踐行新時代內(nèi)部審計的重要使命 助力國家重大政策措施貫徹落實

趙曉紅

國有企業(yè)是中國特色社會主義的重要物質(zhì)基礎(chǔ)和政治基礎(chǔ)，是我黨執(zhí)政興國的重要支柱和依靠力量，習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中指出，新時代國有企業(yè)改革要促進國有資產(chǎn)保值增值，推動國有資本做強做優(yōu)做大，有效防止國有資產(chǎn)流失。中央企業(yè)作為國有企業(yè)的主力軍和國家隊，是黨的各項方針政策和戰(zhàn)略部署的堅決執(zhí)行者，是黨的意志的堅決捍衛(wèi)者。中央企業(yè)內(nèi)部審計要充分發(fā)揮在推動依法治企、合規(guī)經(jīng)營、提質(zhì)增效和轉(zhuǎn)型升級等方面的保障作用，助力黨和國家方針政策、重大部署在中央企業(yè)的貫徹落實。

一、對國家重大政策措施貫徹落實情況審計的意義

近年來，國家層面對政策跟蹤審計越來越重視，要求也逐步提高。2014年10月，國務(wù)院出臺《關(guān)于加強審計工作的意見》，要求審計要推動政策措施貫徹落實，持續(xù)組織對國家重大政策措施和宏觀調(diào)控部署落實情況的跟蹤審計，發(fā)揮審計促進國家重大決策部署落實的保障作用。2018年5月，中央審計委員會首次會議提出，要拓展審計監(jiān)督廣度和深度，消除監(jiān)督盲區(qū)，加大對黨中央重大政策措施貫徹落實情況的跟蹤審計力度。2019年6月，中央審計委員會印發(fā)《關(guān)于深入推進審計全覆蓋的指導(dǎo)意見》的通知，重大政策措施貫徹落實情況跟蹤審計被列為審計全覆蓋重點任務(wù)之一。2019年7月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企事業(yè)單位主要領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟責(zé)任審計規(guī)定》，將“貫徹執(zhí)行黨和國家經(jīng)濟方針政策、決策部署情況”作為一項重要審計內(nèi)容納入國有企業(yè)主要領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟責(zé)任審計。

這些都表明，貫徹國家重大政策措施審計已成為國有企業(yè)內(nèi)部審計的“規(guī)定動作”，也是新時代賦予內(nèi)部審計的重要使命;貫徹國家重大政策措施的審計是實現(xiàn)審計全覆蓋的必然要求，是審計機構(gòu)的重要職責(zé);貫徹國家重大政策措施審計是審計服務(wù)于國家治理、促進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的一項重要內(nèi)容，也是促進中央政令暢通、令行禁止的一項重要舉措。因此，對中央企業(yè)開展重大政策落實跟蹤審計具有極其重要的意義。

二、中國五礦對貫徹落實國家重大政策措施審計的情況

中國五礦是以金屬礦產(chǎn)為主業(yè)，擁有金融、地產(chǎn)、城市基建等多元主業(yè)的產(chǎn)業(yè)集團，是國有重要骨干企業(yè)。中國五礦以“世界一流金屬礦產(chǎn)企業(yè)集團”為愿景，以“資源保障主力軍、冶金建設(shè)國家隊、產(chǎn)業(yè)綜合服務(wù)商”為戰(zhàn)略定位，率先在全球金屬礦產(chǎn)領(lǐng)域打通了從資源獲取、勘查、設(shè)計、施工、運營、流通到深加工的全產(chǎn)業(yè)鏈布局。《財富》雜志發(fā)布的2019年度“世界500強”排行榜單中，中國五礦排名第112位，其中在金屬產(chǎn)品分行業(yè)榜中排第1位。

