韓國警方對集會示威的管理及處置

桑瑞嬌

韓國集會示威活動從20世紀(jì)80年代“權(quán)力與市民”之間的斗爭，演變?yōu)榻陙硭饺藢λ饺恕趧诱邔?、利益集團(tuán)對利益集團(tuán)的抗議行為，爭端的內(nèi)容也擴大到政治領(lǐng)域以外的經(jīng)濟、社會、教育、宗教、醫(yī)療、外交、南北統(tǒng)一、環(huán)境等各個方面。近年來，韓國集會示威的規(guī)模和形式不斷變化，對社會公共秩序產(chǎn)生的影響越來越大。

2016年底，韓國爆發(fā)彈劾時任總統(tǒng)樸槿惠大規(guī)模燭光集會，可謂近30年來韓國爆發(fā)的最大規(guī)模集會示威活動。據(jù)統(tǒng)計，自2016年10月至2017年4月，燭光集會從素有“首爾的心臟”之稱的光華門廣場蔓延到韓國各地。據(jù)韓國媒體JTBC報道，歷次燭光集會的參加人數(shù)累計達(dá)到1700萬人次。強烈的民意終于震撼了國會議員，2016年12月3日，在第六次彈劾樸槿惠燭光集會舉行后第六天，國會通過了彈劾樸槿惠的議案。2017年3月10日，憲法法院全票通過了彈劾樸槿惠的決議。此次大規(guī)模、持續(xù)性的燭光集會自爆發(fā)至最終結(jié)束少見發(fā)生暴力事件，吸引了全世界關(guān)注的目光。

實行集會示威申報制

韓國主要通過《集會示威法》來對相關(guān)活動進(jìn)行規(guī)制。依據(jù)該法，示威的概念為“具有共同目的的群體，在普通人能夠自由通行的道路、廣場、公園等場所，以隊伍行進(jìn)、施加威力或顯示氣勢等方式，意圖影響或制約其他不特定人群意見的行為?！表n國《集會示威法》最早制定于1960年，當(dāng)時主要針對集會行為進(jìn)行了相應(yīng)的規(guī)范。經(jīng)過1962年全面修訂，該法律成為韓國管理集會及示威活動的法律。

韓國《憲法》規(guī)定，所有國民享有參加集會及結(jié)社的自由，同時不承認(rèn)對集會及結(jié)社等活動的許可（編者注：國際上，根據(jù)各國法律規(guī)定，舉行集會示威活動，必須提前向相關(guān)管理部門申請許可或申請報備，學(xué)界因此有申請制和報備制之說。申請制要求須先經(jīng)主管部門依法審核許可，報備制要求除特殊情況外，集會示威活動事前報告即可舉行）。韓國對于集會示威的管理基本遵循報備制。如果在集會示威中出現(xiàn)違法行為，可能受到警方的當(dāng)場處置或事后處罰。報備制體現(xiàn)在《集會示威法》中，就是對集會示威實行有條件的申報制度，主辦人要對集會示威的目的、時間、場所、主辦人、聯(lián)系人、秩序維持人的個人信息及聯(lián)絡(luò)方式、預(yù)計參加團(tuán)體與參加人數(shù)、示威采用的具體形式等內(nèi)容在事前申報書中進(jìn)行詳細(xì)說明，最遲需要在集會示威開始前48小時提交至轄區(qū)警察署長官?！都瘯就ā肪唧w規(guī)定了六種禁止集會示威的情形和三種限制情形。對于經(jīng)警方批準(zhǔn)的合法集會示威，法律予以保護(hù)。從警方統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，每年實際發(fā)生的集會示威活動次數(shù)仍然會大于事前進(jìn)行過申報的集會示威次數(shù)，未申報的集會示威仍然存在。

韓國警察廳2018年、2019年發(fā)布的相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2017年非法暴力示威事件（編者注：非法暴力集會示威判定情形包括五種：投擲汽油瓶、投石、鋼管或木棍、破壞設(shè)施、占據(jù)道路）數(shù)量降至歷史最低紀(jì)錄。2017年雖然集中爆發(fā)了彈劾時任總統(tǒng)樸槿惠、反對彈劾等系列集會，集會示威數(shù)量達(dá)43127起，參與人數(shù)為歷年之最，但暴力示威事件總數(shù)僅為12起，為1984年有記錄以來的歷史最低紀(jì)錄。

2018年，韓國由于國民對于勞動報酬調(diào)整、男女性平等問題的關(guān)注度和訴求日益凸顯，要求政府作出相應(yīng)政策調(diào)整的集會示威數(shù)量呈現(xiàn)井噴式上升。根據(jù)韓國警察廳的數(shù)據(jù)，全年集會達(dá)68315起。其中，非法暴力集會示威事件數(shù)量保持了2017年以來的較低水平;未申報集會數(shù)量由2017年的144起減少到2018年的53起，大幅下降。未申報集會的數(shù)量下降，主要是由于警方適當(dāng)放松對于禁止舉行情形的認(rèn)定。韓國憲法裁判所先后幾次對《集會示威法》中規(guī)定的多項禁止情形作出了違憲判決，要求限期改訂相關(guān)法條。因此，警方不得不適當(dāng)調(diào)整政策，對于集會示威的管理和干預(yù)日漸趨于寬松化、柔性化。

