區(qū)域一體化與自貿(mào)區(qū)聯(lián)動(dòng)發(fā)展

韓劍

開放是促進(jìn)區(qū)域發(fā)展的必要路徑，制度創(chuàng)新是推動(dòng)區(qū)域合作的內(nèi)生動(dòng)力。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)作為我國新時(shí)代深化改革開放的試驗(yàn)田，在制度型開放進(jìn)程中發(fā)揮著龍頭和示范作用，是推動(dòng)區(qū)域一體化發(fā)展的重要載體。鑒于與國內(nèi)城市群布局具有高度一致性，自貿(mào)區(qū)正被視為城市群發(fā)展的“泉眼”、區(qū)域發(fā)展的新窗口。當(dāng)前，長三角地區(qū)已有5個(gè)城市設(shè)立自貿(mào)區(qū)，依靠制度創(chuàng)新，自貿(mào)區(qū)主動(dòng)突破限制區(qū)域協(xié)同發(fā)展的瓶頸，致力于構(gòu)筑一體化開放格局，為本地區(qū)對(duì)外開放迎來又一次重大發(fā)展機(jī)遇。隨著長三角區(qū)域一體化發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略，其目標(biāo)不僅僅要建設(shè)引領(lǐng)中國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的增長極，更是通過全面開放，深度參與國際分工與全球競爭，打造服務(wù)全國、輻射全球的世界級(jí)開放城市群。如何發(fā)揮區(qū)域開放合作優(yōu)勢，突出自貿(mào)區(qū)在產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)、要素集聚和制度創(chuàng)新等方面的引擎效應(yīng)？推動(dòng)區(qū)域一體化合作與自貿(mào)區(qū)聯(lián)動(dòng)發(fā)展，對(duì)于構(gòu)建長三角對(duì)外開放的點(diǎn)線面戰(zhàn)略布局，打造具有國際競爭力的世界級(jí)城市群，具有重要理論和實(shí)踐意義。

自貿(mào)區(qū)發(fā)展要避免極化效應(yīng)，應(yīng)更大程度發(fā)揮輻射效應(yīng)，推動(dòng)區(qū)域一體化協(xié)調(diào)發(fā)展。

打造制度高地，營商環(huán)境一流。自貿(mào)區(qū)建設(shè)核心是制度創(chuàng)新。傳統(tǒng)的土地、稅收等政策優(yōu)惠可短期內(nèi)吸引資本流入，但長期而言，不利于各類要素高效流動(dòng)和優(yōu)化配置。區(qū)域一體化作為一種“制度型開放”的全新階段，推動(dòng)商品和要素流動(dòng)型開放向規(guī)則等制度型開放轉(zhuǎn)變，必然走上從政策優(yōu)惠轉(zhuǎn)向體制規(guī)范的軌道。故而，在區(qū)域一體化大背景下，自貿(mào)區(qū)建設(shè)不能搞成特殊化、特例化的稅收競爭，不能靠讓渡財(cái)政利益來吸引區(qū)外投資，而應(yīng)對(duì)標(biāo)高水平貿(mào)易投資規(guī)則，通過構(gòu)建與高標(biāo)準(zhǔn)全球經(jīng)貿(mào)規(guī)則相銜接的國內(nèi)規(guī)則和制度體系，開展地區(qū)營商環(huán)境優(yōu)化的錦標(biāo)賽，降低區(qū)域制度性交易成本。這既是進(jìn)一步以開放促改革的需要，也是全面深入融入全球化、參與國際競爭的需要。