近年來，中國五礦不斷加強內(nèi)部審計，建立健全了“集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效、監(jiān)督有力”的審計體系，實現(xiàn)橫向到邊、縱向到底的審計監(jiān)督格局，助力公司健康發(fā)展。中國五礦的內(nèi)部審計體系由集團審計部、審計中心、下屬企業(yè)內(nèi)審機構(gòu)組成。目前集團各級企業(yè)共有專職內(nèi)審人員386人，其中總部24人。集團審計部對審計監(jiān)督工作負總責(zé)，審計體系按照“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、雙重負責(zé)”的審計管理模式和“上下聯(lián)動，各有側(cè)重”的工作組織方式運行。在審計工作開展方面，緊密圍繞國家重大政策方針以及集團戰(zhàn)略重點和核心管控領(lǐng)域開展各類審計項目，切實發(fā)揮審計的增值服務(wù)與決策支持功能。

（一）圍繞國家供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革開展專項審計

推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是以習(xí)近平同志為核心的黨中央在深刻分析、準(zhǔn)確把握我國現(xiàn)階段經(jīng)濟運行主要矛盾基礎(chǔ)上作出的重大決策，是當(dāng)前經(jīng)濟工作的主線。圍繞“三去一降一補”這個立足點，中國五礦開展的審計工作如下：

1.圍繞“去杠桿”開展專項檢查工作。為貫徹國資委對中央企業(yè)降杠桿減負債的工作部署和要求，促進做好“兩金”壓控工作，2018年中國五礦審計部組織下屬內(nèi)審機構(gòu)，聯(lián)合集團相關(guān)職能部門，對所屬企業(yè)開展重點往來欠款專項審計。通過審計，了解中國五礦往來欠款整體情況，排查識別期限長、風(fēng)險大的重點往來欠款，分析形成原因及風(fēng)險因素，揭示存在的管理問題和內(nèi)控缺陷，為加強管理和清收欠款提供支持和依據(jù)。報告引起集團領(lǐng)導(dǎo)的高度重視，當(dāng)即推進鐵腕清欠，印發(fā)“控兩金、抓清欠”工作方案，將“兩金”壓控和清欠計劃納入年度預(yù)算及考核目標(biāo)、啟動應(yīng)收賬款和存貨專項行動計劃。有力促進中國五礦“兩金”壓控目標(biāo)的實現(xiàn)。

2.圍繞“降成本”開展專項檢查工作。近年來，大宗商品價格起伏波動，海外三大礦山利用成本優(yōu)勢急劇擴產(chǎn)。面對嚴(yán)峻的市場行情和強勁的競爭對手，礦山生產(chǎn)成本管理已成為礦山管理的核心環(huán)節(jié)，也成為中國五礦面臨的一項重要課題。中國五礦審計部結(jié)合離任審計對下屬礦山生產(chǎn)企業(yè)的成本持續(xù)開展了數(shù)次鐵精礦成本專項審計。報告在審計核實數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，對鐵精礦各年的單位完全成本進行了趨勢分析，并對完全成本進行了分拆組合，依據(jù)成本驅(qū)動因素對成本構(gòu)成的主要五項要素進行了逐條梳理。同時，結(jié)合礦山特點、生命周期、市場行情和管控情況等多個維度分析形成原因。將審計結(jié)果與國內(nèi)外主要礦山企業(yè)成本數(shù)據(jù)進行對標(biāo)，明確中國五礦所屬礦山生產(chǎn)成本與先進企業(yè)之間的差距。在此基礎(chǔ)上，對礦山成本居高不下的問題進行深入剖析，并提出了管理建議。該審計報告引起集團領(lǐng)導(dǎo)的高度重視和相關(guān)部門的積極反響，被審計單位依據(jù)審計建議，采取措施進行降本增效，取得良好效果，審計成果得到充分應(yīng)用。

