論政府主導型生態(tài)補償機制的重構
——基于長江流域城鎮(zhèn)化建設背景的思考

姚瑤 楊世勇

（中共隨州市委黨校湖北隨州441300）

論政府主導型生態(tài)補償機制的重構
——基于長江流域城鎮(zhèn)化建設背景的思考

姚瑤 楊世勇

（中共隨州市委黨校湖北隨州441300）

長江流域建立生態(tài)補償機制，有利于維護公平正義，平衡區(qū)域經(jīng)濟和社會發(fā)展，維護國家的生態(tài)安全。目前，長江流域城鎮(zhèn)化建設過程中，存在生態(tài)環(huán)境相對脆弱、資源分布不均勻、經(jīng)濟發(fā)展不均衡、社會發(fā)展不同步等突出問題。對此，中央政府應強化“職責補償”、流域區(qū)際政府應強化“義務補償”、地方政府應大力推進“自我補償”，建立起行之有效的政府主導型生態(tài)補償機制。

政府主導生態(tài)補償長江流域城鎮(zhèn)化建設

作為中國最長的河流，長江流域面積超過180萬平方公里，接近全國國土面積的1／5，覆蓋人口接近5億，約占全國人口總數(shù)的40%。約有3萬多家工業(yè)企業(yè)密集分布于長江沿岸，創(chuàng)造了長江流域范圍內25%左右的國民生產(chǎn)總值。然而，由于長江中下游資源能源相對短缺，在快速城鎮(zhèn)化的過程中，形成了對上游地區(qū)資源、能源的巨大依賴，造成了上游地區(qū)的生態(tài)環(huán)境脆弱。在長江流域城鎮(zhèn)化建設過程中，如何保護生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)流域地區(qū)經(jīng)濟、社會、生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展。特別是在城鎮(zhèn)化建設過程中，長江流域上游地區(qū)加強生態(tài)建設所付出的成本該如何分擔，是否應該得到相應補償，應該建立何種補償機制等，都是值得深入思考的問題。

一、長江流域城鎮(zhèn)化建設過程中的突出問題

（一）長江流域生態(tài)環(huán)境相對脆弱

長江流域生態(tài)環(huán)境相對脆弱，突出表現(xiàn)在兩個方面：一是地質災害嚴重。長江流域氣象災害復雜多樣，流域上游地區(qū)多為高山、丘陵地帶，加上城鎮(zhèn)化建設工程的影響，持續(xù)性的大雨、暴雨會產(chǎn)生大量的徑流，傾注到江河中會造成江河上漲，湖區(qū)泛濫，沖毀堤壩，淹沒農(nóng)房農(nóng)田，進而威脅人民群眾的生命和財產(chǎn)安全；二是水土流失嚴重。長江流域（尤其是上游地區(qū)）大多處在山區(qū)，受地貌、氣候等因素的影響，一直是水土流失的重災區(qū)。隨著經(jīng)濟和社會的發(fā)展，城鎮(zhèn)化建設進程加快，也加劇了水土流失的速度。根據(jù)2007年中國科學院可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略研究組所發(fā)布的《中國可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略報告》，長江流域上游是我國水土流失面積較大、強度較高的區(qū)域。嚴重的水土流失造成了表土喪失，土壤肥力下降，土地農(nóng)業(yè)利用價值下降，并導致上游湖庫、渠道、河道淤積，降低防洪減災功能。

（二）長江流域資源分布不均勻

資源是國民經(jīng)濟與社會發(fā)展的重要物質基礎，雖然不是決定經(jīng)濟社會發(fā)展的唯一因素，卻是影響經(jīng)濟與社會發(fā)展速度和質量的重要因素，在一定程度上決定著國家或區(qū)域的產(chǎn)業(yè)布局。國家或區(qū)域擁有豐富的資源，對于發(fā)展主導產(chǎn)業(yè)，培育新的經(jīng)濟增長點，拓展產(chǎn)業(yè)鏈，加強區(qū)域合作，促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展具有重要作用。長江流域自然資源、能源資源、礦產(chǎn)資源都十分豐富，但在城鎮(zhèn)化建設過程中，尤其是資源相對匱乏但城鎮(zhèn)化建設速度較快的下游地區(qū)，城鎮(zhèn)化建設導致一些資源(尤其是自然資源）遭到嚴重破壞，能源資源、礦產(chǎn)資源遭到過渡開采和利用，其中多數(shù)資源、能源要依靠上游的輸送來滿足，這又形成對上游生態(tài)環(huán)境的嚴重破壞。

