特色小鎮(zhèn)功能識別：規(guī)避政策安排與政策效果的離心效應(yīng)

韓雪

[摘 要]特色小鎮(zhèn)是推進(jìn)我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重點(diǎn)任務(wù)，是涵蓋產(chǎn)業(yè)、生活、社區(qū)、旅游、文化等多元功能的綜合性平臺。作為“產(chǎn)城人文”功能迭代的多元復(fù)合體，特色小鎮(zhèn)需要精準(zhǔn)的功能識別與定位。以功能瞄定特色，精準(zhǔn)識別并深入挖掘其主體功能，規(guī)避政策安排與政策效果的離心效應(yīng)，才能把握并生成獨(dú)特的路徑與發(fā)展模式，才能找準(zhǔn)生產(chǎn)、生活、生態(tài)的適恰平衡點(diǎn)，更好地推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，有效促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌融合發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]特色小鎮(zhèn);功能識別;政策

一、引言

特色小鎮(zhèn)建設(shè)是新常態(tài)背景下城市化進(jìn)程中的重大關(guān)節(jié)性工程，也是統(tǒng)籌推進(jìn)新型城鎮(zhèn)發(fā)展增長極、培育增長點(diǎn)的重要抓手。特色小鎮(zhèn)是新型城鎮(zhèn)化道路的有益探索，其發(fā)軔于敢為人先的浙江。在地方實(shí)踐不斷推進(jìn)的同時，國家多項(xiàng)政策安排也在緊鑼密鼓出臺，對特色小鎮(zhèn)建設(shè)的基本原則、培育要求、創(chuàng)建程序及組織安排等做出明確規(guī)定。開全國先河的浙江特色小鎮(zhèn)，通過產(chǎn)業(yè)聚焦、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，平衡生產(chǎn)生活生態(tài)，形成了一批產(chǎn)業(yè)獨(dú)具特色、充滿文化魅力和生態(tài)活力的特色小鎮(zhèn)。比如夢想小鎮(zhèn)啟用僅半年，就吸引了400多個互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)業(yè)團(tuán)隊(duì)、4400多名年輕創(chuàng)業(yè)者落戶，300多億元風(fēng)投基金蜂擁而至，形成了完整的互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)業(yè)生態(tài)圈。浙江首批37個重點(diǎn)培育的特色小鎮(zhèn)新集聚了3300多家企業(yè)，引進(jìn)了1.3萬多人才。浙江的特色小鎮(zhèn)向著產(chǎn)業(yè)功能更加集聚、生活空間與生態(tài)環(huán)境更加和諧的綜合體快速邁進(jìn)。各地對小鎮(zhèn)建設(shè)的熱情高漲，同時也浮現(xiàn)出很多問題。特別是一些產(chǎn)業(yè)集聚能力尚不突出的地方，將產(chǎn)業(yè)園區(qū)、旅游景區(qū)、體育基地、田園綜合體、行政建制鎮(zhèn)等都套上特色小鎮(zhèn)帽子。這里面主要有兩種異化的建設(shè)思路：其一，尚未弄懂特色小鎮(zhèn)內(nèi)涵，將其等同于特色鎮(zhèn)、新城新市鎮(zhèn)或產(chǎn)業(yè)園區(qū)，以政府投資平臺為主體進(jìn)行建設(shè)，貪大、求快，盲目追求短期利益，相當(dāng)于舊瓶裝新酒，而且引發(fā)系列債務(wù)風(fēng)險;其二，將本輪特色小鎮(zhèn)政策安排視為地方脫貧、轉(zhuǎn)型的窗口期，將特色小鎮(zhèn)概念泛化、房地產(chǎn)化，以此借助國家專項(xiàng)資金填補(bǔ)地方發(fā)展短板，撬動地方經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)。國家發(fā)改委等四部委于2017年適時發(fā)布了推進(jìn)特色小鎮(zhèn)建設(shè)的指導(dǎo)意見，明確指出特色小鎮(zhèn)的內(nèi)涵特質(zhì)在于產(chǎn)業(yè)特色鮮明，要尊重規(guī)律，嚴(yán)防政府債務(wù)風(fēng)險、嚴(yán)控房地產(chǎn)化傾向、嚴(yán)格節(jié)約集約用地、嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線。從國家密集出臺的指導(dǎo)意見和地方實(shí)踐來看，當(dāng)前很多特色小鎮(zhèn)最為詬病之處在于缺乏特色產(chǎn)業(yè)，特色泛化，房地產(chǎn)化。表象的背后是特色小鎮(zhèn)功能定位存在問題。如何識別并挖掘特色小鎮(zhèn)的主體功能？定位有偏，則小鎮(zhèn)潛在的功能難以深度發(fā)掘，進(jìn)而導(dǎo)致有頭無尾或陷入內(nèi)卷狀態(tài)。定位精準(zhǔn)，由功能錨定特色，才能經(jīng)由產(chǎn)業(yè)功能演進(jìn)的邏輯中，窺見特色小鎮(zhèn)成長的規(guī)律，也才能夠避免政策安排與政策效果的離心效應(yīng)。

