環(huán)湖截污PPP項目實現(xiàn)“洱海清”

林佳

進入冬季，多地頻現(xiàn)霧霾、沙塵等重污染天氣，許多人選擇出去旅游，“躲避污染，換換空氣”。不圖那邊的“風(fēng)花雪月”，只為在洱海邊看看湛藍的天空和湖水，呼吸一下新鮮空氣。

旅游業(yè)井噴致湖水污染加劇

洱海是我國第七大淡水湖，位于云南省大理白族自治州。大理有著豐富的旅游資源，如下關(guān)風(fēng)、上關(guān)花、蒼山雪、洱海月，簡稱“風(fēng)花雪月”，四季宜人的氣候，優(yōu)美的環(huán)境，吸引游客紛至沓來。不過，幾年前為了滿足游客需要，洱海周邊客棧、餐館、商鋪林立，污水直排洱海，再加上湖邊工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等其他污染源，洱海一度出現(xiàn)水質(zhì)富營養(yǎng)化，還曾經(jīng)發(fā)生過兩次大規(guī)模的藍藻現(xiàn)象，水的能見度不足一米。

據(jù)統(tǒng)計，洱海邊有11個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、517個村莊，84萬人生活在這里，每年還有超過2000萬人次的游客，2015年平均每天就有675噸垃圾產(chǎn)生。大量的垃圾處理不及時或雜亂堆放，不僅占地，還會隨同雨水流到洱海，風(fēng)也會把一些垃圾吹到湖里。筆者在2015年4月在大理游玩時就住在洱海邊的一個客棧，晚上親眼看到燒烤攤設(shè)在湖邊，喝多了的人向湖里扔酒瓶和沒吃完的烤串，有的甚至還向湖里撒尿。新月形的洱海非常美，但走近湖邊，就可見到水面漂浮著塑料袋、泡面盒，還散發(fā)著刺鼻的氣味。

公開資料顯示，美國五大湖之一的蘇必利爾湖，其環(huán)境承載力為每億立方米庫容承載0.6萬人，俄羅斯貝加爾湖為每億立方米庫容承載0.05萬人，而洱海每億立方米庫容承載著1.4萬人，負荷已超過我國水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準2類水質(zhì)承載力的兩倍。

大理是白族聚居區(qū)，當(dāng)?shù)刈怨啪土鱾髦岸Ｇ?，大理興”的諺語，治理洱海成為當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境建設(shè)的重點。

地方財政難以承擔(dān)環(huán)湖截污治理

洱海的主要污染源來自兩方面：一是注入洱海的38條大小河流帶來污染物，主要是流域內(nèi)養(yǎng)殖業(yè)所產(chǎn)生的畜禽糞便以及農(nóng)田徑流帶來的廢棄物;二是洱海沿岸眾多客棧、餐館、商鋪等產(chǎn)生的生活垃圾。要治理洱海，第一步就是把污染源切斷。大理州政府組織多個部門的評估表明，僅洱海的環(huán)湖截污工程總投資就超過35億元?？墒牵罄碇菡?013、2014連續(xù)兩年的財政收入分別是25.6億元和27.5億元。因此，完全靠政府投資來環(huán)湖截污，的確是“有想法，沒辦法”。

就在這時，國家鼓勵在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面采用政府資本與社會資本合作的PPP模式，為洱海治理提供了新思路。2015年3月，李克強總理在政府工作報告中明確提出“在基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域積極推廣PPP模式”。隨后，國家發(fā)改委、財政部等多個部委聯(lián)合發(fā)文《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，鼓勵和引導(dǎo)社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)運營，提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率，保護特許經(jīng)營者合法權(quán)益。在這個大背景下，大理州、市兩級政府決定引進PPP模式來實現(xiàn)環(huán)湖截污治理洱海。

在項目籌備階段，大理州、市兩級政府作為聯(lián)合采購人，采用“競爭性磋商”模式來選擇社會投資人，經(jīng)過對16家報名的社會投資人進行綜合測試，最終確定中信產(chǎn)業(yè)基金管理有限公司及旗下中國水環(huán)境集團（原中信水務(wù)）作為社會投資人。

2015年10月11日，大理州洱海環(huán)湖截污工程（一期）PPP項目正式落地開工，該項目也被列入財政部第二批PPP示范項目。在項目公司——大理洱海生態(tài)環(huán)境建設(shè)有限公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)上，政府方出資代表——大理洱海保護投資建設(shè)有限責(zé)任公司出資1.047億元，占股10%，社會資本——中國水環(huán)境集團出資9.432億元，占股90%。

既能節(jié)約投資又可縮短工期

大理州洱海環(huán)湖截污項目的一期工程包括6座污水處理廠，總長235.4公里的截污干管、干渠和17座提升泵站。按照雙方合作協(xié)議，在項目建設(shè)過程中，由社會投資人即中國水環(huán)境集團向社會融資籌集，大理地方政府在項目建設(shè)過程中只做協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌、監(jiān)管等工作。

