美國退群風波

戎文華

一向鼓吹“美國優(yōu)先”的特朗普政府，一年前威脅退出萬國郵政聯(lián)盟，現(xiàn)在卻與其“握手言和”，達成新的改革方案?！巴巳骸庇帧傲羧骸?，美國意欲何為？影響幾何？

分合皆因“終端費”

2018年10月17日，美國白宮宣布，美國即日起啟動退出萬國郵政聯(lián)盟的程序，如果未來一年未能與萬國郵政聯(lián)盟達成有利于美國的新協(xié)議，屆時美國將會退出該組織。

萬國郵政聯(lián)盟（UPU，簡稱萬國郵聯(lián)）的前身是“郵政總聯(lián)盟”，現(xiàn)為聯(lián)合國國際郵政事務專門機構(gòu)。從1969年開始，萬國郵政聯(lián)盟建立了一套“終端費”制度，即各國如何收取費用以郵遞來自國外的郵件。為了推動亞非拉等地發(fā)展中國家的發(fā)展，該制度的一個要點是將世界各國分為四類，從發(fā)達的工業(yè)國到最貧窮的國家，在郵資承擔方面對發(fā)展中國家進行適當照顧。

所謂“終端費”，即包裹重量在4.4磅（約2kg）以下時，一個成員國可以向另一國家收取的商定費率。這一規(guī)定自20世紀60年代起就被執(zhí)行，主要是為了幫助發(fā)展中國家的小型包裹以廉價寄到歐洲及北美等較富裕國家。然而，費率是統(tǒng)一的，但各國經(jīng)濟水平并不相同，一些發(fā)達國家國內(nèi)的運輸成本要比萬國郵聯(lián)的“終端費”高出很多，這導致這些發(fā)達國家需要大量補貼自己的郵政系統(tǒng)。

根據(jù)制度，由發(fā)達國家寄件到發(fā)展中國家，其在發(fā)展中國家境內(nèi)的郵遞費用，由作為寄件方的發(fā)達國家承擔70-80%;相反，發(fā)展中國家作為寄件方時，僅需要承擔20-30%。

但隨著經(jīng)濟發(fā)展，“終端費”也在隨之調(diào)整，主要通過萬國郵聯(lián)成員國每4年召開的一次大會，在此會議上通過一國一票來確定。從該制度建立幾十年間，因為各國間的郵政業(yè)務相對有限，大部分發(fā)達國家都沒有對該制度表達太多的不滿。

白宮當時在聲明中表示，在萬國郵聯(lián)給予發(fā)展中國家優(yōu)惠的背景下，抵美的國外郵件包裹每年給美國帶來了3億美元的支出，若該機構(gòu)不改革“終端費”制度，美國將在一年后退出，并最晚于2020年1月1日自行決定終端費率。

《華盛頓郵報》指出，在郵聯(lián)的國際郵政業(yè)務中，有一項“終端費”業(yè)務，也是特朗普政府此前想“退群”的導火索。

彭博社指出，“退群”符合特朗普政府在處理國際關系時一貫的“美國優(yōu)先”主張，以及其對多邊主義的懷疑態(tài)度。事實上，自特朗普上任以來，美國已退出跨太平洋伙伴關系協(xié)定（TPP）、巴黎氣候協(xié)定、伊朗核協(xié)議等多項多邊協(xié)議。

和前幾次一樣，美國要“退群”的消息一度引發(fā)各界擔憂。萬國郵聯(lián)秘書長比沙爾·侯賽因曾警告稱，該機構(gòu)成立近150年來從沒有任何國家退出過，美國的退出將是一場“噩夢”，屆時全球郵遞服務將被中斷，美國郵票將不再得到海外認可。

美國億貝網(wǎng)（eBay）、亞馬遜等電商巨頭也公開反對美國與萬國郵聯(lián)“分手”，稱此舉將使一些跨境電商小企業(yè)業(yè)務中斷，大幅提高運輸成本。

美國的“退群”威脅也遭到西方盟友的反對。奧地利《新聞報》曾指出，日內(nèi)瓦的行業(yè)專家說，如果按照美國的要求，那么來自歐洲的郵件寄到美國的郵資也將增加，因為美國國內(nèi)的郵資遠高于目前國際上所收取的郵資。

舉例而言，在美國境內(nèi)運輸一件4.4磅重的包裹，費用在19-23美元，而在終端費制度下，美國郵政局遞送一件來自中國的類似包裹只能收取5美元。

美國媒體刊發(fā)文章稱，美國政府對終端費制度早有不滿，但只有特朗普在任內(nèi)提出了切實行動，主要還是電商的興起。美國郵政管理局2015年的一項報告稱，萬國郵聯(lián)的郵費系統(tǒng)“創(chuàng)造了贏家和輸家”，大量來自中國的小包裹運往美國，為此美國郵政局和零售商每年要花費數(shù)億美元來平攤物流成本，美國成了那個“輸家”。