二、特色小鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)內(nèi)涵與衍生理路

特色小鎮(zhèn)的建設(shè)須以明確的產(chǎn)業(yè)定位為依托，獨(dú)特鮮明的產(chǎn)業(yè)定位是特色小鎮(zhèn)得以成形并存續(xù)的基礎(chǔ)和抓手。產(chǎn)業(yè)定位明確，則骨骼強(qiáng)韌。已有文獻(xiàn)將特色小鎮(zhèn)界定為具有明確產(chǎn)業(yè)定位、文化內(nèi)涵、旅游功能、社區(qū)特征的新型空間載體，這一開放式的定義指出了特色小鎮(zhèn)不同于傳統(tǒng)新城新市鎮(zhèn)的功能屬性，它不同于單純的工業(yè)園區(qū)，也并非全由政府傾力打造的新型城鎮(zhèn)，而是產(chǎn)業(yè)定位非常明確的功能性小鎮(zhèn)。特色產(chǎn)業(yè)是其優(yōu)勢或主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，或產(chǎn)業(yè)群，比如某地已經(jīng)形成了花卉產(chǎn)業(yè)集群，圍繞這一主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集群，發(fā)展文化旅游產(chǎn)業(yè)及相關(guān)配套產(chǎn)業(yè)，培育文旅產(chǎn)業(yè)生態(tài);進(jìn)而生成相關(guān)創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)，形成文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)集群;再依托社區(qū)或集鎮(zhèn)，發(fā)展成為產(chǎn)業(yè)社區(qū)，最終生成產(chǎn)業(yè)融合自恰的產(chǎn)業(yè)生態(tài)體系。以優(yōu)勢或主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)為核心輻射，其中涵蓋的文化、旅游、公共服務(wù)等都藉由資源聚合、產(chǎn)業(yè)融合衍生而來，再經(jīng)由產(chǎn)業(yè)、服務(wù)、文化等的互溢，形成功能耦合。

從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)組合視角看，特色小鎮(zhèn)能夠發(fā)展成為“第六產(chǎn)業(yè)”模式。即通過一二三產(chǎn)業(yè)的相互交叉融合，形成或加或乘的多元化產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，獲得更多的產(chǎn)業(yè)價值增值。就加法思維而言，可以通過前向或后向一體化，整合、盤活上下游產(chǎn)業(yè)鏈，形成產(chǎn)業(yè)遞階推進(jìn)。比如木材產(chǎn)業(yè)是當(dāng)?shù)氐暮诵膬?yōu)勢產(chǎn)業(yè)群，通過承包或定向收購林區(qū)木材，整合上游原木材料，形成后向一體化，再通過收購或指定加工廠商，定向銷售或直銷等，整合下游加工銷售網(wǎng)絡(luò)，形成前向一體化，實(shí)現(xiàn)一二三產(chǎn)一體化融合發(fā)展;就乘法思維而言，木材產(chǎn)業(yè)加工中可以嵌入木材廠觀光+體驗(yàn)產(chǎn)業(yè)，或者嵌入木制品的創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)，這種融合可以實(shí)現(xiàn)單一產(chǎn)業(yè)所不具備的倍增效應(yīng)和連鎖效應(yīng)（詳見圖1）。而無論是加法思維還是乘法思維，最終都將單一產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)品優(yōu)勢，轉(zhuǎn)化為融合邏輯的產(chǎn)業(yè)鏈優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈價值溢出。再經(jīng)由品牌塑造，將價值優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為品牌優(yōu)勢。在產(chǎn)業(yè)融合的過程中，特色小鎮(zhèn)須以產(chǎn)品需求為導(dǎo)向，尋求價值實(shí)現(xiàn)。

產(chǎn)業(yè)融合是特色小鎮(zhèn)發(fā)展的核心基石。基于生活、生產(chǎn)、休閑、觀光、會展、產(chǎn)業(yè)等多樣要素嵌套的產(chǎn)業(yè)鏈融合邏輯，打破了以往產(chǎn)業(yè)梯次進(jìn)階的傳統(tǒng)邏輯，因此，可以實(shí)現(xiàn)產(chǎn)產(chǎn)聯(lián)動、產(chǎn)城聯(lián)動、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)化、工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化“四化同步”。任何產(chǎn)業(yè)的發(fā)展都需要既定自然因素與人文因素的支撐，包括人才、技術(shù)、資金、政策、渠道，以及長久積淀的獨(dú)特的產(chǎn)業(yè)氛圍。而微觀產(chǎn)業(yè)要素的變化會引致相應(yīng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化。勞動力、土地、資本、技術(shù)等要素的不同組織構(gòu)成了產(chǎn)業(yè)發(fā)展的多樣性景觀，形成了各具特色的休閑、創(chuàng)意、文旅、科技、生態(tài)等產(chǎn)業(yè)類型，這些特色產(chǎn)業(yè)是產(chǎn)業(yè)融合后生成的復(fù)合形態(tài)，擁有各自不同的功能維度。