（三）長江流域經(jīng)濟發(fā)展不均衡

長江流域經(jīng)濟發(fā)展不均衡，突出反映在兩個方面：一是流域范圍內各地區(qū)經(jīng)濟實力差異顯著：下游地區(qū)城鎮(zhèn)化水平較高、城鎮(zhèn)化速度較快、經(jīng)濟基礎較雄厚；上游地區(qū)城鎮(zhèn)化水平較低、城鎮(zhèn)化速度較慢，經(jīng)濟基礎較差，上下游之間經(jīng)濟實力相關懸殊；二是產(chǎn)業(yè)結構差異性顯著：由于下游地區(qū)城鎮(zhèn)化水平較高，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展較快，第一產(chǎn)業(yè)所占的比重較低，而第三產(chǎn)業(yè)比重不斷提高；而上游地區(qū)（除重慶外）城鎮(zhèn)化水平實低，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展速度較慢，第一、二產(chǎn)業(yè)所占比重較高。上游地區(qū)城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟發(fā)展水平相對落后，在一定程度上直接造成了上游地區(qū)生態(tài)環(huán)境的惡化。

（四）長江流域社會發(fā)展不同步

長江流域社會發(fā)展不同步，突出表現(xiàn)在兩個方面：一是長江流域下游省區(qū)（尤其是上海、江蘇、浙江）的城鎮(zhèn)人口比重顯著性地高出全國平均水平（約為50%），城鎮(zhèn)化比例接近60%。而長江流域上流城鎮(zhèn)人口比例明顯低于全國平均水平，城鎮(zhèn)化率約為35%左右，流域上、下游城鎮(zhèn)人口比重差距接近25%，流域范圍內城鎮(zhèn)化發(fā)展嚴重失衡。二是流域范圍內城鄉(xiāng)居民生活水平差距較大，從長江流域上、下游省區(qū)的恩格爾系數(shù)的對比分析可以看出，下游省區(qū)的恩格爾系數(shù)接近全國平均水平，而上游省區(qū)居民恩格爾系數(shù)普遍比全國平均水平高出10%左右，比中游省區(qū)恩格爾系數(shù)高出4%左右。

二、長江流域城鎮(zhèn)化建設中生態(tài)環(huán)境惡化的原因分析

（一）大量修建水利工程的影響

發(fā)達國家的水電開發(fā)率普遍較高，有的國家高達90%以上，我國的水電開發(fā)率雖然低于發(fā)達國家，但為配合城鎮(zhèn)化建設，以及經(jīng)濟和社會發(fā)展的實際需要，修建的水利水電工程的進程卻在不斷加快。根據(jù)長江水利委員會的相關數(shù)據(jù)，截至2011年，長江流域已建、在建水電站接近2600座，近60年來長江流域所建成的各類水利工程，已經(jīng)超過新中國成立前2000多年的總和，而這其中分布在長江上游地區(qū)的水利工程超過50%以上。大量水利水電工程的修建對流域氣候產(chǎn)生了重要影響，尤其是大型水利水電工程的建設，對周圍區(qū)域影響更為明顯。特別是一些大型水利水電工程建成蓄水后，會在一定程度上影響氣溫、氣流、降雨情況，引發(fā)旱澇災害和極端天氣，并誘發(fā)山體滑坡、泥石流等地質災害。此外，城鎮(zhèn)化建設的加快，以及大量水利工程的建設，還可能產(chǎn)生大量松散的堆渣或棄渣，在強降雨的推動下，大量泥沙直接進入河道，造成河床淤積、抬高，甚至阻塞河道，造成長江斷流，影響航運和防洪，并加劇水土流失，導致土壤沼澤化和鹽堿化，使土地耕地面積減少，土壤肥力下降，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件更加惡劣，單位土地承載的人口不斷增加，進而加劇了人地矛盾。因此，長江流域上游修建的城鎮(zhèn)化建設，以及與之配套的水利工程建設，對全流域生態(tài)環(huán)境和社會經(jīng)濟存在重大影響，是流域上游生態(tài)環(huán)境日趨惡化、與下游社會經(jīng)濟差距不斷擴大的重要原因，也是長江流域下游地區(qū)必須對上游地區(qū)給予相應生態(tài)補償?shù)母驹颉?/p>