禁止及限制規(guī)定

盡管《憲法》第21條明確了國民享有集會及結(jié)社的自由，第37條同時規(guī)定“國民的所有自由和權(quán)利，在為了保障國家安全、秩序穩(wěn)定或公共利益時，在必要情形下可以根據(jù)法律的有關(guān)規(guī)定加以限制，但這種限制不得侵害國民享有的自由和權(quán)利”。由于集會示威通常具有很強的煽動性，容易使參與者和圍觀者產(chǎn)生激動情緒，進(jìn)而引發(fā)事態(tài)失控、暴力示威等嚴(yán)重后果。為了保障人們的合法權(quán)利順利實現(xiàn)，同時管理控制那些可能擾亂社會秩序、侵害公共利益的集會示威，韓國的《集會示威法》中包含了多項禁止及限制性規(guī)定。禁止舉行集會及示威的情形包括：第一，依照憲法判決已被強行解散的政黨，為達(dá)成某種目的而進(jìn)行的集會示威;第二，集團(tuán)性暴力、威脅、破壞、防火等直接危害公共安全秩序的集會示威;第三，日出前、日落后時間段內(nèi)舉行的集會示威（編者注：出于不得已的原因必須在日出前、日落后舉行的集會示威，舉辦者必須指定秩序維持人員，并且提前上報管轄警察署署長，以保證秩序為前提，允許在以上時間段舉行室外集會活動）;第四，國會議事堂、各級法院、憲法裁判所、總統(tǒng)府、國會議長公館、大法院院長公館、憲法裁判所所長公館、國務(wù)總理公館（經(jīng)過時除外）、外國駐韓國外交機構(gòu)或人員住宿地等設(shè)有警戒范圍的地點，禁止在100米以內(nèi)進(jìn)行集會示威（編者注：憲法裁判所于2013年、2015年、2018年分別作出三次憲法不一致裁決，要求于2019年12月31日前修改《集會示威法》中關(guān)于禁止在國會議事堂、各級法院、國務(wù)總理公館等三類場所進(jìn)行集會示威的法律條文，目前仍適用原法律規(guī)定）;第五，沒有按照要求補充申報記載事項的集會示威;第六，妨害主要交通要道交通通暢的集會示威。

《集會示威法》規(guī)定受理申報的警察機關(guān)在必要時可以對以下情形予以限制：第一，申報舉行集會示威的地點為他人居住地或類似場所，集會示威可能造成他人財產(chǎn)或設(shè)施嚴(yán)重?fù)p害或明顯妨礙他人生活安寧的情形;第二，申報場所為學(xué)校周邊地區(qū)，集會示威有可能嚴(yán)重影響學(xué)生學(xué)習(xí)的情形;第三，申報場所為軍事設(shè)施周邊區(qū)域，集會示威有可能嚴(yán)重影響軍隊執(zhí)行任務(wù)的情形。在以上三種情況下，警方可根據(jù)居民或管理者提出的對設(shè)施加以保護(hù)的要求，禁止或限制集會示威舉行。

參與者的責(zé)任與義務(wù)

《集會示威法》第十六條對于主辦者的遵守事項進(jìn)行了明確：第一，集會或示威活動的主辦者應(yīng)當(dāng)維持集會示威秩序。第二，集會或示威的主辦者，可以指定年滿18周歲的人員作為秩序維持人，維持現(xiàn)場秩序。第三，當(dāng)主辦者無法維持集會或示威現(xiàn)場的正常秩序時，應(yīng)當(dāng)宣告本次集會或示威結(jié)束。第四，集會或示威主辦者不得有以下行為：1.攜帶或使用槍炮、爆炸物、刀具、鐵棍、棍棒、石塊等能夠?qū)λ说纳蛏眢w安全造成危險的器具，亦不能允許或唆使他人使用相關(guān)器具;2.不得實施暴力、脅迫、破壞、縱火等擾亂秩序的行為;3.不得脫離向警方申報的目的、時間、地點、示威方式等內(nèi)容及范圍。第五，室內(nèi)集會的主辦者不應(yīng)當(dāng)使用擴音器等裝置，誘發(fā)周邊室外區(qū)域發(fā)生集會示威活動。

該法第十七條對秩序維持人員的遵守事項作出了規(guī)定：第一，秩序維持人員應(yīng)當(dāng)按照集會示威主辦者的指示，維持好現(xiàn)場秩序;第二，秩序維持人員不應(yīng)當(dāng)出現(xiàn)前述第十六條第四款的行為;第三，秩序維持人員應(yīng)當(dāng)穿戴顯眼的袖套、帽子、綬帶、上衣等，標(biāo)明其作為秩序維持人員的身份;第四，管轄警察署署長可以與主辦者協(xié)商，調(diào)整秩序維持人員的數(shù)量;第五，集會或示威的主辦者在作出秩序維持人員數(shù)量調(diào)整之后，應(yīng)當(dāng)在集會或示威活動開始前，將調(diào)整后的名單上報管轄警察署署長。