該項目中的污水處理廠采用BOT（建設(shè)—運營—移交）模式，合作期限30年（含3年建設(shè)期），運營期內(nèi)政府方按既定污水處理服務(wù)單價和處理量向項目公司支付污水處理服務(wù)費，合作期滿后，項目公司將污水處理廠及相關(guān)配套設(shè)施無償移交給政府方。

該項目中的污水收集干渠、管網(wǎng)、泵站，則采用DBFO（設(shè)計—建設(shè)—融資—運營）模式，合作期限18年（含3年建設(shè)期），由項目公司負責(zé)截污干管（渠）工程建成設(shè)施的運營維護，自達到政府付費條件之日起，政府方將按年度看效果等額支付服務(wù)費。

經(jīng)初步測算，除去財政建設(shè)補助，政府方未來年付費總額為3 4億元左右，扣除洱海資源保護費、項目自身收益等因素，市財政年付費在5900萬元左右，占大理市公共預(yù)算支出的1.4%，在地方財政的可承受范圍內(nèi)。

洱海環(huán)湖截污PPP項目落地開工后，最先見到的收益就是“省錢”。洱海環(huán)湖截污工程立項的批復(fù)投資是45億元，其中近期（2016～2020年）投資34.9億元。但經(jīng)過中國水環(huán)境集團技術(shù)團隊的實地調(diào)研和專家論證后，最終將PPP協(xié)議簽約控制價定在29.8億元，節(jié)省投資17%，約6億元。在傳統(tǒng)的工程類項目中，項目最初預(yù)算“包不住”實際支出都是慣例了，但洱海環(huán)湖截污項目引入PPP模式卻省下了近6億元。

對此，中國水環(huán)境集團董事長侯鋒在接受媒體采訪時說，用傳統(tǒng)的模式做工程，工程的設(shè)計費按照工程實際造價的2%～3%收取，設(shè)計方根本沒有動力去采用節(jié)約成本的設(shè)計，因為這會讓他們少收錢。而PPP模式強調(diào)的是政府和社會資本風(fēng)險分擔(dān)、合作共贏，像大理這樣的貧困地區(qū)，政府未來面臨的風(fēng)險也就越大，作為合作方的社會資本也要承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險。因此，企業(yè)就有動力也有責(zé)任來節(jié)省資本，減少風(fēng)險，促進雙方長期合作。

洱海的環(huán)湖截污PPP項目除了“省錢”，“省時”也是一大好處。一方面是因為洱海水環(huán)境治理的迫切需求，另一方面，中國水環(huán)境集團也主動提出將建設(shè)期縮短6個月，提前完工。對此，侯鋒表示，盡管洱海沿線300多公里的截污工程難度很大，但中國水環(huán)境集團愿在保證安全與質(zhì)量的前提下，力保工程提前完工，因為“這樣做不僅源于對洱海環(huán)境治理的責(zé)任感，也因為作為社會資本方，項目越早完工投入使用，就能越早得到項目收益?！?/p>

項目竣工 獲財政部PPP中心認可

2018年6月，洱海環(huán)湖截污PPP項目（一期）竣工，規(guī)模龐大的“廠、站、管、網(wǎng)、池、塘”截污治污工程體系投入運營，從農(nóng)戶到村鎮(zhèn)截污治污體系實現(xiàn)全流域覆蓋。洱海保護治理取得了階段性成效，2018年1～5月洱海水質(zhì)達到2類，6～10月達到3類，洱海近岸湖區(qū)水質(zhì)和水生態(tài)與前幾年相比有明顯改善。在生態(tài)環(huán)境部通報上半年全國地表水環(huán)境質(zhì)量狀況中，洱海為“水質(zhì)良好、中營養(yǎng)狀況”。

2018年10月11日，財政部政府和社會資本合作中心（PPP中心）主任焦小平、該中心推廣開發(fā)部主任夏穎哲等人，到大理調(diào)研洱海環(huán)湖水環(huán)境治理PPP項目。焦小平一行到污水處理廠察看了污水污泥處理工藝、出水水質(zhì)及廠區(qū)運行情況，他們在再生水廠出水口現(xiàn)場查驗水質(zhì)取樣比照，發(fā)現(xiàn)出水清澈無味，處理水質(zhì)超過目前國內(nèi)最嚴標(biāo)準。焦小平對洱海環(huán)湖截污PPP項目進展情況給予充分認可，希望中國水環(huán)境集團繼續(xù)安全、優(yōu)質(zhì)、高效地完成運營工作，持續(xù)推進洱海流域水環(huán)境保護治理，也為中國水環(huán)境綜合治理提供優(yōu)秀的示范樣本。