我國(guó)殘疾人社會(huì)保護(hù)過(guò)程中的政府責(zé)任研究

王達(dá)

摘要：殘疾人是當(dāng)今社會(huì)的弱勢(shì)群體之一，他們因?yàn)樽陨淼脑颍蚨嗷蛏俚卦馐苤鐣?huì)排斤，因此需要對(duì)其進(jìn)行社會(huì)保護(hù)。本文首先對(duì)殘疾人和社會(huì)保護(hù)的概念進(jìn)行了界定，接著分析了殘疾人社會(huì)保護(hù)的政府責(zé)任理論基礎(chǔ)，王要有福利三角理論，福利多元理論等，進(jìn)而得出了我國(guó)殘疾人社會(huì)保護(hù)過(guò)程中政府責(zé)任的實(shí)現(xiàn)路徑，即財(cái)政是政府責(zé)任履行的有力保障，財(cái)政支出是政府責(zé)任履行的有效手段。

關(guān)鍵詞：殘疾人;社會(huì)保護(hù);政府責(zé)任

一、殘疾人及社會(huì)保護(hù)的概念界定

（一）殘疾人的概念界定

不同社會(huì)、文化背景下，不同國(guó)家對(duì)殘疾的界定各不相同。歐美國(guó)家通常從三個(gè)層次界定“殘疾人”，第一個(gè)層次是損害，指身體或心理方面有缺點(diǎn)或受限制;第二個(gè)層次是失能，指損害已經(jīng)導(dǎo)致身體功能的減少甚至喪失;第三個(gè)層次是障礙，指由于失能收到社會(huì)的歧視或環(huán)境的限制而形成障礙，從而無(wú)法發(fā)展?jié)撃芑颡?dú)立生活。此項(xiàng)界定同世界衛(wèi)生組織根據(jù)自身衛(wèi)生工作經(jīng)驗(yàn)將殘疾分為缺陷、殘疾和障礙的界定方式有所一致。我國(guó)最新修訂的《殘疾人保障法》（2008）中定義，“殘疾人是指在心理、生理、人體結(jié)構(gòu)上，某種組織、功能喪失或者不正常，全部或者部分喪失以正常方式從事某種活動(dòng)能力的人”;“殘疾人包括視力殘疾、聽力殘疾、言語(yǔ)殘疾、肢體殘疾、智力殘疾、精神殘疾、多重殘疾和其他殘疾的人”。

本文采用我國(guó)新《殘疾人保障法》對(duì)殘疾的界定，認(rèn)為殘疾包括兩層含義，即殘疾是在心理、生理、人體結(jié)構(gòu)上存在損傷或殘缺，并且部分或全部喪失正常從事某種活動(dòng)能力的人，即不能完全像健全人一樣以正常方式從事活動(dòng)的人;殘疾人包括視力殘疾、聽力殘疾、言語(yǔ)殘疾、智力殘疾、精神殘疾、肢體殘疾、多重殘疾和其他殘疾的人。

（二）社會(huì)保護(hù)的概念界定

殘疾人社會(huì)保護(hù)應(yīng)界定為幫助殘疾人擺脫弱勢(shì)、風(fēng)險(xiǎn)或貧困的局面，維護(hù)殘疾人在思想、政治和經(jīng)濟(jì)上的平等、公平而通過(guò)非市場(chǎng)或市場(chǎng)外干預(yù)等途徑而采取的一系列公共政策。殘疾人社會(huì)保護(hù)應(yīng)超出傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)干預(yù)的局限，要求不但要保障殘疾人生存的權(quán)利，更要?jiǎng)佑萌鐣?huì)可以調(diào)動(dòng)的資源和力量，幫助殘疾發(fā)人擺脫弱勢(shì)，回歸正常生活，提升自我發(fā)展能力。其實(shí)現(xiàn)的路徑選擇可概括為公共行動(dòng)與社會(huì)行動(dòng)并進(jìn)，即將公共資源、社會(huì)資源以政府履行教育、康復(fù)及就業(yè)援助等公共服務(wù)責(zé)任的模式助力殘疾人事業(yè)發(fā)展，改良或突破現(xiàn)行的注重生存權(quán)益而一定程度忽略發(fā)展權(quán)益實(shí)現(xiàn)的發(fā)展模式，以此確保兌現(xiàn)政府承諾。

二、我國(guó)殘疾人社會(huì)保護(hù)的政府責(zé)任理論基礎(chǔ)

