淺析政府法律顧問制度對軍事法律顧問制度建設的啟示

陸洋

摘 要：黨的十八屆四中全會專題討論了依法治國問題，并在《決定》中對各級建立法律顧問制度提出要求，當前政府法律顧問制度已初見成效，而軍事法律顧問制度卻發(fā)展緩慢，雖然政府法律顧問制度在實踐中存在諸多問題，但對建立完善軍事法律顧問制度具有重要的啟示意義。

關鍵詞：政府法律顧問;軍事法律顧問;制度建設

2016年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于推行法律顧問制度和公職律師公司律師制度的意見》，全國各地深入推進“政府法律顧問”、“兩公律師”制度建設部署，紛紛出臺一系列實施意見和管理辦法，政府法律顧問制度日益完善。而2015年，中央軍委印發(fā)《中央軍委關于新形勢下深入推進依法治軍從嚴治軍的決定》就對軍事法律顧問制度建設提出要求，但軍隊受調(diào)整改革等諸多因素影響，軍事法律顧問制度遲遲未能建立完善。因此，分析研究政府法律顧問制度，對建立完善軍事法律顧問制度具有重要的現(xiàn)實意義。

一、當前政府法律顧問制度存在的問題

（一）選聘機制不健全

選聘標準模糊和缺乏規(guī)范選聘程序是政府法律顧問選聘機制不健全的兩個突出問題。目前，我國大部分省市通過行政立法公布了政府法律顧問的選聘工作細則，但差異較大，由于缺少國家層面的統(tǒng)一標準，導致各地區(qū)制度發(fā)展不均衡。比如山東、上海等地的選聘標準是“擁有一定社會影響力、豐富的工作經(jīng)驗、深厚的法律基礎儲備”，這類規(guī)定模糊不清，主觀因素影響大，缺少明確剛性的選聘標準。另外，大部分政府都缺乏規(guī)范的選聘程序。選聘對象大多以“知名度高、社會影響力大”為標準，這種模式有失公平，一味注重資歷，使得大量優(yōu)秀的青年律師有志無門。更有甚者，一些靠著社會關系和領導喜好卻實力不足的人卻混入政府法律顧問的隊伍。

（二）職責規(guī)定不明確

當前，政府法律顧問聘而不用的現(xiàn)象較為嚴重，根本原因是政府法律顧問無明確的職責規(guī)定。導致這種情況有兩個原因：一是政府內(nèi)部的法制機構與政府法律顧問在工作上互有交集。由于政府法律顧問的職責缺失，工作上無明確的分工和協(xié)調(diào)配合，且政府法律顧問部分人員又來自外聘，對政府工作無明確的責任義務，現(xiàn)實中大量法律事務依舊由政府內(nèi)部的法制機構負責，政府法律顧問往往成為完成政治任務的擺設。二是政府與法律顧問工作原則上存在矛盾。眾所周知，政府工作的原則是“效率優(yōu)先，兼顧公平”，而法律顧問的原則是“公平優(yōu)先，兼顧效率”，因此政府開展工作中常常不會讓法律顧問參與，即便參與大多也是無關緊要或事后救濟。

（三）管理保障不科學

阻礙政府法律顧問制度發(fā)展的另一個重要問題就是缺乏科學的人才管理保障機制。主要體現(xiàn)在以下兩個方面：一是缺乏規(guī)范的人才考評機制。當前各地政府缺乏對法律顧問的工作積極性、工作能力、服務質(zhì)量等方面一系列科學的考評機制，以致工作完成的好壞沒有評定的標準，能力高低沒有對比。其次，在人員獎懲方面，獎勵大多屬于口頭或精神鼓勵，懲罰最高也是解聘或撤換，不存在責任追求機制，長而久之很難調(diào)動政府法律顧問的工作積極性。二是缺乏合理的薪酬保障機制。律師職業(yè)屬于服務行業(yè)，依靠為當事人提供法律服務賺取一定的薪酬。然而，絕大部分政府在實踐中倡導低收費、象征性收費，甚至不收費。這與社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律嚴重不符，政府法律顧問在政府工作中消耗大量的時間和精力，回報與付出卻不成比例，嚴重打擊了政府法律顧問的工作積極性。因此，絕大多數(shù)律師基于自身的生存和發(fā)展，不愿意加入到政府法律顧問隊伍。