擴(kuò)大輻射效應(yīng)，協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展。自貿(mào)區(qū)建設(shè)需要強(qiáng)有力的腹地支持。世界銀行在總結(jié)深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)時(shí)認(rèn)為，很大程度上得益于珠三角地區(qū)的快速工業(yè)化和產(chǎn)業(yè)鏈的前后向聯(lián)系。受地域的限制，自貿(mào)區(qū)核心區(qū)域依靠“一線放開，二線有效管住”的監(jiān)管方式，只能承載價(jià)值鏈的特定環(huán)節(jié)。要想充分發(fā)揮自貿(mào)區(qū)功能延伸和對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的帶動(dòng)作用，必須強(qiáng)化功能關(guān)聯(lián)，有效銜接起內(nèi)部價(jià)值鏈和區(qū)外價(jià)值鏈。復(fù)制推廣自貿(mào)區(qū)的成熟經(jīng)驗(yàn)，也有助于增強(qiáng)輻射帶動(dòng)作用，有利于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。特別是自貿(mào)區(qū)在貿(mào)易投資便利化和金融創(chuàng)新方面的經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)最快復(fù)制推廣，進(jìn)一步向外形成多點(diǎn)輻射，打造自貿(mào)區(qū)與其他開放載體有層次的梯度開放，最大程度釋放自貿(mào)區(qū)的制度紅利。

實(shí)施錯(cuò)位發(fā)展，擴(kuò)大整體效應(yīng)。我國自貿(mào)區(qū)不斷擴(kuò)容，其目的是通過在更大范圍和更多領(lǐng)域?qū)嵭胁顒e化探索，開展互補(bǔ)和對(duì)比試驗(yàn)，激發(fā)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力，打造全面開放新格局。各自貿(mào)區(qū)正力求在產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向、輻射區(qū)域、功能載體以及要素培育方面找準(zhǔn)各自的優(yōu)勢與定位，發(fā)揮長板優(yōu)勢，避免同質(zhì)化過度競爭。在這一過程中，既要注重在可復(fù)制可推廣制度上先行先試，更要注重在不可復(fù)制不可推廣制度上進(jìn)行差別化試點(diǎn)，實(shí)施有突破性的、顛覆性的創(chuàng)新舉措。上海臨港新片區(qū)致力于打造更具國際市場影響力和競爭力的特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)，其制度創(chuàng)新將由“投資貿(mào)易便利化”向“投資貿(mào)易自由化”進(jìn)行大跨度歷史性升級(jí)。浙江自貿(mào)區(qū)依托獨(dú)特區(qū)位優(yōu)勢和產(chǎn)業(yè)特色，是全國唯一以油氣全產(chǎn)業(yè)鏈建設(shè)為特色的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，并將目標(biāo)“升級(jí)”瞄準(zhǔn)為自由貿(mào)易港。江蘇自貿(mào)區(qū)以“著力打造開放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展先行區(qū)、實(shí)體經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)示范區(qū)”為戰(zhàn)略定位，更多為實(shí)體經(jīng)濟(jì)開放轉(zhuǎn)型服務(wù)，爭取打造國際一流的高科技園區(qū)?？梢姡再Q(mào)區(qū)發(fā)展既要特色，也要綜合，更要提高政策之間的系統(tǒng)集成和政策合力，突出區(qū)域綜合優(yōu)勢。

強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，融入國家戰(zhàn)略。自貿(mào)區(qū)建設(shè)要充分融入“一帶一路”、長江經(jīng)濟(jì)帶、長三角一體化發(fā)展等國家戰(zhàn)略。例如，在服務(wù)“一帶一路”建設(shè)時(shí)，為保證中歐班列在長三角區(qū)域高質(zhì)量運(yùn)行，要從原來的“單打獨(dú)斗”轉(zhuǎn)向“集團(tuán)作戰(zhàn)”，避免重復(fù)和同質(zhì)化競爭，堅(jiān)持市場化運(yùn)行，優(yōu)化線路布局。又如，服務(wù)于長三角港口群聯(lián)動(dòng)發(fā)展，探索實(shí)施“組合港”戰(zhàn)略，積極商討覆蓋上海、蘇州、南通、連云港、寧波、舟山等周邊良港的國際航運(yùn)中心建設(shè)規(guī)劃，以自貿(mào)港為目標(biāo)，圍繞全球一流的航空航運(yùn)能力，以離岸貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易、數(shù)字貿(mào)易和跨境電商等為重點(diǎn)，打造全面開放新高地。