特色小鎮(zhèn)不同于傳統(tǒng)工業(yè)園區(qū)和新城新市鎮(zhèn)的關(guān)鍵在于產(chǎn)業(yè)的有機(jī)融合。產(chǎn)業(yè)融合作為一種現(xiàn)象暗合于產(chǎn)業(yè)生成演進(jìn)的過程中，RosenbergN.觀察到1984-1910年間機(jī)床產(chǎn)業(yè)演進(jìn)中，材料科學(xué)的進(jìn)步及電氣化的革新，機(jī)床機(jī)動性不斷提高，隨著機(jī)床多樣化的增加和工人流動性與培訓(xùn)的增強(qiáng)，這些都有助于技術(shù)知識在不同部門的擴(kuò)散[1]。不同部門間共性知識的傳播速度決定了技術(shù)變革的速度，產(chǎn)業(yè)間技術(shù)溢出，使一個行業(yè)發(fā)展的同時，另外一個行業(yè)受益，產(chǎn)業(yè)間技術(shù)擴(kuò)散促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)融合。除了技術(shù)方面的觀察，企業(yè)的能動作用也是實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)融合的關(guān)鍵因素[2]。Kim D.（2012）提出了“4WH1H”融合模型，即客戶價值、價值主張、運(yùn)營、目標(biāo)市場和供應(yīng)能力，根據(jù)不同的融合模式建構(gòu)企業(yè)戰(zhàn)略。隨著相關(guān)政策的放松管制，技術(shù)的革新，原本獨(dú)立的產(chǎn)業(yè)間出現(xiàn)了競合，相互滲透，彼此間產(chǎn)業(yè)邊界日益模糊[3]。類似的視角關(guān)注了融合過程，體現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)變遷的自恰邏輯[4]。

三、政策安排的目標(biāo)指向度

新的國際經(jīng)濟(jì)環(huán)境決定了地區(qū)競爭力不僅取決于地理區(qū)位、在地能源、資本累積狀態(tài)，更取決于區(qū)域所在城市體系的靈活性與基本公共服務(wù)供給的能力。地方政策安排積極性與合理性在于其能夠準(zhǔn)確識別地方問題，制定的政策是建立在對當(dāng)時當(dāng)?shù)鼐唧w情境精準(zhǔn)分析基礎(chǔ)之上的。政策安排的目標(biāo)指向度愈清晰，政策效度愈穩(wěn)定。目前對于發(fā)展特色小鎮(zhèn)國家和地方都有相應(yīng)的政策，由于層級不同，政策出發(fā)點(diǎn)和關(guān)注的問題自然會有所差別。國家層面，2016年住建部、發(fā)改委、財(cái)政部三部委聯(lián)合發(fā)文提出“到2020年，培育1000個左右各具特色、富有活力的休閑旅游、商貿(mào)物流、現(xiàn)代制造、教育科技、傳統(tǒng)文化、美麗宜居的特色小鎮(zhèn)?！比课恼咚枷胍浴拔宕蟀l(fā)展理念”為指導(dǎo)，以特色鮮明、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、綠色生態(tài)、美麗宜居為建設(shè)要求，并且提出特色小鎮(zhèn)原則上為建制鎮(zhèn)，優(yōu)先選擇全國重點(diǎn)鎮(zhèn)。最早的版本源于浙江，在浙江省關(guān)于特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)的指導(dǎo)意見中，明確了特色小鎮(zhèn)的功能內(nèi)涵，即，非行政區(qū)劃單元非產(chǎn)業(yè)園區(qū)，相對獨(dú)立于市區(qū)，具有明確產(chǎn)業(yè)定位、文化內(nèi)涵、旅游和一定社區(qū)功能的發(fā)展空間平臺。在產(chǎn)業(yè)定位方面，政策明確提出要集聚七大支撐產(chǎn)業(yè)和歷史經(jīng)典產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)、文化、旅游“三位一體”和生產(chǎn)、生活、生態(tài)相融合。國家層面的政策安排較為宏大，決定了政策目標(biāo)需要地方進(jìn)行政策甄別與過慮，轉(zhuǎn)化為契合地方實(shí)際的政策體系，方能顯示出政策安排的目標(biāo)效度。

