基于城鎮(zhèn)開發(fā)功能導(dǎo)向的國土空間開發(fā)適宜性評價

張玲俐 張文選

摘要：伴隨著城鎮(zhèn)化進程加快，國土空間各要素之間競爭態(tài)勢逐漸增強，亟需編制“多規(guī)合一”的國土空間規(guī)劃，國土開發(fā)適宜性評價是國土空間規(guī)劃的重要前提。本文以河北省張家口市崇禮區(qū)為研究對象，基于城鎮(zhèn)開發(fā)功能導(dǎo)向，結(jié)合區(qū)內(nèi)資源稟賦差異，首先選取11項評價指標(biāo)開展限制性評價，識別影響城鎮(zhèn)建設(shè)開發(fā)的短板要素；其次進行綜合適宜性評價，運用GIS手段構(gòu)建集成評價模型，在強限制性分區(qū)基礎(chǔ)上，得出4類適宜性評價結(jié)果，為國土空間規(guī)劃編制奠定研究基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：國土空間開發(fā)；GIS；限制性評價；適宜性評價；崇禮區(qū)

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2019.11.008 中圖分類號：F301.23

文章編號：1009-1483（2019）11-0046-07 文獻標(biāo)識碼：A

Suitability Evaluation of Land Space Development Based on Urban Development Function Orientation： Taking Zhangjiakou City， Chongli District as an Example

ZHANG Lingli， ZHANG Wenxuan

[Absrtact] With the acceleration of urbanization， the competition among various elements of territorial space is gradually increasing. It is urgent to draw up a "multi-conformity" land space planning. The suitability evaluation of land development is an important prerequisite for territory spatial planning. Choosing Chongli District as the research object， based on the function orientation of urban development and the difference of resources endowment in the region， 11 evaluation indexes are selected to carry out restrictive evaluation and identify the short-board elements affecting construction and development. Secondly， comprehensive suitability evaluation is carried out， and evaluation model is constructed by means of GIS. Four types of suitability evaluation results were obtained， which laid a research foundation for the compilation of territorial spatial planning.

[Keywords] land space development； GIS； restrictive evaluation； suitability evaluation； Chongli District

引言

改革開放以來，國家經(jīng)歷30多年的高速增長，當(dāng)前國家經(jīng)濟發(fā)展進入了新常態(tài)，國土空間開發(fā)和保護面臨著許多新情況、新矛盾和新挑戰(zhàn)，比如部分地方出現(xiàn)國土空間開發(fā)失衡、環(huán)境污染嚴(yán)重、資源約束趨緊、生態(tài)系統(tǒng)退化等問題。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視生態(tài)文明建設(shè)，要求按照人口資源環(huán)境相均衡、經(jīng)濟社會生態(tài)效益相統(tǒng)一的原則，整體謀劃國土空間開發(fā)與保護。

2018年4月，習(xí)近平總書記在“深入推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展座談會”講話中指出，“在開展資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價的基礎(chǔ)上，抓緊完成長江經(jīng)濟帶生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線劃定工作，科學(xué)謀劃國土空間開發(fā)保護格局，建立健全國土空間管控機制”。黨的十九屆三中全會后正式組建自然資源部，適應(yīng)新時代“多規(guī)合一”要求的國土空間規(guī)劃呼之欲出。2019年5月，國務(wù)院正式發(fā)布《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》，文件明確建立“五級三類”國土空間規(guī)劃體系，要求國土空間規(guī)劃編制中要提高科學(xué)性，在資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價的基礎(chǔ)上，科學(xué)有序統(tǒng)籌布局生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)等功能空間。由此可見，科學(xué)開展“雙評價”工作是編制國土空間規(guī)劃的前提和基礎(chǔ)。根據(jù)《國土資源環(huán)境承載力評價技術(shù)要求（試行）》，國土空間開發(fā)適宜性評價是判定土地資源承載力狀態(tài)的評價基礎(chǔ)。