（二）大規(guī)模移民和城鎮(zhèn)建設的影響

水利工程在防洪、發(fā)電、灌溉、供水、生態(tài)等方面發(fā)揮了巨大效益，在國民經(jīng)濟和社會發(fā)展中起了重要作用，水利工程建設在帶來巨大綜合效益的同時，也產(chǎn)生了大量的移民，帶來了嚴重的環(huán)境問題，極大影響了移民的生產(chǎn)生活和移民區(qū)社會經(jīng)濟的協(xié)調發(fā)展：一方面，工程移民會造成水土流失等生態(tài)破壞。水利水電工程的修建產(chǎn)生的工程移民，不僅包括農(nóng)村移民，還包括集鎮(zhèn)、城鎮(zhèn)遷建、工業(yè)企業(yè)遷建、專業(yè)項目復改建等，大量的工程移民造成的嚴重水土流失極具威脅性。另一方面，工程移民也造成移民貧困。大型水利工程的修建，占用了長江流域上游地區(qū)大量的農(nóng)耕用地，三峽庫區(qū)還淹沒了大量的村鎮(zhèn)。搬遷的農(nóng)村移民雖然在安置區(qū)內獲得了分配的土地，但安置到新區(qū)域的農(nóng)村移民所獲得的人均耕地面積少于原來的人均耕地面積，土地質量下降，水利設施不健全，可種植的農(nóng)作物品種單一、產(chǎn)量較低，農(nóng)村移民的的主要收入來源被切斷，加上受自身技能、文化等因素的約束，一些農(nóng)民缺乏較強的謀生手段，即便是獲得了條件較好的社區(qū)住房，但缺乏維持長遠生活的保障，使得生活成本和生產(chǎn)成本大大增加，結果導致農(nóng)村移民陷入貧困。因此，長江流域上游大量水利工程修建過程中所產(chǎn)生的工程移民，在加快城鎮(zhèn)化建設的同時，也嚴重改變了移民安置區(qū)群眾的生產(chǎn)生活環(huán)境，降低了移民群眾的生活質量。

（三）粗放式經(jīng)濟增長模式的影響

長期以來工業(yè)在長江流域分布較多，尤其在長江流域上游分布著大量污染重的造紙和化工等企業(yè)，導致長江流域上游形成了較為嚴重的污染帶，如重慶市在水源區(qū)布局大量的重污染行業(yè)企業(yè)，四川阿壩州的水源區(qū)集中了大量造紙、化工、冶煉、水泥等高污染企業(yè)，這些企業(yè)的大量存在，直接造成了水源的嚴重污染。近年來，長江流域工業(yè)生產(chǎn)對環(huán)境的污染整體在減少，但部分地區(qū)卻有不斷惡化的趨勢，建立在粗放型經(jīng)濟增長模式的經(jīng)濟發(fā)展，以及缺乏治理和保護生態(tài)的資金保障，迫使流域政府將解決問題的希望寄托在加快城鎮(zhèn)化步伐、擴大企業(yè)經(jīng)濟規(guī)模、加快發(fā)展進程上，由此引發(fā)了盲目鋪攤子、亂上項目，而致社會需要、企業(yè)效益、項目質量和生態(tài)質量于不顧，致使環(huán)境治理與生態(tài)保護的資金無法有效、及時、足額地跟進，導致長江流域上游地區(qū)城鎮(zhèn)和社會發(fā)展背負著越來越沉重的環(huán)境債務。由于在發(fā)展的速度與效益、發(fā)展的數(shù)量與質量、經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護上無法有效平衡，不可避免地了出現(xiàn)“重復建設”的畸形局面，進而導致新的粗放式增長，誘發(fā)城鎮(zhèn)化建設、生態(tài)環(huán)境保護與經(jīng)濟社會發(fā)展之間的惡性循環(huán)。

（四）政府非均衡發(fā)展政策的影響

在改革開放初期，我國實行了非均衡發(fā)展的戰(zhàn)略，加劇了長江流域上下游經(jīng)濟發(fā)展的差異，直到現(xiàn)在流域上下游的經(jīng)濟社會發(fā)展都沒有從根本上擺脫這種非均衡慣性。從某種程度來講，長江流域下游的發(fā)展是以在上游的犧牲為代價的，主要體現(xiàn)以下三個方面：一是體現(xiàn)在能源上。為實現(xiàn)“先富帶后富”中的先富階段，國家大力推動長江流域下游的發(fā)展，壓低上游資源和能源的價格，使上游成為下游廉價資源的“供應工廠”，而下游產(chǎn)品卻以高價銷往上游，從而擴大了上下游的經(jīng)濟差距。二是體現(xiàn)在大型工程建設上。上游建設的大型項目，如西氣東輸、西電東送和南水北調西線工程等，在很大程度上都是為了解決下游資源能源的短缺而投資建設的，上游卻喪失了對本地資源的優(yōu)先使用權和獲益權，卻在一定程度上承擔了生態(tài)環(huán)境破壞之苦，彰顯了上下游地區(qū)在生態(tài)建設責任和義務方面的非對等性。三是體現(xiàn)在政策支持上。在非均衡戰(zhàn)略的主導下，國家的生產(chǎn)力布局和投資走向是以下游為重心的，在下游率先實行了對外開放，并給予下游財稅、金融、外資利用等方面的優(yōu)惠，進一步加大了上下游之間的差距，弱化了上游經(jīng)濟發(fā)展能力，也抑制了上游地區(qū)的生態(tài)保護能力。