戰(zhàn)略協(xié)同。以自貿(mào)區(qū)為連接點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)域內(nèi)各地資源稟賦與產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)所形成的優(yōu)勢與特色之間的互補(bǔ)。對(duì)重大改革任務(wù)集中攻堅(jiān)、聯(lián)合發(fā)力，強(qiáng)化疊加放大自貿(mào)區(qū)效應(yīng)，形成一批跨區(qū)域、跨部門、跨層級(jí)的制度改革新成果。在長三角一體化發(fā)展大背景下，上海要當(dāng)好長三角自貿(mào)區(qū)領(lǐng)頭羊，通過利益引導(dǎo)機(jī)制創(chuàng)建利益契合，滿足江浙自貿(mào)區(qū)在合作過程中不同利益的訴求;浙江、江蘇自貿(mào)區(qū)應(yīng)主動(dòng)對(duì)標(biāo)，突出高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則引領(lǐng)，形成統(tǒng)一的長三角區(qū)域營商環(huán)境。

產(chǎn)業(yè)協(xié)同。自貿(mào)區(qū)是服務(wù)業(yè)開放的重要載體，對(duì)于利用生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)外資具有重要作用。江浙滬三地自貿(mào)區(qū)須以國內(nèi)需求為導(dǎo)向，在區(qū)域價(jià)值鏈分工中重新定位，上海自貿(mào)區(qū)在研發(fā)、金融等價(jià)值鏈核心環(huán)節(jié)進(jìn)行積極探索，江蘇自貿(mào)區(qū)重在與制造業(yè)密切相關(guān)的運(yùn)營和服務(wù)環(huán)節(jié)培育新優(yōu)勢，浙江則依托互聯(lián)網(wǎng)優(yōu)勢擴(kuò)大物流和渠道影響，各自貿(mào)區(qū)將價(jià)值鏈的生產(chǎn)環(huán)節(jié)布局在要素成本較為低廉的區(qū)外，實(shí)施區(qū)內(nèi)和區(qū)外聯(lián)動(dòng)發(fā)展，以上海自貿(mào)區(qū)為價(jià)值鏈中心，在長三角構(gòu)建更加開放、更有深度和更加可控的國內(nèi)區(qū)域價(jià)值鏈。

監(jiān)管協(xié)同。傳統(tǒng)的監(jiān)管方式已難以適應(yīng)自貿(mào)區(qū)的要求，需要完善事中事后監(jiān)管新模式，建立事中事后監(jiān)管體系框架，建立“信用長三角”合作機(jī)制。在風(fēng)險(xiǎn)可控的情況下將新功能片區(qū)拓展到長三角其他自貿(mào)區(qū)，上海牽頭推進(jìn)長三角智慧監(jiān)管一體化模式，配套建立事后終身追責(zé)制，堅(jiān)持以風(fēng)險(xiǎn)防控為底線，全面提升新興產(chǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)防范水平。強(qiáng)化各自貿(mào)區(qū)“一二線”監(jiān)管聯(lián)動(dòng)，增強(qiáng)監(jiān)管合力，同時(shí)通過構(gòu)建與事中事后監(jiān)管體系相對(duì)應(yīng)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，確保事中事后監(jiān)管到位。

政策協(xié)同。自貿(mào)區(qū)的重要目標(biāo)是對(duì)標(biāo)國際高水平貿(mào)易投資規(guī)則，增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)政策的適應(yīng)性。目前，國際環(huán)境的快速變化，促使各級(jí)政府在制定戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)扶持政策時(shí)要順應(yīng)國際形勢的發(fā)展，制定出更加國際化的產(chǎn)業(yè)政策。長三角各自貿(mào)區(qū)應(yīng)遵循WTO的規(guī)則，有針對(duì)性地制定戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)扶持政策，規(guī)避政策與國際規(guī)則相沖突，多用普惠性的稅收政策，避免稅收競爭和補(bǔ)貼競爭。在已有的合作機(jī)制基礎(chǔ)上，積極探索體制機(jī)制創(chuàng)新，建立長三角自貿(mào)區(qū)共同參與的更高層級(jí)、協(xié)作一體的決策和協(xié)調(diào)機(jī)制，及時(shí)解決三地協(xié)同發(fā)展中存在的問題與矛盾，推動(dòng)深度融合發(fā)展。