學(xué)者羅斯，在《相同的目標(biāo)、不同的角色一國(guó)家對(duì)福利多元組合的貢獻(xiàn)》中提出了福利多元組合理論，認(rèn)為社會(huì)福利來(lái)源于家庭、市場(chǎng)和國(guó)家三個(gè)部門，其中任何一方對(duì)于其他兩方都有所貢獻(xiàn)，三個(gè)部門供給的福利整合以后，即可形成社會(huì)的整體性福利，即社會(huì)福利是各種制度綜合的產(chǎn)物。

但是在具體的社會(huì)實(shí)踐中，市場(chǎng)機(jī)制往往不是單獨(dú)發(fā)揮作用，單純的市場(chǎng)作用無(wú)法實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)市場(chǎng)供求的均衡，即實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)的狀態(tài)，同時(shí)市場(chǎng)機(jī)制也難以實(shí)現(xiàn)社會(huì)收入分配在福利意義上的均衡，因而單憑市場(chǎng)的力量，將難以支撐福利三角的正式組織一角，會(huì)造成社會(huì)福利系統(tǒng)的傾斜失衡。

家庭直接影響社會(huì)成員的勞動(dòng)市場(chǎng)參與狀況，是最原始、最自然的一種自給自足的福利制度安排。但是隨著經(jīng)濟(jì)、社會(huì)條件的轉(zhuǎn)變，家庭的結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大的變化，多世同堂的“擴(kuò)大式家庭”向以夫妻孩子為主體的“核心式家庭”轉(zhuǎn)變，傳統(tǒng)意義上的家庭互助福利模式受到越來(lái)越大的挑戰(zhàn)，尤其是在老齡化社會(huì)背景下，很多家庭的互助義務(wù)已經(jīng)演變成家庭成員的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，直接影響家庭成員的就業(yè)狀況，反而成為多數(shù)家庭陷入貧困的重要原因;老人、孩子、殘疾，成為家庭貧困的重要誘因。

國(guó)家社會(huì)福利制度是社會(huì)成員在市場(chǎng)行為中面臨風(fēng)險(xiǎn)時(shí)的最后一道屏障，幫助社會(huì)成員滿足社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等維持社會(huì)運(yùn)行最基本的需求。從福利意義上，國(guó)家作為社會(huì)穩(wěn)定運(yùn)行的一道重要的保險(xiǎn)，有義務(wù)向社會(huì)成員提供社會(huì)保障性質(zhì)的公共產(chǎn)品，維持福利三角的穩(wěn)定和平衡。

另一方面，由于福利三角中市場(chǎng)和家庭部門存在固有的缺陷，難以保障本部門福利的自動(dòng)穩(wěn)定供給、實(shí)現(xiàn)福利目標(biāo)，因此，為了維持福利三角的平衡，保障社會(huì)福利的提供，必須由國(guó)家出面，通過(guò)市場(chǎng)干預(yù)、資源調(diào)配以及社會(huì)補(bǔ)充性保障措施，補(bǔ)充另外兩個(gè)部門的缺陷和不足。所以，政府責(zé)任不僅僅限于社會(huì)保障性公共物品，還必須涵蓋市場(chǎng)調(diào)節(jié)和干預(yù)以及家庭福利補(bǔ)充的內(nèi)容。

三、我國(guó)殘疾人社會(huì)保護(hù)過(guò)程中政府責(zé)任的實(shí)現(xiàn)路徑

（一）財(cái)政是政府責(zé)任履行的有力保障

綜合上述理論，政府的社會(huì)福利責(zé)任主要包括以下三個(gè)方面：

第一，制定政策，保障實(shí)施。合理、高效的社會(huì)福利保障制度是社會(huì)福利得以最大化實(shí)現(xiàn)的前提和基礎(chǔ)。而政府是福利三角中唯一可以憑借特殊的公共性質(zhì)和行政權(quán)力對(duì)社會(huì)福利制度進(jìn)行整體性設(shè)計(jì)和規(guī)劃的部[J，并且通過(guò)立法和行政命令，創(chuàng)造有利于社會(huì)福利實(shí)現(xiàn)的制度環(huán)境，保障社會(huì)福利的有效實(shí)現(xiàn)。進(jìn)行社會(huì)福利制度設(shè)計(jì)，創(chuàng)造合理的制度環(huán)境是政府部門在社會(huì)福利保障機(jī)制中的首要責(zé)任。

第二，配置資源，有效引導(dǎo)。政府活動(dòng)對(duì)市場(chǎng)和社會(huì)活動(dòng)具有極強(qiáng)的示范作用，引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)資源向有利于社會(huì)公益的方向配置;同時(shí)，政府收支具有明顯的杠桿作用，能夠通過(guò)有限的財(cái)政資源撬動(dòng)社會(huì)資本流動(dòng)，促進(jìn)社會(huì)福利實(shí)現(xiàn)方式的多元化和均衡化，增強(qiáng)社會(huì)福利的穩(wěn)定性。

