn)的客觀要求，結(jié)合項(xiàng)目開發(fā)時(shí)序，逐一甄別子項(xiàng)開發(fā)前置所必須具備的條件。二是尋求外部力量，適時(shí)引入專業(yè)咨詢團(tuán)隊(duì)。通過引入第三方專業(yè)咨詢團(tuán)隊(duì)，借助其先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)，科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目開發(fā)時(shí)序，統(tǒng)籌不同專業(yè)、不同子項(xiàng)協(xié)同推進(jìn)。三是在談判中著力細(xì)化各子項(xiàng)目啟動條件，提高PPP合同條款的可操作性。

二、運(yùn)營管理風(fēng)險(xiǎn)的合規(guī)管控

（一）園區(qū)運(yùn)營內(nèi)容界定不明的風(fēng)險(xiǎn)

風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)：一是運(yùn)營內(nèi)容含混不清。實(shí)務(wù)中，為了包攬園區(qū)運(yùn)營，常將產(chǎn)業(yè)孵化、物業(yè)管理、房屋租賃、道路維護(hù)、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入等內(nèi)容統(tǒng)統(tǒng)納入，致使內(nèi)容含混不清、運(yùn)營服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)無法統(tǒng)一。二是運(yùn)營內(nèi)容邊界條件模糊。對項(xiàng)目運(yùn)營服務(wù)內(nèi)容、運(yùn)營標(biāo)準(zhǔn)等邊界條件認(rèn)識模糊，導(dǎo)致運(yùn)營期各方對于責(zé)、權(quán)、利的劃分存在重大分歧。

風(fēng)險(xiǎn)防范：一是分類別建立運(yùn)營管理機(jī)制。由于產(chǎn)業(yè)新城PPP項(xiàng)目運(yùn)營內(nèi)容較為復(fù)雜，應(yīng)建立不同專業(yè)類別的運(yùn)營管理機(jī)制，避免不同業(yè)態(tài)的運(yùn)營服務(wù)內(nèi)容互相摻雜，做到“對癥下藥”。二是加強(qiáng)運(yùn)營策劃管理。政府方應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)前期規(guī)劃及可行性研究工作，同時(shí)各方應(yīng)當(dāng)在項(xiàng)目實(shí)施過程中建立動態(tài)的再談判機(jī)制，為后續(xù)調(diào)整留下空間。三是審慎開展無運(yùn)營內(nèi)容或運(yùn)營內(nèi)容少的項(xiàng)目。

（二）園區(qū)產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入錯(cuò)位的風(fēng)險(xiǎn)

風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)：一是園區(qū)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃背離國家產(chǎn)業(yè)政策。社會資本方對園區(qū)產(chǎn)業(yè)政策把握不準(zhǔn)，盲目開展招商活動，造成產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入失敗或者商家撤離形成“空城”。二是產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入與法定規(guī)劃不匹配。在實(shí)際引入產(chǎn)業(yè)時(shí)，社會資本方或項(xiàng)目公司為了短期業(yè)績，引入不符合園區(qū)規(guī)劃的產(chǎn)業(yè)。

風(fēng)險(xiǎn)防范：一是社會資本方應(yīng)對園區(qū)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃開展前期調(diào)研。在項(xiàng)目前期調(diào)研中，應(yīng)對合作區(qū)域內(nèi)的招商引資政策、產(chǎn)業(yè)定位、人文及地理因素等開展詳細(xì)調(diào)研，充分掌握當(dāng)?shù)囟愂諆?yōu)惠、人才引進(jìn)等政策，對該區(qū)域的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃準(zhǔn)確預(yù)判。二是將產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入與合作區(qū)域內(nèi)的規(guī)劃相結(jié)合。社會資本方在產(chǎn)業(yè)招商時(shí)，應(yīng)盡早與擬入駐企業(yè)進(jìn)行接洽，制訂招商引資方案，并報(bào)經(jīng)政府方審批，保障擬入駐產(chǎn)業(yè)符合區(qū)域市場和政策要求。

（三）園區(qū)運(yùn)營績效考核不能發(fā)揮正向激勵(lì)作用的風(fēng)險(xiǎn)

風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)：一是運(yùn)營績效評價(jià)指標(biāo)不科學(xué)。由于產(chǎn)業(yè)新城PPP項(xiàng)目績效評價(jià)指標(biāo)往往由政府方在招標(biāo)文件中單方面制定，存在與項(xiàng)目內(nèi)容不符的情形，不能全面、真實(shí)檢測項(xiàng)目產(chǎn)出效果。二是運(yùn)營績效考核制度不合理。產(chǎn)業(yè)新城PPP項(xiàng)目運(yùn)行期限較長，其間運(yùn)營績效考核制度所依據(jù)的基礎(chǔ)若發(fā)生變動，績效評價(jià)則難以做到客觀和準(zhǔn)確。三是產(chǎn)業(yè)發(fā)展未達(dá)標(biāo)的雙重收入損失。政府方通常根據(jù)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)出考核支付相應(yīng)服務(wù)費(fèi)，若因社會資本方原因?qū)е庐a(chǎn)業(yè)產(chǎn)出不達(dá)標(biāo)的，不僅使用者付費(fèi)收入縮水，而且政府方同步扣減政府補(bǔ)貼支出。

風(fēng)險(xiǎn)防范：一是PPP項(xiàng)目績效考核指標(biāo)應(yīng)當(dāng)與項(xiàng)目合作內(nèi)容匹配。績效考核指標(biāo)需要根據(jù)項(xiàng)目合作內(nèi)容分別設(shè)定。例如，關(guān)于產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入和產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)績效考核指標(biāo)可設(shè)定為，按照約定協(xié)助土地出讓情況提供區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)業(yè)定位及規(guī)劃服務(wù)并積極協(xié)同政府相關(guān)部門開展招商引資等服務(wù)情況。二是選定有效的績效考核方法?？冃Э己说姆椒ㄐ枰鶕?jù)項(xiàng)目類型、具體評價(jià)指標(biāo)、回報(bào)機(jī)制及付費(fèi)安排等因素確定，并適時(shí)調(diào)整。三是提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展質(zhì)量。社會資本方根據(jù)項(xiàng)目所在地實(shí)際情況，有效引入外部資源（包括先導(dǎo)性產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)業(yè)孵化和加速、產(chǎn)業(yè)公共服務(wù)平臺等），推動產(chǎn)業(yè)集聚，提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展質(zhì)量。

三、結(jié)語

產(chǎn)業(yè)新城PPP項(xiàng)目參與主體多，建設(shè)和運(yùn)營周期長，風(fēng)險(xiǎn)兼具關(guān)聯(lián)性和階段性特點(diǎn)，必須嚴(yán)格按照“貼合業(yè)務(wù)、風(fēng)控前置、動態(tài)關(guān)聯(lián)、執(zhí)行閉環(huán)”的現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)防控原則，從深化風(fēng)險(xiǎn)成因剖析、強(qiáng)化制度建設(shè)、優(yōu)化合同管控、行業(yè)優(yōu)質(zhì)資源整合等角度制定有針對性的合規(guī)管控措施，完善項(xiàng)目法人公司的治理機(jī)制，加強(qiáng)項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營期的風(fēng)險(xiǎn)管控，建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警與跟蹤機(jī)制，高度關(guān)注政策法規(guī)的變化，樹立“分期實(shí)施、滾動開發(fā)”的實(shí)施理念，對具備獨(dú)立運(yùn)營功能的單元子項(xiàng)，分期建設(shè)，單獨(dú)運(yùn)營，盡早回收，化解風(fēng)險(xiǎn)。