（一）政策有效轉(zhuǎn)化是建構(gòu)目標(biāo)效度的前提

國家政策難以有效涵蓋地方情境，因此，國家政策在地方落地需要理性篩選與有效轉(zhuǎn)化。產(chǎn)業(yè)集聚度高、轉(zhuǎn)型升級態(tài)勢良好的地區(qū)，與產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)較為薄弱、集聚程度弱的地方，在利用國家政策上需因地制宜。缺乏有效轉(zhuǎn)化與精細(xì)分類，為地方盲目上項(xiàng)目跟風(fēng)建設(shè)的政績邏輯提供了異化的政策導(dǎo)向，致使本應(yīng)自發(fā)形成自恰發(fā)展的特色小鎮(zhèn)自誕生起，就處于政策的被培育中。由于美麗鄉(xiāng)村概念的興起，以及消費(fèi)個性化的助推，很多地方紛紛打造特色文旅小鎮(zhèn)。國家首批127個特色小鎮(zhèn)中，旅游型小鎮(zhèn)占比50.39%;傳統(tǒng)文化小鎮(zhèn)占比18.11%。經(jīng)歷了一年多的地方實(shí)踐，特色小鎮(zhèn)建設(shè)已初具規(guī)模，一些地區(qū)的小鎮(zhèn)品牌效應(yīng)也初步顯現(xiàn)。然而多種因素疊加，特色小鎮(zhèn)建設(shè)中的問題仍然不少，最為突出的便是主體功能不突出，特色產(chǎn)業(yè)沒有聚焦，產(chǎn)業(yè)培育與地方建設(shè)沒有統(tǒng)一。國家發(fā)改委1041號文提出產(chǎn)業(yè)核心和“三嚴(yán)”底線要求，即以引導(dǎo)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展為核心，嚴(yán)格遵循發(fā)展規(guī)律、嚴(yán)控房地產(chǎn)化、嚴(yán)防政府債務(wù)風(fēng)險，以建立規(guī)范糾偏機(jī)制、引路機(jī)制、服務(wù)支撐機(jī)制為重點(diǎn)，完善高質(zhì)量發(fā)展機(jī)制。在第二批276個特色小鎮(zhèn)的名單中可以顯見，更突出了產(chǎn)業(yè)集聚因子，更強(qiáng)調(diào)特色產(chǎn)業(yè)對經(jīng)濟(jì)拉動的主體功能。

當(dāng)下很多地方政策主推文旅發(fā)展，文化+旅游元素注入小鎮(zhèn)建設(shè)無可厚非，也契合時代需求。但由于缺少地方問題的審慎思考，罔顧地方資源特點(diǎn)，僅從一些有市場潛力的項(xiàng)目入手，形成項(xiàng)目導(dǎo)入產(chǎn)業(yè)的開發(fā)模式。一些當(dāng)?shù)氐奈穆觅Y源是否具有獨(dú)特性？文旅資源能否經(jīng)由市場運(yùn)作成為公共服務(wù)與產(chǎn)業(yè)集聚的媒介？這些都需要根據(jù)中央政策，依托地方實(shí)際進(jìn)行政策降維與分解，將普適政策要求轉(zhuǎn)化為具有指導(dǎo)性的地方政策。沒有將國家普適政策安排轉(zhuǎn)化為可籍由地方實(shí)踐的政策指導(dǎo)，會造成 “被培育”的政策現(xiàn)實(shí)與“自發(fā)自覺內(nèi)生成長”的政策期待間的張力與落差。產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)尚未形成集聚效益的情況下，通過行政定制化邏輯主導(dǎo)特色小鎮(zhèn)建設(shè)，難以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。梳理相關(guān)文件可以發(fā)現(xiàn)，行政定制式的政策指令是當(dāng)下特色小鎮(zhèn)建設(shè)的政策背景。省級職能部門出臺政策意見，開展監(jiān)督檢查，縣級政府為責(zé)任主體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為實(shí)施主體。分級負(fù)責(zé)、分級創(chuàng)建，計(jì)劃的剛性思維非常明顯。

一些地方官員去烏鎮(zhèn)等浙江地區(qū)調(diào)研學(xué)習(xí)，雖然明知浙江經(jīng)驗(yàn)難以復(fù)制，但仍盲目由消費(fèi)和文旅切入效仿鋪開項(xiàng)目。以項(xiàng)目推動下，特色小鎮(zhèn)建設(shè)的邏輯逐漸泛化，很多農(nóng)業(yè)項(xiàng)目、教育項(xiàng)目、工業(yè)項(xiàng)目、生態(tài)保護(hù)項(xiàng)目等都冠以特色小鎮(zhèn)的名義，來彌短地方的發(fā)展短板;還有一些地方認(rèn)為特色小鎮(zhèn)和以前的產(chǎn)業(yè)園區(qū)、新城新市鎮(zhèn)沒有本質(zhì)區(qū)別，仍以投資驅(qū)動，貪大、求快，缺乏創(chuàng)新因子，撒胡椒面式的多點(diǎn)齊上，造成巨大的投資浪費(fèi)。一些文旅小鎮(zhèn)擅長旅游策劃，對產(chǎn)業(yè)培育與發(fā)展沒有清晰的思路。前期側(cè)重于旅游驅(qū)動、文創(chuàng)驅(qū)動、概念驅(qū)動，如果發(fā)展到一定階段缺乏特色產(chǎn)業(yè)的支撐，產(chǎn)業(yè)與旅游仍是兩張皮，則仍舊沒有跳出舊的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，沒有將特色旅游轉(zhuǎn)化為特色小鎮(zhèn)，更談不上產(chǎn)產(chǎn)融合與產(chǎn)城融合。