（五）惡劣地質和自然條件的影響

長江流域上游地區(qū)（主要是云南、四川、貴州）以山區(qū)為主，地形起伏破碎。在其耕地中，旱地所占比重較大。同時，由于海撥較高、氣候較為復雜，耕地復種指數(shù)低，大多是低產(chǎn)地。上游地區(qū)惡劣的自然條件、復雜的地質條件，降低了生態(tài)環(huán)境的承載能力。在城鎮(zhèn)化過程中，人類的活動加劇了對地表層的生態(tài)破壞，并誘發(fā)了各種自然災害。與上游地區(qū)相比，中下游地區(qū)平原較為廣闊，地勢平坦，土壤深厚肥沃，如江漢平原、洞庭湖平原、長江三角洲等，成為著名的魚米之鄉(xiāng)。但是，在快速城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的過程中，同樣會會造成地表結構和生態(tài)環(huán)境的破壞，誘發(fā)各種自然災害，并制約上游地區(qū)經(jīng)濟、社會的可持續(xù)發(fā)展。

三、長江流域城鎮(zhèn)化建設中生態(tài)補償機制的重構

在長江流域建立生態(tài)補償機制的核心，是確保其能起到保護生態(tài)的實效作用：第一，生態(tài)補償機制要能夠科學預測生態(tài)環(huán)境的變化趨勢，要充分考慮建立生態(tài)補償機制的經(jīng)濟效益和運行效率，并充分考慮現(xiàn)實的可行性和可操作性。第二，建立生態(tài)補償機制的關鍵，是如何協(xié)調各方利益關系。在協(xié)調各方利益時，要仔細考察和深入分析各省區(qū)利益之間的相互聯(lián)系和相互影響，明確流域上下游在生態(tài)保護和生態(tài)補償中的職責和義務，并制定必要的應變措施，避免因各方利益出現(xiàn)摩擦和矛盾時，影響生態(tài)補償機制的組織實施。

（一）中央政府應強化“職責補償”

中央政府是“抽象”國家的具體執(zhí)行者和管理者，更是長江流域的利益主導者，做為國家層面的利益代言人，中央政府必須對上游地區(qū)強化“職責補償”：1.要給予強有力的財稅支持。主要是加大轉移支付力度，確保上游重大生態(tài)工程項目專項轉移支付資金及時、足額到位，并保證資金的高效利用。同時，對生產(chǎn)和使用環(huán)保產(chǎn)品的企業(yè)，要通過減免稅收優(yōu)惠等措施，鼓勵企業(yè)開發(fā)運用節(jié)約能源、減少污染的新技術和新工藝。2.要大力推進剛性的社會保障措施。主要是建立起領導機構結合化、社會保障層次化、籌資渠道多元化的社會保障體系，要從根本上解決處于絕對貧困狀態(tài)的工程移民的生活困難問題，要建立高于全國平均保障水平的最低生活保障制度，要建立起具有補償性質的養(yǎng)老保險和合作醫(yī)療制度。3.要加強水利工程的生態(tài)評估管理。在決策方面應當堅持科學、民主、透明的原則；在規(guī)劃階段，要深入研究流域開發(fā)規(guī)劃的法律法規(guī)、工程特點等資料，調查工程項目所在區(qū)域的生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀，制定合理的生態(tài)監(jiān)測和應急預案；在工程實施階段，要及時有效的識別工程實施后引發(fā)的生態(tài)變化，監(jiān)測生態(tài)環(huán)境變化的程度，并采取及時有效的應對措施，確保工程建設過程中保護生態(tài)環(huán)境措施的落實。4.建立平衡補償利益關系的協(xié)調機制。主要是建立利益責任機制，協(xié)調好上下游利益、局部利益與整體利益、小利益與大利益、當前利益與長遠利益之間的關系；要在上下游地區(qū)之間建立起利益表達的正常渠道，向上下游地區(qū)提供反映、提出利益訴求和愿景表達的方式，強化上下游之間和不同省區(qū)之間的溝通、協(xié)調機制；要及時疏導、處理上下游之間在生態(tài)補償方面的利益矛盾，防止城鎮(zhèn)化建設過程中，在生態(tài)補償方面可能存在的各種機會主義、投機主義，保障長江流域生態(tài)補償機制的有效實施。