特朗普曾表示，郵聯(lián)的國際郵費政策對中國更有利，這有利于中國及其他國家的生產(chǎn)商，對美國商家不公平。

事實上，萬國郵聯(lián)曾在2016年修改協(xié)議，對部分中國出口商品上調(diào)郵費。但白宮對現(xiàn)有制度依舊不滿。在成立近150年來，萬國郵聯(lián)從沒有任何國家退出過，而美國的退出將意味著該國的郵政服務完全中斷，導致大量郵件的積壓。

9月24日至26日，萬國郵聯(lián)第三次特別人會否決了美國主張的完全自定義終端費方案B，192個成員國以超過半數(shù)的投票通過同意改革郵資費率制度，上漲國際大件信件和小包境內(nèi)投遞的費率的方案V，美國宣布放棄‘退群’，繼續(xù)留在萬國郵聯(lián)。

幾家歡喜幾家愁

就在外界對美國“退群”倒計時憂心忡忡時，事件卻在今年9月峰回路轉(zhuǎn)。一直慫恿特朗普政府對萬國郵聯(lián)“下手”的白宮“鷹派”貿(mào)易顧問納瓦羅，率美國代表團赴日內(nèi)瓦商談改革一事。

萬國郵聯(lián)第三次特別大會于9月24日至26日在瑞士日內(nèi)瓦舉行，如何平衡各方訴求是本次會議的焦點。大會否決了美國主張的完全自定義終端費方案B，192個成員國以超過半數(shù)的投票通過同意改革郵資費率制度，上漲國際大件信件和小包境內(nèi)投遞的費率的方案V，美國宣布放棄“退群”，繼續(xù)留在萬國郵聯(lián)。

新方案規(guī)定，滿足一些要求的成員國，包括一年內(nèi)進口函件業(yè)務量超過7.5萬噸的國家，將可以從2020年7月1日起實行自定義終端費率體系。這一方案也為終端費設定了閾值，以保護郵件業(yè)務量低的發(fā)展中國家免受迅速改革終端費的影響。

此外，協(xié)議還規(guī)定，作為交換，美國及其他決定自行設置費率的國家，將對萬國郵聯(lián)提供經(jīng)費支持，在未來5年內(nèi)向該組織支付4000萬美元，用于支持安保及退休金等基金項目。

達成協(xié)議后，納瓦羅也向媒體表示，美國將在明年6月底開始自行宣布費率，將談判結(jié)果稱為“特朗普外交政策的又一次勝利”，并表示萬國郵聯(lián)等國際組織應尊重美國的權利，繼續(xù)為成員國服務。但也有一些聲音認為，在多次任性“退群”后，一向鼓吹單邊主義的美國這次“擁抱”了多邊主義。

然而，美國“退群”，對自身和萬國郵聯(lián)都將造成嚴重損失，并不符合美國的利益。一方面，美國退出萬國郵聯(lián)，那么美國的郵票將在世界各國失效，不再被承認，世界各國與美國的郵政業(yè)務會完全中斷，美國將在郵政方面成為“孤島”。美國如果想與各國恢復郵政業(yè)務，就要與世界各國一一進行談判，以確保郵件暢通，這可能是一個無法想象的巨大工程。另一方面，還將引發(fā)國際組織運營困難。

彭博社指出，在“退群”和維持原狀之間，達成新協(xié)議是美國的最佳選擇，也最符合其經(jīng)濟利益。國際郵件咨詢組織執(zhí)行董事凱特·穆斯表示，美國留在萬國郵聯(lián)，有助于繼續(xù)保持其在國際郵政系統(tǒng)的領導地位。

不管是單邊還是多邊，都只是特朗普政府的一種手段，其最終目的還是在于使美國獲得利益最大化，與萬國郵聯(lián)達成協(xié)議就符合這一目的。美國在維護國際規(guī)則、執(zhí)行國際法方面，呈現(xiàn)出一個兩面人的狀態(tài)，所謂“合則用不合則棄”，符合美國利益就大張旗鼓地宣揚，不符合利益就退避三舍。這也解釋了為何特朗普政府對不同國際組織區(qū)別對待，因為本質(zhì)上不是“為了退而退”，而是為了達成自身目的。

一些媒體及專家認為，郵費改革將產(chǎn)生蝴蝶效應，帶來幾家歡喜幾家愁的局面。

彭博社指出，郵費改革后，從事跨境運輸?shù)奈锪骺爝f公司可能會迎來機遇。目前在國際快遞服務中，主要玩家除了萬國郵政聯(lián)盟系統(tǒng)，還有聯(lián)邦快遞和聯(lián)合包裹（UPS）、DHL等國際快遞巨頭，以及部分國際航空代理等。相比于郵政系統(tǒng)，這些國際快遞公司的運費更高，但運輸效率也更高。改革后，隨著政府支持的郵政服務價格提升，私營郵遞企業(yè)的價格將顯得更具競爭力，有機會在跨境電商的物流市場中分得更大的蛋糕。