（二）目標(biāo)指向愈清晰政策黏合度愈高

浙江省對特色小鎮(zhèn)的系列政策顯示出政策對地方問題的準(zhǔn)確識別。特色小鎮(zhèn)的重要意義在于通過資源整合、項(xiàng)目組合、產(chǎn)業(yè)融合，擴(kuò)大有效投資，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級，形成新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)。浙江特色小鎮(zhèn)規(guī)劃中對小鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)定位本質(zhì)上與國家三部委的規(guī)劃是一致的，其規(guī)劃更強(qiáng)調(diào)要以特色小鎮(zhèn)的理念改造產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)和開發(fā)區(qū)的特色產(chǎn)業(yè)。堅(jiān)持產(chǎn)業(yè)、文化、旅游三位一體，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)、生活、生態(tài)融合發(fā)展。從創(chuàng)建流程來看，浙江特色小鎮(zhèn)建設(shè)特別強(qiáng)調(diào)了申報自愿原則，對各地申報創(chuàng)建特色小鎮(zhèn)不平均分配名額。對重點(diǎn)培育的特色小鎮(zhèn)，予以年度考核，合格方兌現(xiàn)扶植政策。

當(dāng)前的特色小鎮(zhèn)可以說是浙江塊狀經(jīng)濟(jì)在新常態(tài)下的接續(xù)耦合產(chǎn)物。塊狀經(jīng)濟(jì)是產(chǎn)業(yè)發(fā)展在地理空間上的集聚，目前塊狀經(jīng)濟(jì)的學(xué)術(shù)定義仍然缺乏明確的界定，更多是描述性的寫實(shí)。從經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上講，塊狀經(jīng)濟(jì)起始于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)過渡過程中，農(nóng)村勞動力從土地的束縛中解放出來，農(nóng)村土地利用方式的靈活調(diào)整。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)崛起為表征的地方專業(yè)化市場的出現(xiàn)，標(biāo)志著塊狀經(jīng)濟(jì)的初步形成。

觀察浙江產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展演進(jìn)可以看到，特色產(chǎn)業(yè)一直是浙江經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)核，傳統(tǒng)作坊——鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)——縣域經(jīng)濟(jì)——（產(chǎn)業(yè)集群）——塊狀經(jīng)濟(jì)——特色小鎮(zhèn)，彰顯了產(chǎn)業(yè)從低端向高端發(fā)展的路徑，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)由勞動密集型、資本密集型向技術(shù)密集型轉(zhuǎn)向，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動能由投資向創(chuàng)新轉(zhuǎn)換。在螺旋上升的過程中，產(chǎn)業(yè)功能不斷豐富擴(kuò)展。特色小鎮(zhèn)的提出，更進(jìn)一步表明產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要多元的經(jīng)濟(jì)社會活動予以支撐，在功能需求方面，除了核心特色產(chǎn)業(yè)集聚功能，還需要休閑、旅游、居住、生態(tài)等多元的功能。因此，小鎮(zhèn)的提出是對塊狀經(jīng)濟(jì)發(fā)展衍生出來的需求的及時回應(yīng)，也是產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的內(nèi)生需求。在產(chǎn)業(yè)集聚的空間內(nèi)，要嵌入更多樣的充滿活力的要素，相關(guān)技術(shù)、人才能夠充分聚集在一定的空間內(nèi)，形成彼此互嵌又功能疊加的多元社區(qū)，實(shí)現(xiàn)要素的充分發(fā)酵，營造富有活力和創(chuàng)造力的多元經(jīng)濟(jì)社會活動空間。這正是特色小鎮(zhèn)不同塊狀經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)特征。其衍生理路的經(jīng)濟(jì)本質(zhì)在于將產(chǎn)業(yè)集群的成本邏輯與消費(fèi)升級的交易邏輯有機(jī)契合在一起，將生產(chǎn)成本與交易成本統(tǒng)合在一起考慮，實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)鏈和消費(fèi)鏈的有機(jī)融合。

改革開放初期至上世紀(jì)90年代末是江浙塊狀經(jīng)濟(jì)發(fā)展的黃金期，早在1997年，浙江產(chǎn)值超億元的特色產(chǎn)業(yè)已達(dá)306個，到21世紀(jì)初，浙江地區(qū)在全國前100家億元以上商品交易市場排名始終占據(jù)絕對多數(shù)。經(jīng)過原始盲目生長的塊狀經(jīng)濟(jì)，在新世紀(jì)初遭遇“成長的煩惱”。通過騰籠換鳥、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，傳統(tǒng)“一村一品、一鎮(zhèn)一業(yè)”的塊狀經(jīng)濟(jì)向資本密集、技術(shù)密集的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)集群轉(zhuǎn)型，暗合動力機(jī)制由要素、投資驅(qū)動向創(chuàng)新驅(qū)動轉(zhuǎn)換。塊狀經(jīng)濟(jì)發(fā)展演化的過程體現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)由自發(fā)集聚到自覺集聚的自恰邏輯。2013年中國社科院發(fā)布的“全國百強(qiáng)商品交易市場”（含實(shí)體市場和網(wǎng)絡(luò)市場），其中浙江有58家入選，成為全國數(shù)量最多、規(guī)模最大、交易額最高的交易市場所在地。這些成果的取得與塊狀經(jīng)濟(jì)向現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型發(fā)展密切相關(guān)。