從現(xiàn)有文獻研究來看，有關(guān)國土空間開發(fā)適宜性評價的研究大多聚焦于省域或區(qū)域等大尺度上，在建設(shè)生態(tài)文明已成為關(guān)系中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計的背景下，以生態(tài)優(yōu)先為指導(dǎo)，選取并識別區(qū)域主要自然約束因素，進而構(gòu)建評價模型得到適宜性分區(qū)結(jié)果[1-3]。在以往研究中①雖然學(xué)者們選取長江流域、皖江城市帶等大尺度研究范圍，但都選擇縣級行政區(qū)為研究單元，構(gòu)建評價指標(biāo)體系，通過資源開發(fā)約束評價，開發(fā)強度評價、開發(fā)潛力評價等各項研究得到開發(fā)適宜性評價結(jié)果[4-6]?？梢钥闯?，在大尺度區(qū)域受地形地貌、水土、氣候等自然條件影響，研究單元的差異特征顯著，更適合開展適宜性評價研究，小尺度下由于轄區(qū)面積小，區(qū)內(nèi)自然約束條件趨于同質(zhì)化，因此，對市縣級尺度，尤其是縣域空間開發(fā)適宜性評價仍處于摸索階段。有學(xué)者在小尺度研究中探索以鎮(zhèn)鄉(xiāng)街道為評價單元，兼顧自然生態(tài)約束條件和經(jīng)濟開發(fā)需求，研究空間開發(fā)適宜性分區(qū)方案[7]。

本文選取河北省張家口市崇禮區(qū)為研究案例。崇禮作為2022年北京冬奧會重要協(xié)辦地，北京冬奧會舉辦為崇禮帶來巨大發(fā)展機遇，賽事舉辦帶來各類城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)活動日益增多。本文通過對案例區(qū)自然資源條件和生態(tài)環(huán)境的研究，分析資源環(huán)境對崇禮城鎮(zhèn)建設(shè)開發(fā)的客觀約束，并在此基礎(chǔ)上，根據(jù)崇禮社會經(jīng)濟發(fā)展及生態(tài)文明建設(shè)的需要，展開國土空間開發(fā)適宜性評價研究，提出規(guī)劃管控建議，為崇禮區(qū)及類似區(qū)縣國土空間規(guī)劃編制提供研究基礎(chǔ)和支撐。

1 研究區(qū)概況

崇禮區(qū)位于河北省西北部，張家口市中部。明長城蜿蜒于區(qū)境的南面與東面。地理坐標(biāo)介于北緯40 47～41 17，東經(jīng)114 47～115 34之間。全區(qū)東、東北與赤城縣、沽源縣交界；西北與張北縣接壤；西南與張家口市區(qū)毗鄰；南隔古長城與宣化區(qū)相望（見圖1）?？h域總面積2318平方公里。中心城區(qū)距離張家口50公里，距北京220公里，距天津340公里。崇禮全境多為崇山峻嶺，地形復(fù)雜，平地少且破碎，可開發(fā)利用的土地并不多，主要集中在東、中、西三條山溝中。

本文以崇禮區(qū)為案例區(qū)，在收集數(shù)據(jù)資料的基礎(chǔ)上，充分考慮自然、經(jīng)濟社會、生態(tài)環(huán)境等因素，構(gòu)建適宜性評價模型；借助GIS柵格數(shù)據(jù)空間分析功能，先進行單因子分析，再對照評價指標(biāo)定量分級標(biāo)準(zhǔn)，進行柵格數(shù)據(jù)疊加計算；確定國土空間開發(fā)適宜性分區(qū)結(jié)果。

2 國土空間開發(fā)適宜性評價方法及數(shù)據(jù)來源

2.1評價方法

參考相關(guān)文獻研究[1-7]，以城鎮(zhèn)功能開發(fā)為導(dǎo)向的國土空間開發(fā)適宜性評價，主要分為兩個部分。一是開發(fā)利用限制性評價。依據(jù)木桶理論，對每一類影響城鎮(zhèn)建設(shè)開發(fā)利用的自然生態(tài)約束條件展開單要素限制性評價分析，識別影響城鎮(zhèn)建設(shè)開發(fā)的短板要素。在此基礎(chǔ)上，通過疊加展開綜合限制性評價，設(shè)定強限制條件標(biāo)準(zhǔn)，得到強限制分區(qū)規(guī)模和分布；二是開發(fā)利用綜合適宜性評價。通過選取評價指標(biāo)，構(gòu)建綜合適宜性評價模型，在強限制性分區(qū)基礎(chǔ)上，利用GIS空間分析功能進行集成評價，得到綜合適宜性評價結(jié)果（見圖2）。

