中國農(nóng)業(yè)的四十年市場和政府的作用不可磨滅

柯炳生

2018年是中國改革開放40周年。改革開放40年以來，我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)生了翻天覆地的變化，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大幅提升，農(nóng)民生活水平全面提高，農(nóng)村面貌根本改善。40年的農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革涉及到各個方面，其中最主要的可以概括為四個方面：土地制度、市場制度、農(nóng)業(yè)稅收和補貼制度以及就業(yè)制度。

黨的十九大提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，指明了未來我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的新目標(biāo)、新任務(wù)?；仡櫵氖贽r(nóng)村改革歷程，總結(jié)改革經(jīng)驗，對于繼續(xù)深化改革、推動更好更快發(fā)展、推動鄉(xiāng)村振興進程具有重要意義。

土地制度改革的核心是建立了利益機制

土地制度改革，是40年農(nóng)村改革之肇始，以小崗村的大包干為重要標(biāo)志。土地制度改革，確定了我國農(nóng)村的“基本經(jīng)營制度”，后來的其他改革都離不開這個重要基礎(chǔ)。小崗村帶頭發(fā)起的土地制度改革，其本質(zhì)意義，是改變了集體組織生產(chǎn)方式，打破了平均主義的大鍋飯，建立起了利益機制。改革之后，誰干得好誰收益就多，這極大地激發(fā)了農(nóng)民的勤奮態(tài)度和創(chuàng)新精神，極大地提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。

十九大報告提出， “使市場在資源配置中起決定性作用”。而讓個人的收益直接與勞動效果掛鉤，是市場配置資源的關(guān)鍵基礎(chǔ)。如果沒有利益機制，市場的作用就無法實現(xiàn)。大包干的作用，本質(zhì)上就是建立起利益機制。至于土地的分與合、規(guī)模的大與小，只是表象，不是本質(zhì)?，F(xiàn)在，隨著生產(chǎn)技術(shù)水平的提高，土地又以各種方式重新組合起來，這并不是對當(dāng)初土地制度改革的否定。當(dāng)初的分，是因為在當(dāng)時的生產(chǎn)技術(shù)條件下，勞動的監(jiān)督不容易，所以要分成一家一戶地去作業(yè)?，F(xiàn)在生產(chǎn)技術(shù)發(fā)展了，尤其是在平原地區(qū)，機械化程度大幅度提高，把土地流轉(zhuǎn)集中起來耕作就成為可能，并且生產(chǎn)效率更高。土地合起來之后，經(jīng)濟利益關(guān)系仍然是很清楚的，并不是對大鍋飯體制的回歸。

土地制度改革，破除了“三級所有、隊為基礎(chǔ)”的集體經(jīng)濟體制。這是對原來占統(tǒng)領(lǐng)地位的僵化固化意識形態(tài)的直接否定。那時僵化固化的意識形態(tài)，普遍存在于各級干部的頭腦之中，從中央到基層。因此，推進土地制度改革，需要極大的勇氣，冒著極大的風(fēng)險。能夠成功地突破巨大障礙，推進這項改革，是幾個方面力量的共同作用：小崗村村民為代表的基層群眾的大膽突破、思想解放的地方干部的默許認可，以及鄧小平等中央領(lǐng)導(dǎo)的強力支持。改革在巨大的爭議中進行，短短幾年時間，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民收入都獲得了極大的發(fā)展。有了改革顯著成果的支持，中央決策層最終以文件的方式，確認了改革方向的正確性。

40年中，土地制度改革也有一個不斷深化完善的過程。一方面，農(nóng)民的土地承包期不斷延長，向著長久不變的方向發(fā)展，保持了基本經(jīng)營制度的穩(wěn)定。另一方面，實行土地“三權(quán)分置”，既保障了農(nóng)民的土地承包權(quán)利，也有利于土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，滿足了發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)擴大經(jīng)營規(guī)模的需要。