“一鎮(zhèn)一業(yè)”的發(fā)展邏輯使得塊狀經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)鏈條單一，對外部貿(mào)易環(huán)境變動較為敏感。2008年金融危機(jī)，國際貿(mào)易訂單回落導(dǎo)致位于產(chǎn)業(yè)鏈低端的加工制造產(chǎn)業(yè)市場疲軟，產(chǎn)業(yè)發(fā)展后勁乏力。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的速率滯后于消費(fèi)市場升級。在環(huán)境資源雙重約束下，傳統(tǒng)塊狀經(jīng)濟(jì)亟待突破。如何提升生產(chǎn)力優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，浙江率全國之先提出發(fā)展特色小鎮(zhèn)。浙江省對特色小鎮(zhèn)的定義為非城非區(qū)，具有“明確產(chǎn)業(yè)定位、文化內(nèi)涵、旅游資源和一定社區(qū)功能的平臺”。在這個意義上，塊狀經(jīng)濟(jì)找到了突破的方向，初級、粗糙的低端作坊關(guān)停并轉(zhuǎn)，企業(yè)資源向網(wǎng)絡(luò)、設(shè)計(jì)、品牌聚焦，以創(chuàng)新引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)不斷向高端、高新方向升級。不少創(chuàng)客小鎮(zhèn)、夢想小鎮(zhèn)等都成為“雙創(chuàng)”的孵化基地。特色小鎮(zhèn)在某種程度上是塊狀經(jīng)濟(jì)的升級版，兩者間存在著疊合。觀察經(jīng)濟(jì)生發(fā)成長演化的規(guī)律，特色小鎮(zhèn)與塊狀經(jīng)濟(jì)共有的核心元件便是產(chǎn)業(yè)的集聚。它具備了馬歇爾“外部經(jīng)濟(jì)”理論的微觀基礎(chǔ)，即市場共享、中間投入品共享和技術(shù)溢出。特色小鎮(zhèn)與塊狀經(jīng)濟(jì)之間的疊合地帶就是特色產(chǎn)業(yè)集群、產(chǎn)業(yè)基地。優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)是特色小鎮(zhèn)與塊狀經(jīng)濟(jì)的共同內(nèi)涵，也正是兩者接合的基礎(chǔ)。相較塊狀經(jīng)濟(jì)，特色小鎮(zhèn)的外延顯得豐富又立體。塊狀經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要特色產(chǎn)業(yè)集群、次級產(chǎn)業(yè)集聚和地方專業(yè)市場作支撐，特色小鎮(zhèn)的發(fā)展需要與人文、服務(wù)、政策等要素耦合，實(shí)現(xiàn)特色產(chǎn)業(yè)+物流、+旅游、+體驗(yàn)、+服務(wù)的產(chǎn)產(chǎn)融合、產(chǎn)城融合、城鄉(xiāng)融合，并以此為依托，形成非城非區(qū)的獨(dú)特的空間組織形態(tài)。特色小鎮(zhèn)建設(shè)的理論邏輯在于產(chǎn)產(chǎn)融合、產(chǎn)城融合，即在生產(chǎn)力配置中，實(shí)現(xiàn)核心功能的集聚與有機(jī)擴(kuò)散;在城市化進(jìn)程中，找到“城市化與逆城市化”的平衡點(diǎn);通過宜居宜業(yè)宜游，達(dá)到生產(chǎn)、生活、生態(tài)和諧共處。

浙江特色小鎮(zhèn)的成功崛起顯示了政策安排的活力和有效性。通過政策制定，賦予了產(chǎn)業(yè)、文化、公共服務(wù)等更多的價值，為資本、人才、土地等生產(chǎn)要素，以及金融衍生服務(wù)與政策紅利釋放提供了均質(zhì)化運(yùn)作的空間。