2.1.1評價指標(biāo)體系

通過梳理已有文獻資料[6-8]，本文從自然因素、社會經(jīng)濟因素和生態(tài)安全因素三個方面，兼顧崇禮區(qū)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)和資源稟賦，選取地形起伏度、坡度、地質(zhì)災(zāi)害、基本農(nóng)田保護區(qū)、與建成區(qū)距離、與主干道距離、人口規(guī)模、生態(tài)公益林、飲用水水源地保護區(qū)、河流水面、水庫等11項對國土空間開發(fā)影響較大的因子，構(gòu)建適宜性評價指標(biāo)體系。進一步采用層次分析法、德爾菲法等確定適宜性評價指標(biāo)的權(quán)重（見表1）。

2.1.2評價指標(biāo)分級

空間性數(shù)據(jù)分級，一定程度可理解為等值圖分級，是指某一數(shù)值在地圖上以面域方式顯示的等級結(jié)構(gòu)。只要選擇合適的類別間隔就可以清楚地表達該變量的空間分布規(guī)律，并能顯示每個值域區(qū)級的地域集聚特征[9]。本文從崇禮區(qū)城鎮(zhèn)建設(shè)開發(fā)功能需求出發(fā)，綜合采用專業(yè)知識分級與GIS自然斷裂點分級方法[4]，將建設(shè)開發(fā)適宜性程度劃分為三級，即：優(yōu)先作為城鎮(zhèn)建設(shè)用地的適宜區(qū)、作為城鎮(zhèn)建設(shè)用地效果不明顯的基本適宜區(qū)和完全不作為城鎮(zhèn)建設(shè)用地的不適宜區(qū)，對應(yīng)的適宜性分值分別為3、2、1。確定崇禮區(qū)的適宜性評價因子分級劃分標(biāo)準(zhǔn)（見表2）。

2.1.3限制性評價因子及標(biāo)準(zhǔn)

梳理區(qū)域資源現(xiàn)狀，掌握資源稟賦和特點，以城鎮(zhèn)建設(shè)開發(fā)為導(dǎo)向，識別資源開發(fā)利用的短板因子，包括地形起伏度、坡度、地質(zhì)災(zāi)害、優(yōu)質(zhì)耕地保護、水資源保護、生態(tài)林保護等五方面。綜合城鎮(zhèn)建設(shè)條件、地質(zhì)災(zāi)害防治規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、水資源保護和國家級生態(tài)公益林管護等工程、規(guī)劃和管理要求，確定以下強限制區(qū)標(biāo)準(zhǔn)（見表3）。

2.1.4適宜性評價模型

運用ArcGIS10.2軟件，對各個評價指標(biāo)進行加權(quán)疊加。在確定好評價指標(biāo)分值和指標(biāo)權(quán)重的基礎(chǔ)上，建立綜合適宜性評價模型，計算綜合評價結(jié)果。綜合適宜性評價模型為：

2.2數(shù)據(jù)來源

本文采用的土地現(xiàn)狀數(shù)據(jù)來自于崇禮區(qū)第二次土地利用現(xiàn)狀變更調(diào)查數(shù)據(jù)庫，土地規(guī)劃數(shù)據(jù)來自于崇禮區(qū)土地利用總體規(guī)劃數(shù)據(jù)庫，數(shù)據(jù)格式均為矢量數(shù)據(jù)（.shp）。采用的地質(zhì)災(zāi)害、生態(tài)公益林、人口及水資源等相關(guān)數(shù)據(jù)來自于崇禮區(qū)各職能部門。本研究所使用地形地貌數(shù)據(jù)，來自于美國NASA的LP DAAC（美國陸地過程分布式活動檔案中心）的DEM影像數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)格式為柵格數(shù)據(jù)（.tif），數(shù)據(jù)精度為30m×30m。結(jié)合適宜性評價需要，本文擬采用柵格數(shù)據(jù)的疊加分析功能，運用ArcGIS10.2軟件，將收集并提取的相關(guān)評價要素矢量數(shù)據(jù)逐一轉(zhuǎn)換為柵格數(shù)據(jù)圖層。