環(huán)境協(xié)同。環(huán)境協(xié)同，是區(qū)域一體化協(xié)同發(fā)展的保障，同樣也是保證自貿(mào)區(qū)協(xié)同發(fā)展的土壤。主要包括軟環(huán)境和硬環(huán)境建設(shè)。軟環(huán)境建設(shè)要求以先進(jìn)自貿(mào)區(qū)金融創(chuàng)新、貿(mào)易便利化、信息技術(shù)手段以及政策法規(guī)為基礎(chǔ)，制定長三角自貿(mào)區(qū)共同遵守和執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)，整合資源，構(gòu)建有利于協(xié)同化的機(jī)制。硬環(huán)境建設(shè)要求構(gòu)建合理的投資機(jī)制，以盡快實(shí)現(xiàn)交通網(wǎng)絡(luò)一體化建設(shè)，推進(jìn)基礎(chǔ)交通網(wǎng)絡(luò)的互聯(lián)互通，打造公共交通服務(wù)平臺(tái)，為自貿(mào)區(qū)的協(xié)同發(fā)展提供良好的環(huán)境。

自貿(mào)區(qū)聯(lián)動(dòng)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)高端要素的跨區(qū)流動(dòng)。自貿(mào)區(qū)的重要特征是要素在區(qū)內(nèi)自由流動(dòng)，長三角自貿(mào)區(qū)聯(lián)動(dòng)發(fā)展的一個(gè)重要方向是構(gòu)建區(qū)域間人才、技術(shù)和信息自由便利交流的機(jī)制，以基礎(chǔ)設(shè)施硬聯(lián)通和體制機(jī)制軟聯(lián)通，有效支撐各自貿(mào)區(qū)的人流、物流和信息流，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)互動(dòng)。其中，推動(dòng)高端創(chuàng)新要素流通尤為重要。如，探索人才共認(rèn)共用共育實(shí)現(xiàn)路徑，共同促進(jìn)長三角自貿(mào)區(qū)高級(jí)人才的有效流動(dòng)和優(yōu)化配置;建立自貿(mào)區(qū)科技產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟，促進(jìn)科技資源開放共享;整合現(xiàn)有大型科學(xué)儀器設(shè)備資源和分析測試信息，運(yùn)用信息網(wǎng)絡(luò)和通信技術(shù)在共用信息網(wǎng)上發(fā)布與共享。此外，在自由貿(mào)易賬戶、跨境投融資匯兌便利、人民幣跨境使用、利率市場化、外匯管理改革等領(lǐng)域，也存在實(shí)現(xiàn)政策協(xié)同與資源共享的一體化改革空間。

區(qū)內(nèi)與區(qū)外聯(lián)動(dòng)，放大制度創(chuàng)新溢出效應(yīng)。隨著上海自貿(mào)區(qū)新片區(qū)的建設(shè)推進(jìn)，未來更加依賴江浙提供更加廣闊的區(qū)外腹地空間。目前，長三角地區(qū)有開發(fā)區(qū)456個(gè)，其中國家級(jí)開發(fā)區(qū)140個(gè)，省級(jí)開發(fā)區(qū)316個(gè)，國家級(jí)開發(fā)區(qū)占全國27.45%，省級(jí)開發(fā)區(qū)占全國15.87%。各開發(fā)區(qū)要主動(dòng)對(duì)接、共享機(jī)遇、合作支持自貿(mào)區(qū)建設(shè)，在最短時(shí)間內(nèi)爭取開展自貿(mào)區(qū)相關(guān)改革試點(diǎn)，增強(qiáng)自貿(mào)區(qū)的輻射帶動(dòng)。自貿(mào)區(qū)也要在所在區(qū)域范圍內(nèi)積極開展合作，充分發(fā)揮自身溢出效應(yīng)、創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移共享機(jī)制，圍繞保稅加工、保稅維修、現(xiàn)代物流等功能，實(shí)現(xiàn)自貿(mào)區(qū)與區(qū)外產(chǎn)業(yè)園的產(chǎn)業(yè)上下游合作，保稅與非保稅產(chǎn)業(yè)深度融合，生活與生產(chǎn)互動(dòng)促進(jìn)。同時(shí)探索設(shè)立自貿(mào)區(qū)特別合作區(qū)，挑選若干國家級(jí)開發(fā)區(qū)、高新區(qū)與自貿(mào)區(qū)合作，作為區(qū)域合作發(fā)展示范區(qū)、自主創(chuàng)新拓展區(qū)、產(chǎn)業(yè)功能提升的承載區(qū)。