四、政策效果的審視

政策安排是地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展多樣性的伴生物。特色小鎮(zhèn)的地方政策邏輯需要政策效果的檢視。良好的政策安排下，獨(dú)特的區(qū)位因素、產(chǎn)業(yè)資源，通過科學(xué)的設(shè)計(jì)運(yùn)營，生成良好的政策效果。成功的特色小鎮(zhèn)是生產(chǎn)、生活、生態(tài)“三位一體”的共生區(qū)域。國內(nèi)外一些典型小鎮(zhèn)，通過對區(qū)位和資源合理布局和政策引導(dǎo)，有效地實(shí)現(xiàn)了區(qū)位、產(chǎn)業(yè)、運(yùn)營三要素的協(xié)同聯(lián)動，如美國格林尼治基金小鎮(zhèn)、日本輕井澤、法國維特雷工業(yè)小鎮(zhèn)、中國桐鄉(xiāng)濮院毛衫小鎮(zhèn)等。一般位于大城市1-2h交通圈內(nèi)，擁有便捷的道口交叉口，靈活的可達(dá)性區(qū)位是這些小鎮(zhèn)得以崛起的內(nèi)在稟賦。而通過人口發(fā)展政策、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)梯度政策，使位于大城市周邊且公共基礎(chǔ)設(shè)施較好的城鎮(zhèn)汲取更多的輻射紅利，通過承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)聚合度和相關(guān)配套服務(wù)得以快速提高。對于擁有獨(dú)特產(chǎn)業(yè)資源的地方，政策的重點(diǎn)在于順勢引導(dǎo)、理性扶持，如臺灣新北市的鶯歌陶瓷之都，當(dāng)?shù)靥N(yùn)藏大量優(yōu)質(zhì)陶土，盛產(chǎn)煤，再加上附近山林廣闊，足供燒窯所需，陶瓷業(yè)成為特色主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。獨(dú)特的資源在世代匠人精心打磨傳承下，成為集產(chǎn)業(yè)+觀光+文創(chuàng)一體的特色集鎮(zhèn)。同樣的陶瓷，由于在政策設(shè)計(jì)中注入了獨(dú)特的文化內(nèi)涵，形成不同的工藝，不同的風(fēng)格，形態(tài)各異，創(chuàng)意百態(tài)，實(shí)現(xiàn)錯位發(fā)展的格局。政策效果是通過動態(tài)的政策運(yùn)行實(shí)現(xiàn)的，有生命力的政策一定是理性設(shè)計(jì)的結(jié)果。以美國納帕谷為例，其多樣性微氣候非常利于種植優(yōu)良的釀酒葡萄，形成了葡萄種植業(yè)和釀酒業(yè)等特色主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，在此基礎(chǔ)上采取政企合作成立旅游業(yè)提升區(qū)，由非盈利組織進(jìn)行統(tǒng)一管理，并通過PPP模式進(jìn)行項(xiàng)目融資、招商及旅游宣傳推廣等，打造包括品酒、餐飲、養(yǎng)生、運(yùn)動、婚禮、會議、購物及各類娛樂休閑活動在內(nèi)的“葡萄酒 ”旅游吸引核，形成綜合性鄉(xiāng)村休閑文旅小鎮(zhèn)集群。

政策效果的實(shí)現(xiàn)需要在政策設(shè)計(jì)時，對地方現(xiàn)實(shí)和獨(dú)特的產(chǎn)業(yè)資源形成理性認(rèn)識，并通過政策創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)政策效果的最大化。如賈康（2018）引用杭州的例子就很有啟發(fā)性。政策制定出來后就具有運(yùn)轉(zhuǎn)的剛性，政策剛性某種程度會阻礙政策效果的實(shí)現(xiàn)，如何化解需要政策進(jìn)行適恰的創(chuàng)新。杭州西湖區(qū)規(guī)定財(cái)政資金須安排對小型科技企業(yè)的資金支持，政策剛性同時帶出了政策的大鍋飯，形成“消耗型”政策支持。撒胡椒面式的支持難以對資金支出情況逆行有效跟蹤。為解決這一難題西湖區(qū)創(chuàng)新了財(cái)政資金的使用機(jī)制，財(cái)政固定投入兩千萬，與商業(yè)性擔(dān)保公司合作成立股份制科技型小企業(yè)創(chuàng)新基金。財(cái)政入股資金不分紅，這樣，對入股的其它資本生成了穩(wěn)定的政策預(yù)期。通過設(shè)計(jì)多樣化的融資產(chǎn)品，將政策性投資真正對接到需要的項(xiàng)目中，既能有效評估資金使用狀況，又降低了政策風(fēng)險。