實行土地的集體所有權(quán)，有兩個重大原因。一是社會主義意識形態(tài)和社會主義公有制的要求，二是實行農(nóng)業(yè)土地利用方向管控和資源保護的要求。在國外市場經(jīng)濟國家，土地通常是私有的，但是用途并不能隨便改變，國家要進行管控。在我國農(nóng)村，由于法治觀念仍然比較薄弱，如果是私有制，用途管控會很困難，實行集體所有制，會有助于土地用途的管制。

現(xiàn)在把原來的承包經(jīng)營權(quán)拆分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，是為了滿足土地在我國農(nóng)村的兩種職能。在別的國家，土地通常只有一種屬性——種莊稼。但是在中國不太一樣，農(nóng)村土地在這個用途之外還有一個功能，那就是社會保障功能。因為我國的農(nóng)民還沒有納入到整個社會保障體系中，現(xiàn)在有2.8億農(nóng)民工到城鎮(zhèn)中就業(yè)，城里失業(yè)了，待不下去怎么辦？那就要回到農(nóng)村，靠著所承包的土地，可以維系最基本的生存需要，不至于造成貧民窟現(xiàn)象。我國沒有出現(xiàn)貧民窟，與這種土地制度安排有很大的關(guān)系。

我國農(nóng)村土地的這兩種屬性原來都捆綁在一起，體現(xiàn)在承包經(jīng)營權(quán)中。但是，隨著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的要求出現(xiàn)了矛盾。發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，尤其是平原地區(qū)，對土地流轉(zhuǎn)、擴大規(guī)模的要求很突出。但是，進城務(wù)工的農(nóng)民，出于托底保障的需要，不愿意把承包經(jīng)營權(quán)整個轉(zhuǎn)讓出去?，F(xiàn)在，把承包經(jīng)營權(quán)拆分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，就是分別對應(yīng)著兩種職能。承包權(quán)承擔(dān)著社會保障功能，不準轉(zhuǎn)讓、不準抵押，農(nóng)民在保留承包權(quán)的前提下，可以把經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)出去。經(jīng)營權(quán)，就是土地的耕種權(quán)。從法律上看，經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)了之后，具有承包權(quán)的農(nóng)民，是可以重新索要回來的。實際上，這種情況發(fā)生的概率很小，但是，進城務(wù)工的農(nóng)民，會有一種心理上的保障感。

市場制度改革的作用是實現(xiàn)資源最佳配置

市場制度改革，就是放開市場，實行自由市場交易。在以前的計劃經(jīng)濟條件下，政府對農(nóng)產(chǎn)品市場實行全面管控，實行“統(tǒng)購統(tǒng)銷”制度。生產(chǎn)出來的農(nóng)產(chǎn)品只能賣給國家，叫統(tǒng)一收購;消費者能夠購買什么、購買多少，也是由國家統(tǒng)一規(guī)定，實行糧票等票證制度，國家進行統(tǒng)一銷售（配給）。實行這種制度的起因是短缺、是供不應(yīng)求;而實行這種制度的結(jié)果是造成了更大的短缺、更大的供求缺口。

開放市場的改革，同樣是充滿阻力和爭議的過程。反對改革的人，認為實行市場經(jīng)濟就是否定社會主義;另外一個反對改革的重要原因，是很多人不相信市場機制，覺得市場是不受政府控制的，越是重要的產(chǎn)品，越不放心交給市場，怕出亂子。

因此，農(nóng)產(chǎn)品市場的放開，是漸進性的——開始是禁止，后來是默許，最后正式放開。這個過程很復(fù)雜，產(chǎn)品類別不同，放開市場的時間不同：先是瓜果蔬菜，然后是畜禽產(chǎn)品和水產(chǎn)品，再然后是糧食，最后是棉花。1993年是個重要的時間節(jié)點，這一年，真正全面取消了糧票。