二、對軍事法律顧問制度建設的啟示

（一）健全相關立法

沒有規(guī)矩不成方圓，制定頒布《軍事法律顧問工作條例》是首要任務，必須出臺一部針對軍事法律顧問任職資格、領導體系、職能任務、制度保障等一系列綱領性指導文件，切實把軍事法律顧問的各項職責權利法規(guī)化。應以《條例》為統(tǒng)領，各軍種以此制定實施細則，或?qū)懭氍F(xiàn)有法制工作條例中，在建立的過程中應當嚴格遵守國際法的要求，結合我軍歷史使命，要以保障任務為牽引，充分借鑒地方政府業(yè)已成熟的政府法律顧問管理辦法。

（二）明確職能任務

我國“軍事法律顧問”與“軍隊律師”概念模糊不清，長期以來兩者混淆使用，作以下區(qū)分：（1）職能作用不同。軍事法律顧問主要為首長機關決策和部隊行動提供法律咨詢保障，參與軍事行動的方案制定，做好任務中的伴隨保障，參與軍事立法及其修改，參與國際談判協(xié)商等;軍隊律師主要為部隊官兵解答有關法律咨詢，代理各項法律事務，參加經(jīng)濟、民事、行政等各類案件的訴訟活動，以涉軍維權為核心。（2）專業(yè)特長不同。軍事法律顧問不僅要懂法律更要懂軍事，要熟練掌握武裝沖突法、海洋法等國際性法律法規(guī)，具備一定的戰(zhàn)略思維;軍隊律師強調(diào)于精通國內(nèi)法和司法案例，具有較強的訴訟技巧。（3）服務對象不同。軍事法律顧問服務對象是首長、機關和部隊整體;軍隊律師則是面向部隊單位和官兵個人。

（三）夯實人才建設

發(fā)展軍事法律顧問制度，人才是關鍵。軍事法律顧問不僅要懂法律更要懂軍事，要有一定的軍事素養(yǎng)，熟知武裝沖突法、海洋法等國際性法律法規(guī)，同時還要具備戰(zhàn)略思維和大局意識，否則就難以為首長機關決策和部隊行動提供法律咨詢保障，因此加強人才隊伍建設應從以下幾個方面著手：一是明確人員選拔。軍事法律顧問首先要是一名合格的軍人，所以大多來自現(xiàn)役，首先要大力選拔那些通過國家法律職業(yè)資格考試，并且有過部隊主官經(jīng)歷的優(yōu)秀干部，其次放寬地方優(yōu)秀法學專業(yè)人才入伍條件，適當吸收地方律師中的翹楚，聘請專家學者擔任特邀軍事法律顧問。二是健全考評獎懲機制?？荚u內(nèi)容應包括工作態(tài)度、工作能力、服務質(zhì)量等當面，方式分為任務后評估和年終評定。對年終考評成績優(yōu)秀的要大力提拔，調(diào)動其工作積極性;對不合格人員要嚴肅教育批評，甚至調(diào)離工作崗位。三是完善人才培養(yǎng)體系。在軍隊院校廣泛增設軍事法律專業(yè)培訓班次，或者建立專門的軍事法律顧問培訓機構，邀請軍內(nèi)外精通武裝沖突法、海洋法、國際法等專家學者授課講座。

三、結語

當前軍事法律顧問制度還處在從無到有的建立階段，要進一步深入研究政府法律顧問制度運行過程中的經(jīng)驗，相信軍事法律顧問制度建設一定會少走彎路、高速發(fā)展。

參考文獻

[1]王錦意.我國政府法律顧問制度的現(xiàn)有問題及解決對策[J].法制與經(jīng)濟，2018

[2]蓋光耀.我國政府法律顧問制度的探析[J].法制與社會，2018

[3]曹瀚予.我國政府法律顧問制度設置探析[D].山東大學，2017

（作者單位：海軍大連艦艇學院政治軍官教育培訓部研究生隊）