政策設(shè)計(jì)還須尊重政策與產(chǎn)業(yè)雙重規(guī)律，形成科學(xué)自恰的規(guī)劃設(shè)計(jì)運(yùn)營體系。從本地資源環(huán)境實(shí)際出發(fā)，深入分析地方經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)及產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)，結(jié)合歷史積淀的文化典故和民俗，根據(jù)區(qū)域所處的市場環(huán)境，鎖定特色資源，明確特色產(chǎn)業(yè)。理性認(rèn)識并深度挖掘產(chǎn)業(yè)資源是特色小鎮(zhèn)形成的基石。任何一個地域都有其獨(dú)特的自然生態(tài)景觀和人文生態(tài)景觀，理性認(rèn)識本地特色資源需要科學(xué)認(rèn)識自然生態(tài)和人文生態(tài)，同時將自然與人文生態(tài)統(tǒng)合考量。唯有理性認(rèn)識區(qū)域的特色資源，才不會重走大拆大建、盲目照搬的老路，也不會走為建而建、有頭無尾的歧路，才會在尊重自然的同時尊重本地居民的鄉(xiāng)土情懷。中央及多地政策文件反復(fù)重申要按照市場規(guī)律建設(shè)，尊重特色小鎮(zhèn)自身發(fā)展的規(guī)律，前提是要尊重產(chǎn)業(yè)資源生長演化的規(guī)律，尊重特色資源所賦予當(dāng)?shù)厝说莫?dú)特的人文生命體驗(yàn)，因地制宜發(fā)展。很多小鎮(zhèn)有獨(dú)特資源，也有便利的區(qū)位條件，但卻沒有發(fā)展成為應(yīng)有的狀態(tài)，探究起來，政策設(shè)計(jì)運(yùn)營的失效可謂重要的原因。小鎮(zhèn)發(fā)展必須進(jìn)行全方位思考，它要滿足什么樣的市場需求，進(jìn)行何種規(guī)劃設(shè)計(jì)，進(jìn)而生成何種市場定位。在此基礎(chǔ)上，小鎮(zhèn)的開發(fā)模式、投融資模式、運(yùn)營管理模式、盈利模式等，都需要審慎思考、科學(xué)規(guī)劃。成功的特色小鎮(zhèn)相當(dāng)于一個成功的項(xiàng)目平臺，在平臺上面的規(guī)劃、土地、物流、資本、信息、政策等關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)應(yīng)該以自恰的邏輯融入其中，形成從概念到產(chǎn)品，再到運(yùn)維盈利的完整體系。無論小鎮(zhèn)從園區(qū)、景區(qū)、商業(yè)地產(chǎn)、會展哪個節(jié)點(diǎn)切入，都能形成品牌黏性和一定的產(chǎn)品延展能力。

注釋：

①住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部2016年的147號文、221號文和2017年的81號文、102號文，國家發(fā)展改革委2016年的2125號文、2604號文和2017年的102號文，以及國家體育總局2017年73號文和國家林業(yè)局2017年110號文。

②參見李強(qiáng)《特色小鎮(zhèn)是浙江創(chuàng)新發(fā)展的戰(zhàn)略選擇》。

③國家發(fā)改委、國土資源部、環(huán)境保護(hù)部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于規(guī)范推進(jìn)特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)建設(shè)的若干意見》，2017年12月4日。

④“第六產(chǎn)業(yè)”由日本農(nóng)業(yè)學(xué)家今村奈良臣提出。基于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的邏輯，農(nóng)業(yè)發(fā)展應(yīng)形成一二三產(chǎn)融合，通過1+2+3或1*2*3提升農(nóng)業(yè)附加值，使農(nóng)業(yè)發(fā)展成為綜合性產(chǎn)業(yè)。

⑤關(guān)于技術(shù)革新與技術(shù)擴(kuò)散促使產(chǎn)業(yè)邊界模糊發(fā)生產(chǎn)業(yè)融合，相關(guān)的研究可參見Nicholas Negroponte，1978;Bierly&Chakrabarti，2001.

⑥D(zhuǎn)ukhyun Kim .A Study on Modeling Framework of Convergence Business.The E-Business Studies，2012，17（4）：175-196.

⑦從動態(tài)過程的視角切入進(jìn)行研究。相關(guān)國內(nèi)外學(xué)者如Ayesha Malhotra&Anil K Gupta，2001;聶輝華，2006;楚明欽，2015等認(rèn)為產(chǎn)業(yè)融合是產(chǎn)業(yè)與產(chǎn)業(yè)間或產(chǎn)業(yè)內(nèi)部的行業(yè)與行業(yè)間相互滲透、作用，逐步產(chǎn)生新產(chǎn)業(yè)的動態(tài)過程和結(jié)果。

⑧自2015年4月至2016年3月底，歷時一年時間，浙江省相繼出臺10份特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)發(fā)展的政策文件。涵蓋特色小鎮(zhèn)的規(guī)劃原則、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、評估指標(biāo)、組織流程等。

⑨國家發(fā)改委辦公廳關(guān)于建立特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展機(jī)制的通知（發(fā)改辦規(guī)劃〔2018〕1041號）是在近幾年各地特色小鎮(zhèn)建設(shè)實(shí)踐的基礎(chǔ)上，及時總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，提出了建立特色小（城）鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展機(jī)制的意見。相關(guān)政策如住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布《關(guān)于保持和彰顯特色小鎮(zhèn)特色若干問題的通知》建村[2017]144號文。

⑩關(guān)于“塊狀經(jīng)濟(jì)”，浙江省委政研室課題組（2002）定義為10家以上生產(chǎn)同類或相關(guān)產(chǎn)品的產(chǎn)業(yè)，年產(chǎn)值達(dá)億元以上。

B11參見浙江省特色小鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃及相關(guān)文件?！墩憬√厣℃?zhèn)創(chuàng)建導(dǎo)則》《關(guān)于印發(fā)浙江省特色小鎮(zhèn)驗(yàn)收命名辦法（試行）的通知》《特色小鎮(zhèn)評定規(guī)范》等。浙江對特色小鎮(zhèn)內(nèi)涵的界定不同于國家發(fā)改委。“產(chǎn)業(yè)特色鮮明、人文氣息濃厚、生態(tài)環(huán)境優(yōu)美、兼具旅游與社區(qū)功能”。

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（責(zé)任編輯：向 梅）