市場開放還有另外一個維度，就是對國際市場的開放，這也有一個過程。在加入世貿(mào)組織的背景下，開放程度加大。農(nóng)產(chǎn)品出口補貼取消，進口關(guān)稅降低，實行了關(guān)稅配額和非關(guān)稅壁壘約束等。我國國內(nèi)市場與國際市場的關(guān)聯(lián)日益密切，農(nóng)產(chǎn)品出口和進口均大幅度增加，其中，土地密集型產(chǎn)品的進口更是快速增加。我國已經(jīng)成為世界最大的農(nóng)產(chǎn)品凈進口國，逆差達到500億美元。其中，僅僅大豆一項，就接近400億美元?，F(xiàn)在的農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易結(jié)構(gòu)，總體上是符合國際比較優(yōu)勢原則的，符合我國彌補土地缺少不利因素的需要。進口的大豆，如果用國內(nèi)土地來生產(chǎn)，所需要的土地面積，比全部東北和華北耕地面積的總和還多。在大豆等農(nóng)產(chǎn)品進口大幅度增加的開始階段，有不少人表示憂慮，擔(dān)心會被出口國作為貿(mào)易武器，實行禁運。而今年的中美貿(mào)易戰(zhàn)徹底顛覆了這種觀念，農(nóng)產(chǎn)品尤其是大豆，沒有成為美國的制裁武器，而是成為了我國最重要的反制武器。

農(nóng)產(chǎn)品市場的開放，是在整個國家經(jīng)濟體制變革的大背景下發(fā)生的，其也是一個漸進的過程。1982年，黨的十二大提出了“計劃經(jīng)濟為主、市場經(jīng)濟為輔”。1984年，黨的十二屆三中全會提出實行“有計劃的商品經(jīng)濟”。1992年，鄧小平南巡講話提出：計劃經(jīng)濟不等于社會主義，資本主義也有計劃;市場經(jīng)濟不等于資本主義，社會主義也有市場。同年，黨的十四大明確提出， “經(jīng)濟體制改革的目標(biāo)是建立社會主義市場經(jīng)濟體制”，這是對市場經(jīng)濟體制地位的明確的正式確認。2012年黨的十八大和2017年黨的十九大，進一步明確了市場和政府兩個作用的地位和關(guān)系： “使市場在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用”。

對于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)來說，市場配置資源的重大意義十分突出。不同地區(qū)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的資源條件不同，比較優(yōu)勢有很大的不同。如果讓市場充分發(fā)揮作用，那么，每種產(chǎn)品都能夠在最適宜的地方集中生產(chǎn)出來，就一定會形成產(chǎn)品的區(qū)域?qū)I(yè)化生產(chǎn)。一方面，會形成大量的地理標(biāo)志產(chǎn)品，另一方面，整個國家的資源配置達到最優(yōu)，以有限的資源，最大限度地滿足消費者的需求。例如，現(xiàn)在有很多地方搞一縣一品，全縣90%以上土地就種一種產(chǎn)品或兩三種產(chǎn)品，如陜西洛川種的蘋果、陜西眉縣種的獼猴桃等。在計劃經(jīng)濟思維下，以糧為綱，就不可能實現(xiàn)這樣的區(qū)域優(yōu)勢布局和優(yōu)化的資源配置?，F(xiàn)在很多地方形成的特色產(chǎn)品區(qū)域化現(xiàn)象，也正是因為不片面強調(diào)以糧為綱了，從而得以發(fā)揮各自的自然條件比較優(yōu)勢，來實現(xiàn)最佳資源配置。

廢除農(nóng)業(yè)稅與實行農(nóng)業(yè)補貼促進了社會公平

歷史上，我國農(nóng)民一直處于弱勢地位，農(nóng)業(yè)稅制度和農(nóng)產(chǎn)品的低價格制度是重要表現(xiàn)。我國的農(nóng)業(yè)稅制度最早始于公元前594年春秋時期魯國實行的初稅畝制度，新中國成立后，1958年出臺的《農(nóng)業(yè)稅條例》，規(guī)定平均稅率為常年產(chǎn)量的15.5%。