《集會示威法》第十八條規(guī)定了普通參與者的遵守事項。第一，參加集會示威應(yīng)當(dāng)遵守主辦者及秩序維持人員的指揮;第二，參加集會示威不得出現(xiàn)第十六條第四款規(guī)定的相應(yīng)內(nèi)容。

警察的角色與處理方式

基于對《憲法》所規(guī)定的公民權(quán)利的最大保障，韓國警察在應(yīng)對集會示威活動時本著“保障合法的集會示威，處置非法暴力集會示威”的基本立場，工作重心在于防止暴力示威行為發(fā)生。對于合法進(jìn)行過事前申報的集會，一般只安排交警加以保護(hù)。通常情況下，警察力量介入的目的在于預(yù)防危險的發(fā)生或消除那些已經(jīng)造成秩序混亂的原因，從而維護(hù)公共安全和社會秩序。因此，韓國警方認(rèn)為應(yīng)該對那些嚴(yán)重擾亂公共秩序、擾亂公共機關(guān)及關(guān)聯(lián)設(shè)施的重大行為，在動用警察力量來制止其行為的同時，對于輕微影響的集會示威可以以維持秩序為主要工作內(nèi)容。由于警方大力宣傳、提倡和平式的集會示威文化，從近年來的統(tǒng)計數(shù)據(jù)可以看出，非法暴力集會示威活動的數(shù)量明顯減少。

2016年以來，在集會示威高發(fā)的態(tài)勢之下，非法暴力示威數(shù)量仍然能夠保持下降趨勢，離不開韓國警方從多角度作出的努力。2018年8月，首爾警察廳率先引進(jìn)瑞典的“對話警察”制度，將管理對象視為能夠進(jìn)行理性判斷與對話的群體，通過派遣具有明顯制服標(biāo)志的“對話警察”進(jìn)入集會示威現(xiàn)場，運用事前介入、對話跟進(jìn)等工作方法，增進(jìn)集會示威人員與警方的相互理解，建立協(xié)作關(guān)系，保持對話以達(dá)到緩和、消除矛盾的目的?！皩υ捑臁钡墓ぷ饔绕鋸娬{(diào)獨立執(zhí)行任務(wù)，其職能區(qū)別于在集會示威現(xiàn)場維持秩序的警察?！皩υ捑臁笔鞘就吲c警方之間進(jìn)行有效溝通的渠道，需要將示威者的意見如實傳達(dá)至警察一方;當(dāng)集會示威現(xiàn)場的示威者與警方、示威者與市民之間出現(xiàn)摩擦?xí)r，“對話警察”應(yīng)當(dāng)及時介入調(diào)解;同時負(fù)責(zé)保障道路暢通、參與救護(hù)、減少集會示威活動給市民正常生活造成的不便。由于在首爾地區(qū)試點收效甚好，2018年10月“對話警察”制度得以在韓國全國推廣實施。

2019年4月，韓國警察廳推出首批“集會示威現(xiàn)場安全診斷團(tuán)”，團(tuán)隊由51名有著消防、安全、建筑等專業(yè)背景知識或從業(yè)經(jīng)驗的警察組成。該團(tuán)隊對集會示威現(xiàn)場可能出現(xiàn)的危險情形進(jìn)行評估，制定能夠確保安全的工作方案供現(xiàn)場指揮負(fù)責(zé)人參考，肩負(fù)著保障集會參與者、一般市民和現(xiàn)場警察三方安全的責(zé)任。未來，安全診斷團(tuán)隊除集會示威現(xiàn)場外，預(yù)計還將投入到大型活動現(xiàn)場及災(zāi)難事故現(xiàn)場的安全評估工作中去。

另外，韓國警方為了避免集會示威現(xiàn)場的矛盾激化，主張警力配置最小化，在處置暴力集會示威時原則上也不再使用催淚彈，并盡量減少使用強制性手段。根據(jù)韓國警察廳發(fā)布的《2018警察白皮書》，2017年共派出22540支警察隊伍力量赴集會示威現(xiàn)場維持秩序，相較于燭光集會頻繁爆發(fā)的2016年底，警察隊伍總投入減少4889支，下降17.8%。警方原則上不再使用車輛聯(lián)排圍堵、噴水車等方式維持秩序，派出的警力以維持交通秩序為首要任務(wù)。韓國警方率先柔化的處置方式，旨在營造一種以自律、和平為特點的新型集會示威文化。

（作者為韓國警察大學(xué)博士，現(xiàn)任教于浙江警察學(xué)院）

（責(zé)任編輯：張敏嬌）