（二）流域區(qū)際政府應強化“義務補償”

長江流域具有不可分割的屬性，下游和上游在生態(tài)保護方面是利益共同體，上游生態(tài)環(huán)境惡化，下游不僅經(jīng)濟社會無從發(fā)展，甚至連最基本的生存都會面臨威脅。因此，下游地區(qū)做為經(jīng)濟發(fā)展的受益者和生態(tài)產(chǎn)品的免費接受者，有責任和義務對上游地區(qū)做出補償：1.建立剛性的資金補償機制是基礎：主要是制定公平合理的能源價格，建立生態(tài)補償基金。生態(tài)補償基金主要用于上游地區(qū)植被保護、環(huán)境治理，以及對關閉企業(yè)、搬遷企業(yè)的資金補助，對企業(yè)轉型和改造給予必要的資金支持，對受到影響的農(nóng)戶進行現(xiàn)金補貼，等等。2.幫扶規(guī)劃合理的產(chǎn)業(yè)布局是根本：長江流域下游地區(qū)對上游的補償除了具備輸血功能外，還應該具備造血功能，幫扶上游規(guī)劃適合自身產(chǎn)業(yè)結構，從根本上解決上游生態(tài)保護資金缺乏的問題，幫助上游建立起保護生態(tài)的資金支撐體系。3.調配高層次人才智力扶貧是核心：上游經(jīng)濟、思想觀念落后，人才資源缺乏，下游在人才和思想觀念上具有明顯優(yōu)勢，下游要制定積極的、優(yōu)惠的人才政策，鼓勵高等院校、科研院所的優(yōu)秀人才到上游進行智力扶貧。同時，要制定科學的培養(yǎng)計劃，加強與上游的人才合作培養(yǎng)。4.扶持上游提升勞動力素質是關鍵：長江流域上游地區(qū)勞動力素質普遍較低，是制約其經(jīng)濟社會發(fā)展的關鍵因素。下游地區(qū)城鎮(zhèn)化水平較高、經(jīng)濟和社會較為發(fā)達，市場活躍程度較高，下游可根據(jù)其自身經(jīng)濟、社會發(fā)展的實際需要，在上游建立勞務輸出培訓基地，重點加強職業(yè)技能培訓，全面扶持上游提升勞動力素質。

（三）地方政府應大力推進“自我補償”

長江流域上游的生態(tài)質量是全流域生態(tài)環(huán)境的咽喉。在城鎮(zhèn)化建設過程中，如果上游生態(tài)不斷惡化，影響的不僅僅是上游區(qū)域，而是整個流域。因此，上游地區(qū)是最重要的利益相關體。上游省區(qū)生態(tài)狀況的好轉，不僅需要國家層面的中央政府和流域區(qū)際政府的支持與配合，更需要地方政府的自力更生：1.要切實轉變發(fā)展觀念，摒棄急功近利的發(fā)展意識。主要是樹立科學的發(fā)展理念，努力探索出共贏、共享、共生的發(fā)展模式；確立科學的工作思路，將環(huán)境質量和生態(tài)保護進展作為政府工作的重要內容；徹底摒棄“等、靠、要”的錯誤思想，增強自我積累的能力。2.要充分發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟，擺脫粗放增長的發(fā)展模式。主要是大力發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)產(chǎn)品的科技含量，增強其市場競爭力；大力發(fā)展生態(tài)旅游，優(yōu)化旅游產(chǎn)品結構，增強其吸納更多就業(yè)人員的能力，提高其產(chǎn)業(yè)關聯(lián)度；大力發(fā)展生態(tài)工業(yè)，構建行業(yè)之間、產(chǎn)業(yè)之間循環(huán)發(fā)展的生態(tài)產(chǎn)業(yè)體系，培育具有影響力和帶動力的生態(tài)產(chǎn)業(yè)群。3.要積極培育引進人才，扭轉動力不足的發(fā)展局面。主要是全面普及九年義務教育，提高上游地區(qū)的整體文化水平；大力發(fā)展中等職業(yè)教育，提高勞動者素質和勞動技能；建立高級人才數(shù)據(jù)庫，大力引進高層次人才，服務城鎮(zhèn)化建設和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的實際需要。

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1007-9106（2017）10-0035-04

姚瑤（1984—），女，中共隨州市委黨校講師；楊世勇（1973—），男，中共隨州市委黨校副教授。