3.圍繞“補短板”開展專項檢查工作。補短板是當(dāng)前深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重點任務(wù)，具有很強的現(xiàn)實針對性和深遠的戰(zhàn)略意義。為促進中國五礦科技創(chuàng)新，審計部近年安排了對科研院所的科研專項審計。對兩家科研院所承接科研項目情況、集團內(nèi)項目服務(wù)情況、研究領(lǐng)域成果和產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域經(jīng)濟效益情況進行了分析，在此基礎(chǔ)上將兩家科研院所的科研實力精煉為科研項目承接能力、盈利能力、科研成果三個維度，分析其核心競爭能力。圍繞專業(yè)領(lǐng)域分布情況、高層次人才儲備情況和年齡結(jié)構(gòu)情況三個層面對企業(yè)科研人員進行了統(tǒng)計與分析;站在整個行業(yè)競爭的高度，就項目承接、核心技術(shù)、管理模式、科研隊伍等與國內(nèi)先進科研院所進行對比。通過以上視角，對集團考核、科研管理和科研院所的核心技術(shù)競爭力進行識別，對運營機制等提出了更有針對性的問題和建議，審計建議被采納，有效激發(fā)了科研單位的活力。

（二）圍繞加快經(jīng)濟體制改革開展專項檢查

主要是圍繞“處僵治困”開展專項檢查工作?！疤幗┲卫А笔屈h中央、國務(wù)院為持續(xù)優(yōu)化國有資本布局、提高經(jīng)濟運行效率、加快推進全面深化改革開展的一項重要工作。根據(jù)國資委財務(wù)監(jiān)管局有關(guān)內(nèi)審重點關(guān)注事項的建議，2018年9月，中國五礦審計部聯(lián)合相關(guān)職能部門開展了“處僵治困”專項檢查，重點檢查專項補助資金的管理使用，同時關(guān)注處僵治困專項工作開展情況及其效果，包括處置工作完成進度、富余人員安置、低效無效資產(chǎn)處置、重組變更實施以及管理提升、降本增效等方面，旨在反映相關(guān)企業(yè)“處僵治困”工作實際進展與成效，以及企業(yè)在“處僵治困”過程中存在的制約工作進度和工作效果的客觀困難，規(guī)范企業(yè)具體操作，有效推進了中國五礦“處僵治困”工作順利完成，較好地履行了內(nèi)部審計的監(jiān)督和服務(wù)職能。

（三）圍繞防范化解重大風(fēng)險開展專項審計

1.對某下屬貿(mào)易企業(yè)重要風(fēng)險事項開展專項審計。在宏觀經(jīng)濟下行、行業(yè)持續(xù)低迷的大背景下，中國五礦某下屬貿(mào)易企業(yè)業(yè)務(wù)風(fēng)險積聚，資金占用規(guī)模居高不下，資產(chǎn)負債率高，資產(chǎn)質(zhì)量狀況不佳，風(fēng)險事項時有發(fā)生，有的甚至性質(zhì)嚴(yán)重、影響惡劣。2016年，中國五礦審計部對該下屬企業(yè)500萬元以上的風(fēng)險事項以及在手涉訴案件開展了專項審計工作。通過梳理，對上述風(fēng)險事項的類型、分布、模式、交易對手、對應(yīng)的內(nèi)控及管理缺陷等進行了綜合分析，揭示了總體特征及共性問題，提出了預(yù)計可能產(chǎn)生的不利影響;對典型案例展開剖析，以促進企業(yè)提高風(fēng)險防范意識，改善內(nèi)控和管理狀況，加大風(fēng)險資產(chǎn)處置和資金回收力度，減少和避免進一步損失。

2.對下屬建安企業(yè)BT項目和PPP項目開展專項審計。2017年，財政部發(fā)文集中清理PPP項目庫，清退不合規(guī)項目。國資委隨后也發(fā)文要求中央企業(yè)對PPP業(yè)務(wù)實行總量管控防范風(fēng)險。對此，中國五礦審計部對下屬某建安企業(yè)BT及PPP業(yè)務(wù)進行了專項審計。統(tǒng)計分析已經(jīng)完成的和在手項目的詳細情況，包括項目的實際進展情況、投資情況、盈利情況等，提出立項決策、合同管理、實施過程、重大風(fēng)險事項中存在的主要問題;還指出其在開展PPP項目過程中面臨的如決策時效性不足、協(xié)同效應(yīng)較差、融資渠道單一、核心資源缺乏等問題和障礙，并有針對性地提出工作建議，為規(guī)范開展PPP項目提供參考。

