我國(guó)耕地保護(hù)制度的變遷

張艷琳

“民以食為天”，糧食事關(guān)國(guó)運(yùn)民生，糧食安全是維系社會(huì)穩(wěn)定的“壓艙石”，是國(guó)家安全的重要基礎(chǔ)。新中國(guó)成立70年來，我國(guó)糧食生產(chǎn)不斷進(jìn)步，糧食安全已由供給短缺轉(zhuǎn)變?yōu)楣┣蠡酒胶獾姆€(wěn)定階段。耕地是糧食生產(chǎn)的命根子，耕地安全關(guān)系到國(guó)家糧食安全，耕地保護(hù)也在不同時(shí)期面臨著不同問題，并針對(duì)不同問題出臺(tái)了相應(yīng)的制度和政策。根據(jù)耕地保護(hù)制度的特點(diǎn)及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段，我國(guó)耕地保護(hù)制度的形成和演變可以劃分為五個(gè)階段。

耕地保護(hù)制度的萌芽時(shí)期（1978～1985年）

據(jù)統(tǒng)計(jì)資料顯示，新中國(guó)成立初期，我國(guó)的耕地面積呈現(xiàn)逐年減少的趨勢(shì)，耕地保護(hù)問題沒有得到應(yīng)有重視。改革開放以后，我國(guó)進(jìn)入快速工業(yè)化和城市化的階段，導(dǎo)致耕地快速減少。1982～1985年，耕地保護(hù)問題急切性初步顯現(xiàn)，主要特點(diǎn)就是土地多頭管理、耕地被大量無序占用。

這一階段的標(biāo)志性事件是在農(nóng)牧漁業(yè)部?jī)?nèi)成立了土地管理局。經(jīng)過農(nóng)村制度的改革、改革開放政策的實(shí)行以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的提高，基本建設(shè)的發(fā)展、非農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及農(nóng)民建房導(dǎo)致耕地被大量占用，出現(xiàn)了耕地面積大量減少的現(xiàn)象。但由于國(guó)家還沒有頒布土地管理法，農(nóng)牧漁業(yè)部土地管理局仍受部門局限，無法全面形成統(tǒng)一管理全國(guó)土地的權(quán)限和職責(zé)，耕地被大量占用的情況也沒有得到根本轉(zhuǎn)變。在此背景下，耕地保護(hù)問題逐步引起重視，歷年政府工作報(bào)告多次提到耕地保護(hù)，中央政府也對(duì)耕地減少進(jìn)行了有針對(duì)性的總結(jié)，并通過建立專門的管理機(jī)構(gòu)、頒布中央一號(hào)文件的形式對(duì)認(rèn)識(shí)到的問題進(jìn)行重點(diǎn)部署。這一時(shí)期耕地保護(hù)意識(shí)逐步覺醒，并成為我國(guó)耕地保護(hù)制度建立萌芽時(shí)期。

耕地保護(hù)制度的啟動(dòng)時(shí)期（1986～1996年）

隨著我國(guó)改革開放進(jìn)程的加快，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)迅猛，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施以及各類工業(yè)建設(shè)等全面鋪開，加之農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整及災(zāi)毀等原因，這一時(shí)期我國(guó)耕地流失速度仍然較快。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1986～1996年期間全國(guó)耕地凈減少4655.70萬畝。

這一階段的標(biāo)志性事件是成立了國(guó)家土地管理局和頒布了《土地管理法》，耕地面積銳減勢(shì)頭初步得到控制。1986年3月，將“十分珍惜和合理利用每寸土地，切實(shí)保護(hù)耕地”作為必須長(zhǎng)期堅(jiān)持的一項(xiàng)基本國(guó)策，并在1994年7月4日頒發(fā)了《基本農(nóng)田保護(hù)條例》，開始實(shí)施以耕地保護(hù)為目標(biāo)的基本農(nóng)田保護(hù)制度。我國(guó)第一輪土地利用總體規(guī)劃（1986～2000年）在這一階段編制也順利完成，明確了切實(shí)保護(hù)耕地、保障必要的建設(shè)用地、努力改善生態(tài)環(huán)境、提高土地利用率和生產(chǎn)力、實(shí)行土地“開源”與“節(jié)流”并舉的方針，并要統(tǒng)籌兼顧、量力而行，合理調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)。

這一時(shí)期耕地保護(hù)政策欠缺系統(tǒng)性，多屬應(yīng)急行為，政策實(shí)施效果有效期短，難以應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展對(duì)耕地占用的需求。自1990年以后，全國(guó)普遍形成開發(fā)區(qū)熱和房地產(chǎn)熱，加之農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和城鎮(zhèn)工礦用地的擴(kuò)張，耕地占用規(guī)模因此而擴(kuò)大，直接帶來了耕地保護(hù)政策的進(jìn)一步完善，尤其是基本農(nóng)田保護(hù)制度的建立、耕地總量動(dòng)態(tài)平衡理念的提出，促使更加系統(tǒng)、嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度體系得以形成。至此，以“土地用途管制”“耕地占補(bǔ)平衡”和“基本農(nóng)田保護(hù)制度”為核心的耕地保護(hù)制度體系的基本框架已經(jīng)搭建完成。