3 國土空間開發(fā)適宜性評價研究結(jié)果

3.1國土空間開發(fā)限制性評價結(jié)果

利用ArcGIS10.2疊加各單因子評價結(jié)果，按照限制性評價標(biāo)準(zhǔn)剔除各單因子重疊部分，綜合確定強限制區(qū)1112平方公里，占全區(qū)總面積的48%，分布于東部山地區(qū)域，以及驛馬圖、石嘴子、高家營沿河兩側(cè)地帶（見圖3）。

3.2國土空間開發(fā)適宜性評價結(jié)果

利用ArcGIS10.2的空間分析模塊，根據(jù)評價體系的權(quán)重，對以上各評價單因子形成柵格圖層進行加權(quán)疊加，得到多因子加權(quán)疊加的綜合適宜性評價值，劃分出適宜區(qū)、基本適宜區(qū)和不適宜區(qū)，同時將強限制分區(qū)成果直接作為禁止建設(shè)區(qū)（見表4）。

3.2.1評價結(jié)果空間分布

從研究結(jié)果的空間分布來看。受自然地形條件約束最大，全區(qū)的適宜區(qū)和基本適宜區(qū)的面積僅占全區(qū)總面積比例36%。適宜區(qū)沿東溝、中溝、西溝三條大溝及幾條重要小溝呈帶狀展開，空間分布與資源本底分布特征基本一致；基本適宜區(qū)則分布在地勢平坦溝域與山地交接地帶，交通條件欠發(fā)達，人口密度較低。不適宜區(qū)和禁止建設(shè)區(qū)占全區(qū)比重達到64%，大多屬于地形條件較為惡劣或因生態(tài)安全要素受剛性管控約束較強的地區(qū)（見圖4）。

3.2.2各鎮(zhèn)鄉(xiāng)的國土空間開發(fā)適宜性分級情況

通過對比各鎮(zhèn)鄉(xiāng)適宜性評價分級結(jié)果看出：位于中部和西部的紅旗營鄉(xiāng)、石窯子鄉(xiāng)、石嘴子鄉(xiāng)、驛馬圖鄉(xiāng)、高家營鎮(zhèn)和西灣子鎮(zhèn)等6個鎮(zhèn)鄉(xiāng)，適宜區(qū)和基本適宜區(qū)面積占比超過35%，對這部分鎮(zhèn)鄉(xiāng)可優(yōu)先進行城鎮(zhèn)建設(shè)；東北部清三營鄉(xiāng)、獅子溝鄉(xiāng)、白旗鄉(xiāng)和東南部四臺嘴鄉(xiāng)等4個鄉(xiāng)，不適宜區(qū)和禁止建設(shè)區(qū)面積占比較高，其中區(qū)內(nèi)重要的飲用水源保護區(qū)所在地白旗鄉(xiāng)和位于其上游的重要生態(tài)保育地獅子溝鄉(xiāng)分布的禁止建設(shè)區(qū)已超66%，對這4個鄉(xiāng)應(yīng)控制城鎮(zhèn)建設(shè)活動，引導(dǎo)建設(shè)用地高效集約利用。

3.2.3現(xiàn)狀城鄉(xiāng)建設(shè)用地與適宜性評價分級分區(qū)疊加情況

崇禮區(qū)現(xiàn)狀城鄉(xiāng)建設(shè)用地面積約38平方公里，與適宜性評價分區(qū)成果套合后，結(jié)果顯示：適宜建設(shè)區(qū)內(nèi)現(xiàn)狀城鄉(xiāng)建設(shè)用地24平方公里，占適宜區(qū)面積的5%，基本適宜區(qū)內(nèi)現(xiàn)狀城鄉(xiāng)建設(shè)用地10平方公里，占基本適宜區(qū)面積的35%。89%的現(xiàn)狀城鄉(xiāng)建設(shè)用地位于適宜和基本適宜建設(shè)區(qū)，但仍有11%位于不適宜和禁止建設(shè)區(qū)范圍。由此看出，崇禮區(qū)現(xiàn)狀城鄉(xiāng)建設(shè)用地空間分布基本合理，且區(qū)內(nèi)尚留有較多適宜城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)的空間，一方面反映出區(qū)內(nèi)整體城鎮(zhèn)化建設(shè)進程較為滯后；另一方面不適宜和禁止建設(shè)區(qū)范圍內(nèi)的4平方公里現(xiàn)狀建設(shè)用地，包括75%的歷史遺留采礦用地和25%的老舊村莊，下一步面臨著騰退。