3.對集團金融資管業(yè)務(wù)開展專項審計。為貫徹中央關(guān)于打好防范化解重大風(fēng)險攻堅戰(zhàn)的要求，結(jié)合近年來金融行業(yè)強監(jiān)管態(tài)勢，2018年，中國五礦審計部對所屬企業(yè)的金融資管業(yè)務(wù)進行全面排查，梳理并分析在手資管（含信托）、股票質(zhì)押等業(yè)務(wù)的開展情況及可能存在的風(fēng)險，指出存在的管控問題，助力中國五礦及時掌控金融業(yè)務(wù)風(fēng)險情況，促進風(fēng)險管控。

三、中國五礦開展重大政策措施落實情況審計的經(jīng)驗

（一）在審計選題方面，根據(jù)企業(yè)實際管控需要，確定政策跟蹤審計內(nèi)容

國家重大政策措施貫徹落實情況審計能否取得成效，關(guān)鍵在于選題。內(nèi)部審計要圍繞中央重大經(jīng)濟決策部署，結(jié)合行業(yè)的重要改革政策，從本單位業(yè)務(wù)實際出發(fā)，根據(jù)本單位當(dāng)年重點工作和核心管控領(lǐng)域確定審計選題。近年來，中國五礦開展的多項政策跟蹤審計項目均立足于企業(yè)自身實際情況，抓住企業(yè)在落實政策和改革發(fā)展中的難點和痛點，取得了很好的效果，為企業(yè)貫徹落實國家政策提供實實在在的支持和幫助。

（二）在審計形式方面，以常規(guī)審計為基礎(chǔ)，通過專項審計促進政策跟蹤審計落地

政策跟蹤審計需要具備時效性、針對性和前瞻性，根據(jù)政策變化及時反饋政策執(zhí)行效果，為決策提供及時、有用的信息，充分發(fā)揮“治已病，防未病”的積極作用。因此，通常在常規(guī)審計基礎(chǔ)上，通過選取重點項目安排專項審計的方式來組織開展。一方面開展經(jīng)濟責(zé)任等常規(guī)審計，審計范圍大，比較全面，為政策落實跟蹤審計奠定較好的背景和基礎(chǔ)，便于更準(zhǔn)確地找到問題根源并提出有針對性的審計建議;另一方面在全面審計基礎(chǔ)上，對重要問題進行深入挖掘，有效加工、篩選、分析和提煉，也拓展了經(jīng)濟責(zé)任等常規(guī)審計的深度。通過點面結(jié)合提高查找問題的效率和效果，更好發(fā)揮內(nèi)部審計的服務(wù)功能。

（三）在審計方法方面，以財務(wù)審計為手段，綜合運用多種技術(shù)方法確保政策跟蹤審計效果

審計是一項獨立客觀的監(jiān)督和評價活動，需要以客觀真實的信息和充分詳實的數(shù)據(jù)為支撐。開展政策跟蹤審計時，首先對財務(wù)數(shù)據(jù)進行審計核實，夯實財務(wù)基礎(chǔ)信息。在此基礎(chǔ)上，堅持深入企業(yè)的經(jīng)營管理過程，以政策為導(dǎo)向，采用文件資料查閱、業(yè)務(wù)穿行測試、現(xiàn)場觀察和檢查、問卷調(diào)查、人員訪談、行業(yè)對標(biāo)、定性定量分析等多種技術(shù)方法，梳理政策落實的流程，分析政策執(zhí)行的難點，核實政策落實的效果，以保證發(fā)現(xiàn)問題及成因，推動政策落實執(zhí)行。