耕地保護(hù)制度的發(fā)展時(shí)期（1997～2003年）

1992～1994年間耕地的迅速減少，使得耕地保護(hù)問題引起了政府的高度重視。1996年中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室組織了耕地保護(hù)的專題研究，為今后一段時(shí)期內(nèi)耕地保護(hù)政策體系的建設(shè)奠定了基礎(chǔ)。

1998年8月29日修訂通過的《土地管理法》，修改了征用耕地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以及審批權(quán)限、確立了耕地總量動(dòng)態(tài)平衡和以耕地保護(hù)為核心的土地用途管制制度，成為我國(guó)耕地保護(hù)政策體系初步建立階段的重要標(biāo)志。1998年成立的國(guó)土資源部設(shè)立了耕地保護(hù)司等職能部門，開始統(tǒng)一管理耕地保護(hù)問題，也為構(gòu)建耕地保護(hù)政策體系奠定了體制基礎(chǔ)。

這一時(shí)期，我國(guó)基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)調(diào)整劃定工作基本完成，各項(xiàng)基本農(nóng)田保護(hù)制度初步建立完善，耕地總量動(dòng)態(tài)平衡和土地用途管制制度正式確立。耕地保護(hù)管理的體制也進(jìn)行了調(diào)整，通過土地開發(fā)整理與復(fù)墾等手段增加和補(bǔ)充耕地的工作也得到重視，并成立了土地整理中心，在有效增加耕地?cái)?shù)量上發(fā)揮了巨大作用。至此，耕地保護(hù)政策體系初步建立，耕地資源的占用在很大程度上得到了較為有效的控制。盡管如此，由于工業(yè)化、城市化迅速發(fā)展的慣性作用，耕地的數(shù)量和質(zhì)量仍然在持續(xù)下降，但下降幅度明顯降低。

耕地保護(hù)制度的成熟時(shí)期（2004～2011年）

2003年國(guó)務(wù)院首次提出將土地作為宏觀調(diào)控手段，10月14日閉幕的黨的十六屆三中全會(huì)提出要實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，保證國(guó)家糧食安全。

這一階段的標(biāo)志性事件是第二次修正《土地管理法》，區(qū)分征收和征用，出臺(tái)了《省級(jí)政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核辦法》，建立了國(guó)家土地督察制度。2004年8月28日通過的《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)土地管理法〉的決定》區(qū)分了征收和征用。同年，國(guó)務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》，首次提出對(duì)補(bǔ)充耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量實(shí)行按等級(jí)折算。2005年，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《省級(jí)政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核辦法》，并由原國(guó)土資源部、農(nóng)業(yè)部、國(guó)家發(fā)展與改革委等七部委聯(lián)合發(fā)文提出要建立基本農(nóng)田建設(shè)集中投入制度，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)的基本農(nóng)田。2006年6月16日，國(guó)土資源部發(fā)布了《耕地占補(bǔ)平衡考核辦法》，7月24日，國(guó)務(wù)院《關(guān)于建立國(guó)家土地督察制度有關(guān)問題的通知》正式出臺(tái)，標(biāo)志著國(guó)家土地督察制度開始全面實(shí)施。

2007年國(guó)家提出要牢牢守住18億畝耕地這條紅線，保障中國(guó)的糧食安全。同時(shí)還要守住兩個(gè)底線：糧食播種面積不能低于16.5億畝，谷物面積不能低于14億畝。2008年，原國(guó)土資源部發(fā)布《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法》，標(biāo)志著我國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的正式確立。同年，黨的十七屆三中全會(huì)發(fā)布的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》首次提出實(shí)行永久基本農(nóng)田保護(hù)制度，明確“劃定永久基本農(nóng)田，建立保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，確?；巨r(nóng)田總量不減少、用途不改變、質(zhì)量有提高”的方法。

2010年9月，原國(guó)土資源部下發(fā)《關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)耕地占補(bǔ)平衡監(jiān)督管理的通知》，提出建立耕地占補(bǔ)平衡全面全程監(jiān)管制度。至此，我國(guó)已逐步形成了以《土地管理法》《農(nóng)業(yè)法》為基礎(chǔ)，以耕地占補(bǔ)平衡政策、土地用途管制政策、基本農(nóng)田保護(hù)政策為核心，以耕地保護(hù)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和責(zé)任目標(biāo)考核為保障的耕地保護(hù)制度體系。