改革開放以后，尤其是在90年代末期，農(nóng)業(yè)稅費負擔(dān)日益沉重，農(nóng)民反映強烈。問題的主要根源，不僅僅是農(nóng)業(yè)稅本身的負擔(dān)，更重要的是依附在農(nóng)業(yè)稅上的“三提五統(tǒng)”，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級攤派提取的各種費用。這些負擔(dān)不透明、很混亂，難以控制，于是進行農(nóng)業(yè)稅費改革的呼聲日益高漲。在研究農(nóng)業(yè)稅費改革的過程中，發(fā)現(xiàn)找不到一種科學(xué)合理的農(nóng)業(yè)稅費改革方案。研究來研究去，最終的共識是，最合理的政策就是取消農(nóng)業(yè)稅費。不過，為了取消，需要先規(guī)范，因為農(nóng)業(yè)稅費是地方收入，取消農(nóng)業(yè)稅費之后，一些地方政府財政收入會有很大缺口，中央財政需要進行轉(zhuǎn)移支付支持，這就需要把賬算清楚。在這樣的背景下便提出了農(nóng)業(yè)稅費改革方案：正稅稅率為7%;農(nóng)業(yè)稅附加稅為1.4%。2000年進行試點，2003年全面實行，2004年開始降減，2006年全面取消，在我國存在2600年之久的農(nóng)民負擔(dān)歷史到此終結(jié)。

取消農(nóng)業(yè)稅的政治意義巨大，獲得了廣大農(nóng)民的普遍歡迎。2006年，四川省南部縣宋家坪村、河北省靈壽縣青廉村、遼寧省阜新蒙古族自治縣黑虎洞村等地的農(nóng)民，不約而同地自發(fā)為取消農(nóng)業(yè)稅立碑。取消農(nóng)業(yè)稅的社會意義也十分突出，這使得農(nóng)村干群關(guān)系大變：基層干部不再需要收稅，也不再可能搭車收費。同時，中央政府對地方政府實行轉(zhuǎn)移支付，有助于減少區(qū)域差距，有助于促進城鄉(xiāng)融合。

提出直接補貼的背景，是加入WTO。當(dāng)時，針對發(fā)達國家成員的補貼問題，我國開始研究直接補貼問題。從2002年開始進行種糧農(nóng)民直接補貼和農(nóng)作物良種補貼的試點。2004年，全面實行糧食直補、良種補貼和農(nóng)機具購置補貼政策。2006年，實行農(nóng)資綜合補貼，其補貼數(shù)額最大，遠超其他補貼。2015年，實行“三補合一”試點（把農(nóng)作物良種補貼、種糧農(nóng)民直接補貼和農(nóng)資綜合補貼等三項補貼合并為一項）。2016年，全面實行“三補合一”。

以上補貼，是直接補貼。此外，保護價政策，也是一種補貼，是通過抬高市場價格所實現(xiàn)的補貼。2004年，我國開始對小麥、稻谷實行最低收購價格制度;2007年，開始對東北玉米實行臨時收儲政策;2008年，開始對大豆、油菜籽實行臨時收儲政策;2011年，開始對棉花實行臨時收儲政策。具體名稱不同，本質(zhì)上都是保護價政策。

在開始階段，即2004-2007年，小麥、稻谷最低收購價格保持不變，低于市場價格，因此，盡管有最低收購價格政策，但是并沒有啟動實際的收購。其后，2007-2014年，保護價大幅提高，結(jié)果使得保護價水平不僅高于國內(nèi)市場價格，也高于國際市場價格。這就引發(fā)了一系列問題：國家?guī)齑姹瑵M，財政補貼劇增，市場關(guān)系混亂，國內(nèi)過剩時還大量進口，出現(xiàn)了銷地價格低于產(chǎn)地價格等各種價格倒掛關(guān)系。

針對這些問題，我國又進行了改革。2014年，取消了新疆棉花、東北大豆的臨時收儲政策，而代之以目標(biāo)價格補貼政策。試行棉花目標(biāo)價格補貼，實現(xiàn)了價補分離、市場定價的積極效果，但也發(fā)現(xiàn)了一些問題，包括操作困難、補貼額大增等問題。于是又進行了新的探索：2016年，取消了玉米臨時收儲政策，改為實行面積補貼。此后，又嘗試對稻谷和小麥的政策進行改革：保留最低收購價格制度，但降低價格水平。