不過，郵費提升對美國郵政局（USPS）未必是件好事。彭博社援引分析人士的判斷稱，盡管郵費將有所提升，USPS的跨境訂單預計將大幅減少，恐將蒙受損失。但有白宮官員表示，長遠來看，USPS仍將是市場的一種選擇，新政策將惠及國際快遞企業(yè)，但不會以放棄USPS為代價。

而對部分美國進口商和消費者來說，新制度可能會有負面影響。業(yè)內(nèi)人士指出，無論是美國進口商，還是與外國客戶打交道的美國國內(nèi)企業(yè)，如果需要承擔入境包裹郵費，就將面臨成本上升的問題。

電商小包變大件？

10月14日，國家郵政局召開新聞通氣會，介紹了萬國郵聯(lián)第三次特別大會做出的有關決定。根據(jù)融合方案V，2020年，各國繼續(xù)執(zhí)行多邊費率體系，上調(diào)并拉平1至4組的終端費上限，我國所屬第3組國家2020年終端費上漲27%。2020至2025年間，出口國際小包終端費較2019年累計增長164%。

中國跨境電商快速發(fā)展得益于低廉的物流成本，現(xiàn)行國際終端費體系是一個關鍵因素。隨著跨境電子商務迅猛發(fā)展，國際小包業(yè)務量急速增長，處理成本大幅上升，引發(fā)了出超國郵政與入超國郵政之間的利益不平衡。但2016年以來，國際小包終端費已出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性變化。美國做了“第一個吃螃蟹的人”后，萬國郵聯(lián)中其他符合條件的國家可能效仿美國，自行制定終端費，終端費大幅上漲將是大勢所趨。

此次大會通過的方案V推高了我國跨境電商物流成本，對我國郵政國際業(yè)務帶來一定沖擊。不過，該方案對我國的不利影響相對較小，因為如果實行完全自定義方案B，2020年1月1日起，我國支付各國終端費就面臨平均212%的增長，最高漲幅超過600%;如果實行折中方案C，2020至2025年間累計增長率為185%。據(jù)初步估算，按照方案V，中國郵政集團公司和港澳郵政2020年較方案B可以少支付終端費60多億元。

有分析指出，此舉不會對中國出口商產(chǎn)生任何影響，因為此舉針對的是單個包裹的運輸，而目前絕大多數(shù)的中國出口商并不是將出口產(chǎn)品“一個包一個包”地運送到國外，因此常規(guī)意義上來自中國的海運和空運大宗貨物不會受到影響。

也有業(yè)內(nèi)人士認為，這不僅不會給中國出口商造成明顯的負面影響，反而付出更多代價的可能會是美國消費者。

“我的預測是，中國會采取大件投遞的形式向美國發(fā)送包裹，等大件包裹到了美國之后再拆包。這樣郵寄成本會低一些?！比蜞]政問題專家、為美國聯(lián)邦快遞等郵政服務公司提供游說服務的法律專家坎貝爾表示，“在中國郵局發(fā)送到美國郵局的這段成本增加之后，中國可能會找到一個更穩(wěn)定的政策系統(tǒng)做出應對，避免類似情況發(fā)生，讓中國的商家等遭受經(jīng)濟損失?！?/p>

為了應對未來的終端資費上漲，要協(xié)調(diào)推動中國電商平臺及上游產(chǎn)業(yè)調(diào)整和產(chǎn)品結(jié)構(gòu)更新，推進與寄遞相關的上下游產(chǎn)業(yè)鏈共同實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，以適應國際小包業(yè)務市場化進程。

此外，要加快推動中國郵政快遞企業(yè)“走出去”，打造安全可靠的國際寄遞網(wǎng)絡，積極拓展東南亞、歐洲、北美、日韓、新興市場國家和“一帶一路”沿線國家市場。要鼓勵快遞企業(yè)和電商企業(yè)通過與境外的物流、貨運代理、快遞企業(yè)實行戰(zhàn)略聯(lián)盟、投資并購等方式，暢通各類物流尤其是專線類渠道，構(gòu)建自主可控、安全可靠、通達廣泛的國際寄遞物流網(wǎng)絡。

美國要‘退群’的消息一度引發(fā)各界擔憂。萬國郵聯(lián)秘書長比沙爾·侯賽因曾警告稱，該機構(gòu)成立近150年來從沒有任何國家退出過，美國的退出將是一場‘噩夢’，屆時全球郵遞服務將被中斷，美國郵票將不再得到海外認可。