第三，尊重權(quán)利，平等發(fā)展。就社會(huì)福利而言，多數(shù)理論對(duì)政府責(zé)任的論證都集中在了經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，而對(duì)于社會(huì)個(gè)人生存和發(fā)展權(quán)利則鮮有提及，成為現(xiàn)有理論體系的一大缺陷。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公民生活水平的提高，公民獲得社會(huì)認(rèn)可和尊重并平等發(fā)展的需求越來(lái)越迫切。政府作為社會(huì)公共責(zé)任主體，應(yīng)該在保障經(jīng)濟(jì)生存權(quán)利的基礎(chǔ)上，出臺(tái)相應(yīng)的制度和政策，保障公民平等的政治權(quán)利和社會(huì)地位，實(shí)現(xiàn)公民發(fā)展機(jī)會(huì)的均等化，從而實(shí)現(xiàn)更高層次的社會(huì)福利。

上述社會(huì)福利的保障和實(shí)施，一要靠制度設(shè)計(jì)，二要靠強(qiáng)大的財(cái)力作為支撐，有力的財(cái)政支持是增進(jìn)社會(huì)福利、實(shí)現(xiàn)政府責(zé)任的堅(jiān)實(shí)物質(zhì)基礎(chǔ)。財(cái)政是各級(jí)政府履行責(zé)任最有力的抓手，也是政府滿足公共職能需求的必然途徑?？梢哉f(shuō)，財(cái)政支持的方向和力度，直接體現(xiàn)了政府責(zé)任履行的方向和重視程度。因此，政府財(cái)政作用的有效發(fā)揮，才能切實(shí)保障自身責(zé)任的積極落實(shí)和發(fā)揮。

（二）財(cái)政支出是政府責(zé)任履行的有效手段

政府致力于保障和改善殘疾人發(fā)展境況，需要有財(cái)力基礎(chǔ)支撐。財(cái)政支出的基本職能就是對(duì)籌集的財(cái)政收入進(jìn)行分配和使用，為政府履行職責(zé)提供財(cái)力保障。調(diào)整和轉(zhuǎn)變政府職能，政府的職能重心放到公共服務(wù)上來(lái)，實(shí)際上就是要求政府將財(cái)政資源的配置重點(diǎn)放到如何有效地為公民及特殊社會(huì)群體等提供公共物品和公共服務(wù)。唯其如此才能充分實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政的“公共性”，實(shí)現(xiàn)其滿足一定的社會(huì)公共需要，“向社會(huì)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)”的基本目標(biāo)。可見，公共財(cái)政支出是向全體公民尤其是特殊社會(huì)群體等提供公共服務(wù)的主要渠道，在公共財(cái)政安排中占有極其重要的地位。同時(shí)，各級(jí)政府在保障和實(shí)踐殘疾人社會(huì)保護(hù)責(zé)任的過(guò)程中應(yīng)遵從支出責(zé)任與事權(quán)相適配的原則合理界定財(cái)政支出范圍，并且，根據(jù)財(cái)政分權(quán)理論，大多數(shù)公共服務(wù)應(yīng)由最能取得收益、最貼近公眾的地方政府來(lái)提供。

在理清各級(jí)政府主體責(zé)任的基礎(chǔ)上，通過(guò)優(yōu)化財(cái)政支出制度安排、財(cái)政支出投放結(jié)構(gòu)及提升財(cái)政保障能力等政策舉措，將會(huì)有效地保障和落施與殘疾人社會(huì)保護(hù)相關(guān)的殘疾人事業(yè)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。這其中值得注意的是各級(jí)政府在保障殘疾人權(quán)益訴求方面會(huì)存在財(cái)政支出的”越位”、”缺位”和”空位”現(xiàn)象，其深層次原因主要是中央政府與地方政府的職責(zé)劃分模糊，支出責(zé)任與適配的事權(quán)和財(cái)權(quán)嚴(yán)重不對(duì)應(yīng)，以致制約了各級(jí)政府積極承擔(dān)保障權(quán)益實(shí)現(xiàn)的財(cái)政支出責(zé)任。我們應(yīng)并以法律與制度作為保障，從而實(shí)現(xiàn)建設(shè)“民生政府”、共創(chuàng)共享小康社會(huì)成果的“融合發(fā)展”目標(biāo)。

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