“雙自”功能聯(lián)動(dòng)，形成高度集成的科技創(chuàng)新策源地。自貿(mào)區(qū)和自主創(chuàng)新示范區(qū)“雙自聯(lián)動(dòng)”發(fā)展，促進(jìn)優(yōu)惠政策深度疊加、創(chuàng)新功能有機(jī)融合，提高吸納和配置全球創(chuàng)新資源的能力。一方面，自貿(mào)區(qū)的改革創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)可在自主創(chuàng)新示范區(qū)里復(fù)制推廣，并用自貿(mào)區(qū)資源優(yōu)勢支持自主創(chuàng)新示范區(qū)建設(shè)。另一方面，自主創(chuàng)新示范區(qū)孵化的科技成果可為自貿(mào)區(qū)提供發(fā)展機(jī)遇，彌補(bǔ)自貿(mào)區(qū)在科技創(chuàng)新上的短板。長三角地區(qū)現(xiàn)有6個(gè)國家自主創(chuàng)新示范區(qū)，占全國自主創(chuàng)新示范區(qū)總數(shù)的1/3以上。強(qiáng)化6個(gè)國家自主創(chuàng)新示范區(qū)與自貿(mào)區(qū)之間的聯(lián)系和互動(dòng)，探索實(shí)施新一代產(chǎn)業(yè)政策和發(fā)展政策，增強(qiáng)長三角地區(qū)的創(chuàng)新協(xié)同，有助于建設(shè)一個(gè)全球獨(dú)一無二的聚集全球要素的自主創(chuàng)新示范區(qū)集群，培育出世界級(jí)科創(chuàng)中心。

聯(lián)動(dòng)推進(jìn)長三角一體化示范區(qū)。長三角一體化示范區(qū)在跨區(qū)域，特別是跨省域的制度創(chuàng)新方面責(zé)任重大，要率先形成一批制度創(chuàng)新成果和先行先試經(jīng)驗(yàn)。自貿(mào)區(qū)探索的是高水平的貿(mào)易投資規(guī)則，而國際上越來越多談判議題向邊界后規(guī)則轉(zhuǎn)移，越發(fā)關(guān)乎成員國國內(nèi)經(jīng)濟(jì)制度建設(shè)。目前各自貿(mào)區(qū)普遍面臨的問題是由于行政管理的分割，阻礙自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新紅利的擴(kuò)散。長三角一體化示范區(qū)重點(diǎn)是通過制度一體化破解由行政層級(jí)體制形成的區(qū)域發(fā)展壁壘，在區(qū)域市場準(zhǔn)入規(guī)則、監(jiān)管規(guī)則、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、資質(zhì)認(rèn)證等多方面制定統(tǒng)一規(guī)則，將各自貿(mào)區(qū)形成的創(chuàng)新成果優(yōu)先試點(diǎn)推廣，打造成為區(qū)域一體化開放的樣板間。

（作者系南京大學(xué)商學(xué)院教授、博導(dǎo)，江蘇經(jīng)濟(jì)國際化研究基地秘書長）

責(zé)任編輯：何樂