補貼是個很復(fù)雜的問題。農(nóng)業(yè)事關(guān)解決吃飯問題的重大國計民生，農(nóng)民又是社會中的弱勢群體，因此，給農(nóng)民補貼是好事，完全符合社會公平的要求，但如何采取適當(dāng)?shù)难a貼方式和渠道非常重要。補貼方式不當(dāng)，干擾了市場配置資源的作用，就會變成政府花錢找麻煩。并且，國家可用于農(nóng)業(yè)的財政支出總是有限的，應(yīng)該采用最有效的財政支農(nóng)辦法，讓有限的財政資源發(fā)揮出最佳的作用。我國按面積補貼強度已經(jīng)高于歐美，但按人均補貼強度則遠遠較低，靠補貼是無法持續(xù)提高農(nóng)民收入的。最好的補貼是不扭曲市場的補貼，如歐盟的脫鉤補貼;最好的支持應(yīng)當(dāng)是科技創(chuàng)新、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等等。

發(fā)揮好兩個作用是40年改革的根本經(jīng)驗

40年來的改革，讓我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村面貌巨變，發(fā)展成就舉世無雙?；仡櫼陨线^程，可以總結(jié)的經(jīng)驗有很多，而其中最為關(guān)鍵的根本經(jīng)驗，就是發(fā)揮了兩個作用：使市場在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用。

40年改革的本質(zhì)，就是不斷摒棄計劃經(jīng)濟（包括制度和觀念），不斷走向市場經(jīng)濟。市場經(jīng)濟的本質(zhì)，是賦予參加者有高度的自由選擇權(quán)利，包括產(chǎn)業(yè)選擇（種什么，養(yǎng)什么;怎么種，怎么養(yǎng)……）、市場選擇（賣給誰，賣什么價……）、消費選擇（買什么，買多少……）、就業(yè)選擇（哪個行業(yè)、哪個地方……）等等。自由選擇，能夠最大限度地激勵努力和創(chuàng)新;選擇的動力，是利益最大化。而生產(chǎn)者與消費者利益的最大化，就是國家和社會利益的最大化。

市場的作用，就是可以通過價格機制，實現(xiàn)市場的供求平衡。這個過程，就是優(yōu)化資源配置的過程：按照需求調(diào)整生產(chǎn)（生產(chǎn)什么和生產(chǎn)多少）、按照比較優(yōu)勢進行區(qū)域布局（在哪里生產(chǎn)，包括國內(nèi)或國外）、按照最佳投入產(chǎn)出效率確定投入結(jié)構(gòu)（以何種方式生產(chǎn)或何種規(guī)模生產(chǎn)）等等。

而政府的作用也是絕不可少的，但是具體發(fā)揮哪些作用，卻是需要不斷明確完善的。四十年改革的過程，也就是政府轉(zhuǎn)變職能的過程，即：不斷放棄和退出一些領(lǐng)域的作用，同時不斷強化在另一些領(lǐng)域的作用。其實，這也可以歸納為放、管、服。放，就是改革，就是放開市場，盡可能讓市場充分發(fā)揮作用;管，就是管市場做不了做不好的事，例如維護市場運行、遏制坑蒙拐騙、保護生態(tài)環(huán)境、保障食品安全等等;服，就是提供各種公共服務(wù)，包括基礎(chǔ)設(shè)施、科技、規(guī)劃、信息、教育培訓(xùn)等等。

發(fā)揮好兩個作用，需要解決文件、理念和實踐三個層面的問題。文件很重要，尤其是改革開放初期，意識形態(tài)方面的阻力很大，爭論很大，把改革寫進文件，很不容易。理念更重要，經(jīng)過了四十年的改革之后，現(xiàn)在把改革寫進文件，已經(jīng)不那么艱難了，而要讓文件中的內(nèi)容真正進入頭腦，成為堅定理念，意義更加突出。實踐最重要，要把文件內(nèi)容真正轉(zhuǎn)化落實為改革實踐，落實到各項具體政策和具體工作中去，改革才算真正到位。

在過去四十年中，兩個作用的發(fā)揮成就了輝煌的發(fā)展成就。展望未來，需要繼續(xù)深化改革，把兩個作用的關(guān)系界定得更準，把兩個作用發(fā)揮得更好，推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村的現(xiàn)代化發(fā)展，推進鄉(xiāng)村振興偉大目標(biāo)的全面實現(xiàn)。