耕地保護(hù)制度的完善時(shí)期

（2012年～至今）

2012年6月，原國(guó)土資源部發(fā)布《關(guān)于提升耕地保護(hù)水平全面加強(qiáng)耕地質(zhì)量建設(shè)與管理的通知》，首次以文件的形式明確了耕地質(zhì)量建設(shè)與管理是各級(jí)國(guó)土資源部門的重要職責(zé)和任務(wù)，明確了保護(hù)、建設(shè)、管控、監(jiān)測(cè)、落實(shí)責(zé)任等六大方面十六條措施，構(gòu)建了我國(guó)耕地質(zhì)量管理的整體政策體系框架。同年，土地復(fù)墾等基本管理制度逐步建立，并強(qiáng)調(diào)沒有編制土地復(fù)墾方案或編制不符合要求的，不得通過建設(shè)用地審查，不得批準(zhǔn)采礦權(quán)許可或采礦權(quán)許可證的延續(xù)、變更、注銷申請(qǐng)。

2012年11月，黨的十八大報(bào)告提出“優(yōu)化國(guó)土空間開發(fā)格局”“給農(nóng)業(yè)留下更多良田”“嚴(yán)守耕地保護(hù)紅線，嚴(yán)格土地用途管制”等具體要求，開啟了我國(guó)耕地保護(hù)新時(shí)代。2015年5月，習(xí)近平總書記對(duì)耕地保護(hù)工作作出重要指示。他強(qiáng)調(diào)，要實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，依法依規(guī)做好耕地占補(bǔ)平衡，規(guī)范有序推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，像保護(hù)大熊貓一樣保護(hù)耕地。

2017年1月，黨中央、國(guó)務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見》，同時(shí)提出“兩個(gè)絕不能”，即已經(jīng)確定的耕地紅線絕不能突破，已經(jīng)劃定的城市周邊永久基本農(nóng)田絕不能隨便占用。按照要求，原國(guó)土資源部會(huì)同農(nóng)業(yè)部、統(tǒng)計(jì)局等部門對(duì)《省級(jí)政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核辦法》進(jìn)行了修改完善，進(jìn)一步突出了永久基本農(nóng)田保護(hù)、耕地質(zhì)量建設(shè)與管理，補(bǔ)充了耕地休養(yǎng)生息等生態(tài)保護(hù)相關(guān)內(nèi)容，完善了考核結(jié)果應(yīng)用。

根據(jù)國(guó)家耕地后備資源調(diào)查結(jié)果顯示，全國(guó)耕地后備資源在長(zhǎng)期的土地開發(fā)下日益減少，且多分布在生態(tài)脆弱區(qū)域。耕地后備資源的空間分布與經(jīng)濟(jì)發(fā)展占用耕地需求的空間錯(cuò)位，要求我們創(chuàng)新耕地占補(bǔ)平衡政策。2017年12月，原國(guó)土資源部對(duì)占補(bǔ)平衡做出重大改革，要求建立補(bǔ)充耕地儲(chǔ)備庫(kù)，實(shí)行指標(biāo)分類管理，采取指標(biāo)核銷方式落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡，破解了“占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)”瓶頸。

“兩個(gè)絕不能”提出后，為占用永久基本農(nóng)田搞非農(nóng)建設(shè)戴上了緊箍咒，2019年1月，自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)永久基本農(nóng)田保護(hù)工作的通知》，明確只有重大建設(shè)項(xiàng)目選址確實(shí)難以避讓永久基本農(nóng)田的，經(jīng)論證報(bào)自然資源部審批后可調(diào)整補(bǔ)劃永久基本農(nóng)田。同時(shí)，也打開了另一扇窗戶，即開展農(nóng)村土地綜合整治的，在確保耕地?cái)?shù)量有增加、質(zhì)量有提升、生態(tài)有改善的前提下，可以對(duì)涉及的永久基本農(nóng)田進(jìn)行調(diào)整。

2019年8月26日第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十二次會(huì)議第三次修正《土地管理法》，圍繞耕地保護(hù)管理一系列重點(diǎn)任務(wù)，提出的政策要求指向性更明確、措施更具體、力度更大，對(duì)維護(hù)國(guó)家糧食安全和農(nóng)民基本利益具有重要意義，成為我國(guó)的耕地保護(hù)制度日趨完善的重要標(biāo)志。此次修正，要求在耕地保護(hù)方面只做加法不做減法，保留了禁止占用永久基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚條款，不再提及基本農(nóng)田等有關(guān)概念，取而代之的為永久基本農(nóng)田，體現(xiàn)了黨和國(guó)家對(duì)耕地保護(hù)著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)的戰(zhàn)略安排，為我們做好今后的耕地保護(hù)工作提供了重要支撐。（作者單位：河南省自然資源廳）