（四）在審計落實方面，以持續(xù)監(jiān)督為著力點，通過跟蹤檢查確保政策執(zhí)行到位

一項國家政策的實施通常需要較長時間，效果才能逐步顯現(xiàn)，開展政策跟蹤審計也需要持續(xù)跟蹤，通過“審計—整改—檢查”的審計閉環(huán)不斷推動國家政策的貫徹落實。近年來，中國五礦開展的多項政策跟蹤審計均采取長期跟蹤思路，取得了很好的效果。例如，2012年對中國五礦所屬礦山的鐵精礦完全成本開展了專項審計，2015年再次進行了專項審計，2016年開展整改落實檢查驗收，通過持續(xù)跟蹤和督促，下屬礦山精礦完全成本逐年持續(xù)下降，某精礦生產(chǎn)企業(yè)2015年鐵精礦生產(chǎn)成本較2014年下降22%，2016年又較2015年下降了19%，達到了以審促管的效果;再如，2018年開展了重點往來欠款專項審計后，2019年又選取了5個典型欠款進行了延伸專項檢查，進一步聚焦重點，深挖典型，督促清欠;還在每年的效益審計中，對重要問題進行持續(xù)監(jiān)控，增強了審計長期影響力，確保國家重大政策措施的有效落實。

（五）在組織形式方面，以聯(lián)合審計檢查為依托，創(chuàng)新重大政策跟蹤審計的組織形式

國家重大政策措施涉及政治、經(jīng)濟、社會、文化、環(huán)境等方方面面，而從中央企業(yè)實際來看，內(nèi)部審計部門的專業(yè)技能主要集中在財務(wù)、管理等方面，開展國家重大政策措施審計對于內(nèi)部審計部門來說挑戰(zhàn)很大。因此，在組織形式上，積極開展聯(lián)合審計。通過與直管企業(yè)審計機構(gòu)上下聯(lián)合、與外部會計師事務(wù)所內(nèi)外聯(lián)合、與集團職能部門橫向聯(lián)合的方式，一方面彌補了審計力量的不足，有效提升工作效率，減少對被審計單位的重復(fù)檢查;另一方面，使審計工作理解和把握政策方向更精準(zhǔn)，確保了審計目標(biāo)的實現(xiàn)，也為下一步審計成果的運用奠定了基礎(chǔ)。

四、對貫徹落實國家重大政策措施進行內(nèi)部審計的建議

（一）加強對中央企業(yè)內(nèi)部審計的指導(dǎo)

新形勢下，中央審計委員會對國有企業(yè)內(nèi)部審計工作提出了更高的要求，內(nèi)部審計作為國家治理體系的重要組成部分，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起貫徹落實國家重大政策的使命。國家重大政策措施不僅關(guān)系某個中央企業(yè)的微觀事件，更是關(guān)系社會和行業(yè)的宏觀問題，準(zhǔn)確把握國家政策實質(zhì)是做好重大政策跟蹤審計的基礎(chǔ)。建議審計署能夠?qū)χ醒肫髽I(yè)的內(nèi)部審計工作加強指導(dǎo)和監(jiān)督。一是組織培訓(xùn)和研討，深入解讀中央重大政策，幫助中央企業(yè)“吃透政策”，將審計認知統(tǒng)一到黨中央的決策部署上來;二是建議審計署在落實黨和國家方針戰(zhàn)略方面，提示年度審計重點，使得中央企業(yè)內(nèi)部審計能夠聚焦重點，及時把握黨中央的政策走向和變化;三是在各方面條件成熟的情況下，研究出臺政策跟蹤審計的相關(guān)準(zhǔn)則和指引。

（二）厘清內(nèi)部審計與其他監(jiān)督部門的職責(zé)邊界

從內(nèi)部審計的本源出發(fā)，內(nèi)部審計是為企業(yè)經(jīng)營和管理服務(wù)的，審計工作主要圍繞經(jīng)濟活動開展。貫徹國家重大政策措施方面的審計工作是黨中央賦予內(nèi)部審計的一項新的神圣職責(zé)，我們既要充分履職，也要適當(dāng)履職，做到既不缺位，也不越位。目前，中央企業(yè)除內(nèi)部審計之外，企業(yè)內(nèi)部巡視、紀(jì)檢、監(jiān)察、黨建等監(jiān)督部門也在貫徹國家重大政策措施方面負有相應(yīng)的責(zé)任，建議審計署能夠組織對內(nèi)部審計與其他監(jiān)督部門的職責(zé)邊界給出進一步的指導(dǎo)意見，防止重復(fù)檢查，加重企業(yè)負擔(dān)，幫助企業(yè)更好地履行職責(zé)。