4 結(jié)論與建議

4.1結(jié)論

本研究以城鎮(zhèn)建設(shè)開發(fā)及研究區(qū)自身特點出發(fā)，以GIS技術(shù)為基礎(chǔ)，構(gòu)建了基于城鎮(zhèn)功能開發(fā)導(dǎo)向的國土空間開發(fā)適宜性展開評價的評價指標(biāo)體系，劃定強限制建設(shè)區(qū)，將全區(qū)國土空間劃分為4類：適宜、基本適宜、不適宜和禁止建設(shè)區(qū)，得到以下結(jié)論。

（1）國土空間開發(fā)適宜評價分級結(jié)果首先取決于區(qū)域自然地形條件約束最大，其次取決于區(qū)域生態(tài)安全保護需要，最后社會經(jīng)濟要素在評價中所發(fā)揮的影響作用較為有限。因此，適宜區(qū)和基本適宜區(qū)均呈現(xiàn)出沿溝底條帶形的串聯(lián)式分布特征，而不適宜和禁止建設(shè)區(qū)則呈面狀延展式的集中分布。

（2）崇禮的中部和東部地區(qū)適宜城鎮(zhèn)建設(shè)開發(fā)的空間較多。中部的西灣子鎮(zhèn)是全區(qū)行政中心，借助奧運賽事舉辦，鎮(zhèn)區(qū)將全面承擔(dān)國際和區(qū)域旅游體育服務(wù)功能，亟需加快城鎮(zhèn)化建設(shè)進程，東北部白旗鄉(xiāng)受水資源保護剛性約束，建設(shè)發(fā)展空間有限，因此，通過修建隧道聯(lián)通東北部的紅旗鄉(xiāng)，加快整合中心區(qū)與紅旗營一體化發(fā)展，有助于提高區(qū)域城市集聚能力。

（3）崇禮區(qū)現(xiàn)狀城鄉(xiāng)建設(shè)用地有11%分布于不適宜和禁止建設(shè)區(qū)范圍內(nèi)，對這部分現(xiàn)狀建設(shè)用地應(yīng)實行差別化騰退引導(dǎo)措施：建議以奧運賽事舉辦為契機，加快中部行政中心和東部地區(qū)的城鎮(zhèn)建設(shè)，對存量城鎮(zhèn)建設(shè)用地應(yīng)經(jīng)評估后開展城中村改造或棚戶區(qū)改造計劃；圍繞礦山企業(yè)關(guān)停整治工作，對采礦用地需編制土地整治復(fù)墾方案，加大對采礦用地騰退力度；著手編制村莊規(guī)劃、增減掛鉤實施方案，盤活農(nóng)村集體建設(shè)用地潛力。

4.2建議

本文還存在一些不足和有待完善之處。建議從以下三個方面進一步改進：

（1）國土空間開發(fā)適宜性評價是國土空間規(guī)劃編制的重要前提，評價工作是一個復(fù)雜的問題，不僅需要開展以城鎮(zhèn)開發(fā)功能為導(dǎo)向的國土空間開發(fā)適宜性評價，還應(yīng)開展基于生態(tài)保護、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)功能指向的國土空間開發(fā)適宜性評價。

（2）在評價指標(biāo)閾值劃分中，不應(yīng)僅考慮適宜、基本適宜和不適宜三級區(qū)間，建議根據(jù)不同地方實際需要，做進一步細分，從而能更好反映各項指標(biāo)內(nèi)部差異，使其更符合研究區(qū)域特點，滿足國土空間規(guī)劃編制的需要。

（3）本研究通過開展單因子分析，識別了短板因素，劃定強限制性地區(qū)，但缺少對資源環(huán)境承載力系統(tǒng)評價分析，尤其在生態(tài)敏感性因子方面收集資料不足，難以全面刻畫區(qū)域資源環(huán)境稟賦特征。建議結(jié)合國家出臺的“雙評價”技術(shù)指南要求，深入開展對區(qū)域資源環(huán)境承載力研究。

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